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1、在宁波市海洋与渔业系统科技人员继续教育培训班上的授课提纲2013年10月25日非常高兴参加宁波市海洋与渔业系统科技人员继续教育培训班。根据培训班的安排，下面我向大家报告一下农产品质量安全监管工作有关情况。主要报告3个方面内容：一是农产品质量安全的涵义与特点；二是我国农产品质量安全发展历程；三是国内外食品安全监管体制；四是我国农产品质量安全总体形势。五是水产品的形势和任务；六是下一步农产品质量安全监管的思路和重点抓的工作。一、农产品质量安全的涵义与特点（一）基本涵义农产品质量安全：质量安全是一个复合词，把质量和安全放在一起，是农业部门的独创。从字面来理解，质量是指满足明确和隐含需要的能力和特性的
2、总和，是度量产品优劣程度的特性，主要反映的是农产品内源性指标的高低，如蛋白质、脂肪、微量元素和维生素等指标；安全是指防范潜在的危险和对人体健康的影响。现实工作中，农产品安全主要是指防范农产品中有毒有害物质对人体健康可能产生的影响，重点强调安全内容，主要反映的是农产品外源性指标，如农兽药残留、致病微生物、生物毒素、重金属和非法添加非食用物质等。农业部门把质量安全放到一起，重点还是在安全上，但也强调质量，强调推进投入品监管、推进标准化生产、推进品牌建设来提高质量，最终提高安全。安全是一个基本要求，也是最低要求，在一定的标准要求下，通过认证、检测、准入等一系列的管理制度来达到。质量是要实现优中更优，
3、通过优质来实现消费者的追求，优价来实现生产者的目的。广义上说，安全包括消费安全、动植物安全和生态环境安全，目前我国还主要在保障农产品的消费安全上。从微观意义看，农产品质量安全是指消费者获得安全、优质的农产品，以维持健康生活的基本权利。一个国家或地区的农产品质量安全水平是指该国家或本地区保障安全、优质农产品的有效供给，实现食物资源和农业产业可持续发展的能力。一般来说，农产品质量安全水平是一个国家或地区经济社会发展水平的重要标志之一。（二）污染途径农产品安不安全主要相对污染而言，从污染途径来看，一般有物理性污染、化学性污染和生物性污染三类。认识这些污染源和污染途径有助于我们更有针对性地制定管理措施
4、，控制不安全因素。一是物理性污染。指由物理性因素对农产品质量安全产生的危害。如通过人工或机械在农产品中混入杂质、农产品因辐照导致放射性污染等。二是化学性污染。指在生产加工过程中使用化学合成物质而对农产品质量安全产生的危害。如使用农药、兽药、添加剂等造成的残留。三是生物性污染。指自然界中各类生物性污染对农产品质量安全产生的危害。如致病性细菌、病毒以及某些毒素等。此外，农业转基因技术可能导致质量安全问题。生物性污染具有较大的不确定性，控制难度大。（三）主要影响因素从近些年我国农产品质量安全管理实践看，影响农产品质量安全的宏观因素主要有五个方面。一是生产经营方式。农产品质量安全最直接的风险来源是产地
5、环境和农业投入品。因不科学、不合理的生产方式往往导致农产品农药、兽药及其他化学药品污染问题。在我国，分散的农业生产经营方式对农产品的质量安全有着极为重要的影响。二是加工贮运水平。产后农产品的加工、贮运水平直接影响农产品的质量安全状况。由于绝大多数食用农产品为鲜活产品，低水平、不科学的加工贮运方式极易导致农产品腐败变质，甚至二次污染。三是市场流通体系。质量安全的农产品供给必须以健全、完善的农产品市场流通体系为保障。只有依托现代化的物流体系、销售渠道和贮藏设施，完善市场准入制度和监管措施，加强市场信息服务能力，提高市场信用水平，才能确保农产品的安全供给。四是科技发展水平。科技对于农产品质量安全来说
6、是一柄双刃剑。农业生产科技发展水平、农业科技推广水平、农产品加工贮运水平、农产品质量标准和检验检测水平、农产品质量安全风险防御水平等等均影响农产品质量安全。但是，最终解决农产品质量安全问题必须依靠科技。五是消费观念。农产品的消费观念、质量安全意识可间接影响农产品质量安全状况。倡导科学、合理、正确的消费观有助于提高农产品质量安全水平。六是管理制度。一个国家或地区农产品质量安全管理体制、法律法规、管理措施等管理制度对于农产品质量安全状况有着决定性的影响。由于农产品质量安全信息不对称、安全信息状况不易识别，不能仅仅依靠通过市场机制来保障农产品的质量安全。因而，加强政府在农产品质量安全管理中的作用，对
7、于确保农产品质量安全至关重要。（四）农产品质量安全的特点一是危害的直接性。不安全农产品直接危害人体健康和生命安全。因此，质量安全管理工作是一项社会公益性事业，确保农产品质量安全是政府的天责，没有国界之分，具有广泛的社会公益性。二是危害的隐蔽性。仅凭感观往往难以辨别农产品质量安全水平，需要通过仪器设备进行检验检测，甚至还需进行人体或动物实验。部分参数检测难度大、时间长，质量安全状况难以及时准确判断。三是危害的累积性。不安全农产品对人体危害的表现，往往经过较长时间的积累。如部分农药、兽药残留在人体内积累到一定程度后，才导致疾病的发生并恶化。四是危害产生的多环节性。农产品生产的产地环境、投入品、生产
8、过程、加工、流通、消费等各环节，均有可能对农产品产生污染，引发质量安全问题。五是管理复杂性。农产品生产周期长、产业链条复杂、区域跨度大。农产品质量安全管理涉及多学科、多领域、多环节、多部门，控制技术相对复杂，加之我国农业生产规模小，生产者经营素质偏低，农产品质量安全管理难度大。二、我国农产品质量安全发展历程我国农业发展总体上沿着贫困温饱基本实现小康生活的轨迹发展，农产品的供给大致经历了追求数量增长强调数量与质量并重全面提高农产品质量安全水平的三个发展阶段。（一）追求数量增长阶段（1949-1991）新中国成立后，我国农业发展的首要任务是不断增加农产品的数量供给，解决我国居民的温饱问题。改革开放
9、以后，家庭联产承包责任制的实施极大地调动了农业生产者的积极性。二十世纪八十年代期间，我国农业生产得到全面发展，农产品的产量大幅度增长，农产品供给能力不断提高，农业和农村经济发生了巨大的变化，成功地创造出了以占世界10%的耕地提供了占世界22%人口的食物需求的辉煌成绩。（二）数量质量并重发展阶段（1992-2000）二十世纪九十年代以后，在基本解决农产品数量供给问题的基础上，我国农业开始向保障农产品数量供给的同时、不断提高农产品品质和改善农业生产效益的方向发展。1992年，国务院做出了发展高产优质高效农业的决定，农产品质量安全工作开始起步。20世纪90年代后期，我国主要农产品供给实现了由长期短缺
10、到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变，农产品的综合生产能力显著增强。20世纪末期，我国粮食的年均生产能力已达到5亿吨的水平，人均粮食占有量达到400公斤。在粮食、蔬果生产稳步增长的同时，肉、蛋、水产品、奶制品生产都有了快速增长，为提高人民生活水平奠定了坚实的物质基础。目前，我国是世界谷物、蔬菜、水果、肉类、禽蛋、水产品等6类农产品的第一大生产国。我国蔬菜和瓜类产量占世界产量的46.9%，人均占有量比世界平均水平约高出200公斤；水果产量占全球总产量的15.1%。随着农业结构战略性调整的不断深入，近年来，我国农产品品质得到大幅度改善，优质水稻、优质小麦、高油大豆的种植面积大幅度提高，蔬菜、水果、
11、畜产品等鲜活农产品的周年供应能力大大增强，明显提高了食物消费的质量。（三）质量安全全面提升阶段（2001-现在）为适应农业发展新阶段以及加入世界贸易组织新形势的需要，经国务院批准，农业部从2001年4月开始，决定以解决农产品质量安全问题和治理餐桌污染为核心，实施“无公害食品行动计划”，对农产品质量安全实施从农田到餐桌全过程管理，以此带动我国农产品质量安全工作全面开展。实施这一行动的背景是：第一，1998年，我国粮食产量开始突破1万亿斤，标志着我国农产品供求进入总量基本平衡、丰年有余的新阶段，需要进行农业结构战略性调整。提升农产品质量安全水平是战略调整的重要内容。第二，随着我国进入世界贸易组织，
12、过去的关税壁垒变成了技术壁垒，要适应这一变化，促进农产品出口、保护国内农业产业安全，必须练好内功，提升我国农产品质量安全水平。第三，因高毒农药和“瘦肉精”等引发的急性中毒事件时有发生，迫切需要全面加强农产品质量安全监管工作，尽快扭转这种被动的局面。实施这个行动计划的目标就是要保障农产品基本消费安全，用大白话讲，就是实现“吃得不到”。一是试点启动阶段。2001年4月，农业部启动了“无公害食品行动计划”的试点工作。选择了京津沪深四城市作为“无公害食品行动计划”试点地区。主要基于：一是选择的四城市工作基础较好；二是该四城市的农产品流通具有较强的辐射能力，在全国具有较强的代表性。在四城市政府的有力领导
13、下，农产品质量安全管理工作进展顺利，带动了全国工作的开展。二是全面推进阶段。根据中共中央、国务院关于加快实施“无公害食品行动计划”的要求和全国“菜篮子”工作会议精神，2002年7月，在全国菜篮子工作会议召开以后，农业部发布全面推进“无公害食品行动计划”的实施意见，将农产品定点监测范围从四城市扩大至37城市，包括31省会城市（直辖市）及5个计划单列市和山东寿光。“无公害食品行动计划”工作得到社会广泛认同，有力地带动了农产品质量安全水平的提高。三是深入试点阶段。为积极探索农产品质量安全管理的有效途径，通过试点总结经验，全面推进“无公害食品行动计划”，今年农业部在北京市、天津市、上海市、深圳市、大连
14、市，南京市、兰州市、寿光市等八个城市进行农产品质量安全监管试点工作。包括质量追溯制度、条码管理系统、投入品管理、企业化管理运作模式、“联产联保”的组织管理模式等农产品质量安全监管模式试点内容。“无公害食品行动计划”实施以来，农产品质量安全水平大幅度提高，基本解决了让老百姓吃上放心菜、放心肉的问题，为在现代市场体系框架下保障农产品质量安全奠定了良好基础。实践证明，这个行动计划的提出和实施是带有前瞻性和战略性的，是符合农业发展阶段实际的，对于加快推动农产品质量安全监管工作起到了极为重要的作用，也有力地推进了农产品质量安全水平的提高。三、农产品质量安全监管工作的重要意义党中央、国务院高度重视食品安全
15、工作，持续强调加强食品安全监管。2010年中央1号文件、全国人大和政府工作报告对加强食品，包括农产品质量安全监管提出了明确要求；国务院把打击非法添加物和滥用食品添加剂作为近期工作重点之一，专门印发了关于严厉打击食品非法添加行为，切实加强食品食品添加剂监管的通知，召开了专项电视电话会议；中组部、国务院食品安全委员会办公室、国家行政学院共同举办省部级领导干部加强食品监管专题研讨班；国务院食品安全委员会委员会办公室印发了食品安全宣传教育工作纲要（2011-2015），公布了151种食品和饲料中非法添加物质名单，其中包括农业部再次公布的82种饲料、养殖中禁用药物和物质。另据最新的数据，2011年，纪委
16、及监察部门查处的食品安全案件达到5975件，有3895人被追究责任，仅河南瘦肉精一案，就有74名公职人员受到党纪政纪处分，其中17人被移送司法机关。可以说对当前我国政府对食品安全的重视前所未有，整治的决心前所未有。为贯彻中央和国务院的部署，农业部韩长赋部长多次强调，要把农产品质量安全作为夯实农业基础、实现农业农村经济又好又快发展的关键环节，并明确提出两个“千方百计”和两个“努力确保”的工作目标，其中之一就要努力确保不发生重大农产品质量安全事件。加强农产品质量安全监管的重要意义不容忽视。（一）加强农产品质量安全监管是全面建成小康社会、满足人民过上美好生活新期待的客观要求。民以食为天，食以安为先。
17、保证民众能够吃饱吃安全，是最基本的民生问题，是小康生活应有之义。当前，我国人均国民生产总值已超过5000美元，标志着我国发展已进入中等发达国家阶段，发达国家长时间经历过的食品安全问题已经集中摆在了我们面前，不能回避。要看到，随着我国经济社会发展水平提高，农产品从长期短缺转变到供应充足，消费者选择的余地更大，他们不再担心能否吃饱，而是要求吃好、吃得放心、吃得有营养、吃得和发达国家标准一样高，这已成为人民群众对美好生活的新期待。现在，一方面我国农产品质量安全形势总体平稳向好，但由于农业生产方式还显粗放、市场秩序尚不规范、道德诚信亟待加强，农产品质量安全风险隐患仍然存在，一些老问题尚未彻底解决，新问
18、题又不断出现；另一方面在信息社会条件下，现代传媒高度发达，一些小的农产品质量安全问题，很容易迅速传播放大，成为公众关注的热点、媒体聚光的焦点，处置不好，就可能演变成全局性问题，既影响消费信心，也影响产业发展。确保老百姓吃得放心，是农业部门肩负的重要责任。这个问题解决得不好，农业农村经济发展得再快，老百姓也不会满意。如果到2020年实现全面建成小康社会目标的时候，农产品质量安全这一基本民生问题还不能有效保障，我们的小康社会就是不全面、不完善的。我们一定要牢牢把握时代发展的新变化新要求，牢固树立以人为本的理念，顺应亿万人民过上美好生活新期待，加倍努力，扎实工作，不断提高农产品质量安全水平。（二）加
19、强农产品质量安全监管是发展现代农业、促进农业转型升级的必然选择。转变农业发展方式，提升农产品质量是关键。农产品质量安全既是现代农业建设的重要任务，也是现代农业发展的重要保障，更是我国农业发展的薄弱环节。尽管近年来我国农产品质量安全工作取得了积极成效，但是在现代农业“高产、优质、高效、生态、安全”5个基本要求中，生态和安全还是个短板，这主要是由我国基本国情、特殊农情和发展阶段决定的。随着工业化、信息化、城镇化、农业现代化的快速推进，农产品质量安全与农业产业发展的关联度越来越大，一旦质量安全问题处理不好，就会对产业造成巨大冲击。如果国人对我们的农产品丧失信心，外国农产品就会乘机占领我国市场，我们现
20、代农业产业就会失守。如果我国农产品形象不改善，增强农产品国际竞争力、开拓国际市场就会成为一句空话。我们必须牢固树立绿色生产理念，切实统筹好数量、质量和效益的关系，把农产品质量安全摆到与数量安全同等重要的高度，推进农业专业化、标准化、规模化、集约化发展，提升农业产业素质，从源头上确保农产品质量安全。（三）加强农产品质量安全监管是转变政府职能、提高政府公信力的紧迫任务。食品安全关乎政府形象、关乎社会和谐稳定。这次国务院食品安全体制改革，回应了社会关切，释放了进一步加强食品安全监管的信号。我们要结合这次政府职能转变，一方面把该让市场办的事加快交给市场，该取消下放的行政审批坚决取消下放；另一方面立足职
21、责，把该管的事管住管好。农产品质量安全就是政府应当下大力气管好的事情，要进一步强化农产品质量安全执法，严打农产品质量安全违法行为，保障农产品消费安全。当前，全国农产品质量安全监管工作进展还不平衡，一定程度上存在着“上热下冷、上紧下松”的现象，部分地区责任不落实、执法不到位的情况还比较突出，一些农产品质量安全问题长期得不到解决，人民群众对此反映强烈。这既有主观上的原因，又有客观条件的限制，特别是农产品质量安全监管工作起步晚、基础差、能力弱，县乡基层普遍缺机构人员、缺经费手段。四、国内外食品安全监管体制（一）发达国家监管体制近几年各国食品（农产品）质量安全的监管部门加快整合，更加集中。如加拿大、德
22、国、澳大利亚和新西兰集中在一个部门监管；美国、日本和韩国主要有两个部门。国际上一般均建立以品种为主、从农田到餐桌全程监管模式，一个部门管到底，分工明确、职责清晰。例如：美国将所有的食品建立目录，分别由农业部和食品药品监管局（FDA）负责监管。加拿大政府基于食品的原料几乎全部来源于农业的客观现实，为促进食品行业的发展，保障食品安全，提高市场竞争力，于1997年成立了由农业及食品部部长负责管理的食品检验局，整合农业部、海洋渔业部、工业部、卫生部职能、人员和设施，统一行使食品安全监管工作。德国在2001年疯牛病以后，将原食品、农业和林业部改组为联邦消费者保护、食品与农业部（BMVEL），整合了卫生部
23、的消费者保护和经济技术部的消费者政策制定职能，对全国包括农产品在内的食品安全进行统一监管。在集中管理的同时，各国为了发挥机构系统效能和监管要求，趋向于把监管部门（执法部门）和产业发展部门分开，实现合理的机构设置以及科学的监管和执法方式。例如：2003年，日本农林水产省将原隶属生产局的食品安全管理职能分离，单独成立消费安全局。分离后的生产局主要负责各种农产品及其产业管理、监督，并促进其健康发展，不再有质量安全管理的职责，其产业发展和食品安全的监管完全分离，互不交叉。发达国家农产品质量安全监管法律法规完善，不仅规定一致，而且执法主体统一。例如：加拿大食品检验局负责13部法律，其执法主体均为食品检验
24、局局长委任的检查员、分析员、分级员或兽医检疫员。每部法律的处罚均按农业和农业食品行政管理处罚法的规定实施处罚，处罚力度一致。发达国家在职能明确、法规健全基础上，行政监管、检测、执法体系统一、完备。例如：加拿大食品检验局，每年财政预算5亿多加元。除总部外，还设有18个区域办公室、185个办事处（边境口岸）、12个实验室和科研机构，共有7000多名人员，负责行政、执法检查、科研、检测和咨询等工作。（二）我国现行的食品（包括食用农产品）安全监管体系这次机构改革前，我国食品安全实行的是分段监管、综合协调的体制，部门间职责权限不清晰，协调配合难度较大，极易出现“遇好事都想管、遇问题都推诿”的现象，尤其是
25、食用农产品监管，由于农产品质量安全法出台较早，食用农产品未能建立类似食品安全监管分工明确的管理体制，食用农产品在收购、运输、屠宰、初级加工、市场等环节监管职责不清，近几年在各地出现了生猪屠宰环节“瘦肉精”、荧光染色磨菇、豆芽监管扯皮现象，质检、卫生、农业、工商四个部门认识不统一，相互推诿，一定程度上造成了监管缺失，给违法分子留下了生存空间。目前我国食品安全监管实行的是在国务院统一领导下的部门分段监管的体制。最高管理机构是国务院食品安全委员会。2013年十二届人大一次会议上，通过了国务院机构改革方案，将原来分散在工商、质检和食药等部门的食品安全监管职能，整合在新组建的国家食品药品监管总局，将原来
26、的四段监管减少到两段。具体分工：农业部负责农产品生产环节和进入批发市场、零售市场和加工企业前的监管，同时将原商务部负责的生猪定点屠宰监管的职能划归农业部，新增了对进入市场前的收购、贩运和贮藏的监管；国家食药总局负责食品（包括食用农产品）流通、加工和餐饮环节的监管，并将原卫生部负责的食品安全风险评估的职能划归食药总局。对于投入品的监管，兽药、饲料及饲料添加剂和种子、种苗（包括水产品种苗）是由农业部门全权监管，农药和肥料仍按现有监管权限分别监管。五、我国农产品质量安全总体形势如何看待当前农产品质量安全监管的形势，要用发展的观点、辨证的思维来全面、客观地分析和判断。可以用3句话来概括。一是农产品质量
27、安全水平有很大提升，我国农产品质量总体是稳定的，是有保障的。二是问题隐患仍然不少，质量安全的形势仍然比较严峻。三是面临的任务十分艰巨，要实现“努力确保不发生重大农产品质量安全事件”的目标需要付出更加艰辛的努力。（一）农产品质量安全水平有很大提升近年来，在各地农业部门的共同努力下，农产品质量安全监管工作得到了全面加强，一些质量安全突出问题得到有效遏制，农产品质量安全整体水平有了大幅度提升。2009年农业部大幅度扩大农产品质量安全监测范围，目前已经涵盖全国144个城市、91种农产品和87项检测参数，每年检测样品数量5万个，形成了覆盖全国主要城市、主要产区、主要农产品的监测网络，监测预警能力明显增强
28、。2010、2011年蔬菜、畜产品、水产品等主要农产品监测合格率总体达到96%以上，比2001年提高了30多个百分点。生鲜乳三聚氰胺监测合格率达到100%。可以说，我国农产品质量总体上是安全的，呈现不断向好的趋势。具体体现在：一是依法监管格局基本形成。国家先后颁布实施农产品质量安全法、食品安全法及配套的乳品、农药、兽药、饲料管理条例，近期最高法院、最高检察院出台了食品安全刑事案件适用法律的司法解释。农业部先后制定了产地安全、包装标识、检验检测等方面的部门规章及强制性技术规范，发布了50种农药、47种兽药以及多种饲料添加剂的禁限令。18个省份出台了农产品质量安全地方法规，一些地方把质量安全纳入政
29、府年度考核内容，建立了问责机制。目前，以国家法律法规为主体、地方法规为补充、部门规章相配套的法律法规体系初步形成。二是突出问题得到有效遏制。为消除区域性、行业性的问题隐患，我们始终对违法违规行为保持高压态势，连续6年开展专项治理行动。种植业方面，开展禁限用高毒农药专项治理和农药执法年活动，积极推行高毒农药定点经营、实名购买制度。畜牧业方面，开展奶站和饲料专项整治和“瘦肉精”专项整治，将现有奶站和生鲜乳运输车全部纳入监管范围；开展抗菌药专项整治，加强兽药残留监控，初步遏制了抗生素滥用问题。渔业方面，重点打击非法使用硝基呋喃、孔雀石绿等行为，规范水产苗种生产。农资打假方面，每年在关键农时都开展专项
30、行动，近五年共立案查处假劣农资案件14.5万件，为农民挽回直接经济损失46亿元。特别是2011年会同9部门联合实施“瘦肉精”整治，共侦破刑事案件160余起，端掉非法生产“瘦肉精”黑窝点28个，收缴“瘦肉精”13吨，收缴含“瘦肉精”饲料994吨，行政立案647起，司法生效判决64起，判决处理98人，是10年来打击成效最突出的一年。三是重大活动保障有力。最近几年，我国成功举办了北京奥运会、上海世博会和广州亚运会等多项重大活动。为了保障“核心区不出问题，社会面不出大问题”，各地各有关部门密切配合、通力合作，全面加强农产品质量安全监管。加强基地监管，对所有供应核心区农产品生产基地逐一排查，实行目录制管
31、理，每个基地都派驻点监管员全程监管，要求所有基地做到“有标准、有检测、有记录”。实行产地准出和市场准入，农业部联合相关部门会同地方政府推行市场准入措施，不合格农产品不准进入流通和消费环节，确保举办地城市农产品质量安全可靠。开展专项监测，针对世博会持续时间长、奥运会和亚运会对兴奋剂要求高等特点，组织开展了专项监测计划，加大了抽检频次和覆盖面。例如奥运期间开展了8个监控计划，抽检供京供奥农产品7345批次样品，合格率均为100%。经过努力，重大活动期间没有发生一例农产品质量安全事件，农产品数量充足、品种丰富、安全可靠。四是农业标准化扎实推进。农业标准化是解决农产品质量安全问题的治本之策。近年来我国
32、农业标准化工作得到长足发展，标准体系逐步完善，目前农业方面的国家标准和行业标准总数达到了7600多项，农兽药残留限量标准2200多项。“菜篮子”产品标准化创建工作大力推进，在591个县开展农业标准化示范县创建活动，支持建设果菜茶标准园、畜禽养殖标准示范场和水产健康养殖示范场7288个。“三品一标”农产品（无公害农产品、绿色食品、有机农产品和地理标志农产品）发展迅速，总数已经达到了9万多个，产品量占到上市农产品的三分之一多。农业标准化已成为各地推动现代农业和发展地方特色产业的重要抓手。五是体系建设切实加强。自上而下建立起一支监管队伍是全面加强食品安全工作的重要保障。实践证明，没有健全的体系和队伍
33、，食品安全监管的各项措施就难以落到实处。农业部这些年在体系建设上下了很大功夫，最主要的有两个。第一是监管体系。2008年农业部组建了农产品质量安全监管局，并抓住地方改革有利时机，推动地方抓紧建立农产品质量安全监管机构。目前全国省级农口厅局中，基本上都成立了农产品质量安全监管局（处、办），60%以上的地市和将近一半的区县农业部门组建了农产品质量安全监管机构，97%的涉农乡镇都已挂牌建立农产品质量安全监管站所。第二是检测体系。建设成效显著，国家实施两期农产品质检体系建设规划，已安排投资97亿元，支持建设各级农产品质检机构2273个，农产品质量检测技术人员达到2.3万人，设施条件大为改善，检测能力显
34、著提高。同时，加强认证、科研等体系建设，为农产品质量安全监管工作提供了重要技术支撑。六及时处置突发问题。建立农产品质量安全例行监测、行业普查和监督抽查制度，实施农药、兽药、饲料、水产品残留监控，监测范围覆盖主要城市、主要产区及大宗农产品。推进农产品质量安全风险评估，部里成立了质量安全专家组和国家风险评估专家委员会，建立了88家风险评估实验室，组织对突出的风险隐患进行系统排查，开展蔬菜、畜产品、水产品等8大类农产品专项风险评估。建立农产品质量安全舆情监测、信息报送、上下联动和联防联控机制，强化应急反应，及时处置了“豇豆农药超标”、“瘦肉精”等突发问题，将负面影响降低到最低程度。（二）问题和隐患仍
35、然存在应当看到，尽管这些年农产品质量安全水平有了很大提升，但由于质量安全工作起步晚、基础弱，特别是受农业生产经营分散、标准化水平低等因素制约，一些问题隐患在部分地区、个别品种上还比较突出，质量安全事件仍时有发生。当前问题隐患主要集中在4个方面：一是农药、兽药残留超标，比如去年海南出现的“问题豇豆”。二是违法添加有毒有害物质，比如“三聚氰胺”、“瘦肉精”等问题。三是个别地区个别产品重金属污染问题突出，比如今年南方部分地区反映的稻米镉超标问题，处理起来难度更大。四是掺杂使假假劣农资。比较起来，农药、兽药残留问题最难控制，要靠提高生产者用药水平来逐步解决；非法添加危害最大，底数最不清，防控的难度也大
36、；重金属污染比较复杂，潜在的风险较大，需要慎重处置；假劣农资没有好办法，就是要靠保持严打来解决。从种植业产品看，当前最主要问题：一是蔬菜农药残留超标。过去是禁用高毒农药超标问题最突出，经过这些年来的努力，特别是2007年以来国家禁止甲胺磷等5种高毒农药生产，农药残留急性中毒问题逐步得到遏制。现在主要是克百威、毒死蜱等限用农药在豇豆、韭菜等蔬菜上超标问题较重（限用农药是指在蔬菜水果茶叶上不能使用，但可以在其他作物上使用的农药）。二是稻米镉超标问题。从畜产品看，当前最主要问题：一是“瘦肉精”。尽管去年打击力度非常大，地下“黑链条”基本被切断，但是在监测中仍有一定的检出，莱克多巴胺、沙丁胺醇及其他替
37、代物检出率有所上升，并有向牛、羊上转移的倾向，决不能掉以轻心，需要树立打持久战的思想。二是生鲜奶。要始终保持高压态势，严防“三聚氰胺”问题反弹，严厉打击非法添加行为。这个问题要保持高度警觉。三是滥用抗生素问题。我国每年生产的抗生素46%用于养殖，使用量高达10万吨，远远超过治疗动物疾病的正常需要。这个过去也有一些曝光，尽管最后都平息下来，但隐患仍然存在，说不定哪天会掀起大的波澜。从水产品看，当前最主要问题是非法使用孔雀石绿、硝基呋喃。品种上，主要是养殖鱼，超标最多的品种是鳜鱼、大菱鲆和乌鳢，平均合格率仅为39.4%、72%和79.2%，孔雀石绿和硝基呋喃类药物超标占不合格样品数的83.7%。从
38、环节上看，据调查，养殖、运输、市场、餐饮各个环节都有添加，且越往后端添加的可能性越大，且危害越大。 从农业投入品看，经过近年的整治，质量有了很大的提高。当前最主要问题是假冒伪劣农资，特别是造假“黑窝点”打而不绝，对农业生产造成损失，给质量安全带来隐患。2009-2011年3年查办假劣农资案件9.1万件，查获假劣农资12.86万吨。产生问题的原因是多方面的，从根本上讲，是与农业农村发展所处的阶段相关，与农业的生产经营方式相关。当前我国正处于传统农业向现代农业的转型时期，从一定意义上讲，解决农产品质量问题，比解决数量问题更复杂、更艰巨。从思想认识看，一方面，部分生产经营者质量安全自律意识不强。受经
39、济利益驱动，一些生产经营者不讲诚信，掺杂使假，违规添加使用有毒有害物质，且屡禁不止，这是重点、也是难点问题。以“瘦肉精”问题为例，据调查，生猪饲喂“瘦肉精”每头仅需几元钱，喂出的生猪外观好、瘦肉多，每头比正常的生猪可多卖40元。一些屠宰场和收购贩运经纪人高价收购“瘦肉精”生猪，诱使养殖户违法使用“瘦肉精”。各有关部门对“瘦肉精”治理问题一直高度重视，这项工作已经抓了将近10年，但仍未彻底根除，充分说明这项工作的艰巨性。另一方面，部分消费者对农产品质量安全的科学认知水平不高。人们刚刚过了温饱线时间不长，许多消费者对于质量安全、有毒有害等科学知识，缺乏常识和判断，往往人云亦云，有时一则不实信息，很
40、容易引起过度反应。比如，去年4月中旬，深圳卫视一篇题为“打药催熟香蕉 卖水果也有潜规则”的报道，称“误服乙烯利会出现呕吐、恶心及烧灼感，长期服用对人体有害无利”，立即引起香蕉价格的波动和局部消费者的恐慌，海南香蕉价格一度由每斤3元降到了1元左右。事实上，乙烯利是一种人工合成的植物生长调节剂，是在全世界香蕉生产中广泛使用的技术，已有几十年的安全使用历史，用乙烯利催熟是香蕉等水果上市前必不可少的生产环节，只要规范使用，不会对人体健康带来不利影响。有关专家在第一时间进行了解读，香蕉价格不久又逐步恢复。还有一方面，一些地方对农产品质量安全工作认识不到位，仍停留在追求数量和发展速度上，没有真正认识到质量
41、安全对全局的深刻影响，重数量、轻质量的现象比较普遍。认识问题不解决，保障农产品质量安全就缺乏思想基础。从产业现状看，我国的农产品质量安全监管工作之所以难，难就难在与世界上任何国家比，我们面对的生产经营主体量大面广、小而分散。在农业投入品方面，目前，我国已登记使用的农药有600多种，列入国家兽药典的兽药有1500多种。现有农药生产企业2400多家，80%以上为小企业；经营单位60多万家，绝大多数为小规模个体经营，还有一些游商流贩走村串户销售。有的农药、兽药是允许普遍使用的，有些是在部分农产品生产中限制或禁止使用的，由于农兽药生产企业和经营单位参差不齐，加上农民普遍缺乏科学合理使用知识，极易导致制
42、假售假和出现投入品滥用、乱用、错用现象，产生农产品药物残留超标。在农业生产经营方面，目前全国共有2.4亿农户，户均承包耕地7.5亩，相当于美国的1/400；年出栏500头以上生猪规模化养殖比重为34%，存栏100头以上奶牛规模化养殖比重为28%；水产养殖户有500万个，其中八成左右是散户；农民专业合作社52.17万家，实有入社农户4100万左右，仅占全国农户总数的16.4%。不改变农业生产组织化程度低，生产经营方式落后的状况，农产品质量安全问题就很难从根本上解决。从工作基础看，长期以来，农业的产业体系、技术体系和保障体系基本上是围绕增产而建立的，质量安全工作相对滞后。在监管体系方面，目前还有1
43、/3的地市级和近一半的县级农业部门尚未建立专门的质量安全监管机构，乡镇机构虽然达到了97%，但是人员配备不到位，越往基层监管力量越弱。监管机构人手少、经费不足、执法能力弱的情况普遍存在。在标准体系方面，我国标准制修订远滞后于发达国家，比如我国现有农药残留限量仅2200多项，而CAC有3300多项，欧盟有14.5万项，日本有5万多项，是我国的几倍或几十倍。在检测体系方面，虽然近年投资建设了1000多个质检机构，但由于底子薄，从整体来看，仪器设备条件、检测能力仍有待强化，检测队伍人员素质仍有待提高，特别是市县和乡镇基层检测能力仍十分薄弱，同时保证机构运行和开展工作的经费严重不足。以盐酸克伦特罗检测
44、为例，一次快速检测一头生猪尿样需15-20元，仪器确证检测一份样品需500-1000元，基层要开展从养殖到收购、贩运和屠宰各环节检测，现有经费投入明显不足。在科学研究方面，用于农产品质量安全科学研究的专项投入少，从事农产品质量安全研究的机构数量少，检测方法研究、风险评估等技术支撑能力弱。农产品质量安全监管的基础工作不加强，就难以改变目前被动的局面。立法和执法情况看尽管我国在农产品质量安全方面的立法已经不少，执法力度也在逐步加大，但总的看，还普遍存在对农产品质量安全监督执法不严的问题。主要表现在：已有的法律法规所规定的处罚额度偏低，对违法者的威慑力不够；执法监管还不够严，对违法行为的惩处还不够有
45、力；行政执法与刑事司法衔接不够，这些都造成了守法成本高、违法成本低的现象。一些地方片面考虑经济增长、财政收入和劳动就业等问题，在一定程度上导致违规违法事件屡禁不止。近几年媒体先后曝光的三鹿婴幼儿奶粉、海南豇豆、河南“瘦肉精”、“镉大米”等案件，引起社会广泛关注。我们在处置这些突发案件工作中，感到农产品质量安全监管一直受到一些深层次“两难”问题的制约。这些问题值得深入分析和研究，采取有针对性的政策和对策，对进一步强化农产品质量安全监管，长期保障农产品质量安全意义重大。（一）保障农产品质量安全与数量安全的“两难”问题随着国家支农惠农政策的不断完善和农业科技水平的不断提高，影响农业产量的各主要因素得
46、到有效改善，我国粮食和主要农产品供给实现了由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变。但随着收入水平和生活水平的快速提高，广大群众消费习惯和消费结构发生了巨大变化，已由“吃的饱”发展到“吃的好、吃的安全”，农产品质量安全问题在短时间内突显，已经成为当前农业经济亟待解决的问题之一。从概念上看，农产品数量安全是指生产出数量充足、品种多样的农产品以满足全体消费者对能量的需求，而农产品质量安全是指代表农产品质量的各项指标符合一定的标准以满足全体消费者对健康和安全的需求。两个安全既有区别也有联系，互相依赖。一方面，数量安全对自然资源高度依赖，但资源的质量一定程度上决定农产品的质量，2011年曝光的南
47、方部分地区大米镉超标（即“镉大米”）事件，其主要原因是多年来采矿、冶炼、制革等工业的快速发展，造成工矿企业周边和河流灌溉区域的土壤严重污染所致。根据国家环保部和国土资源部的监测，我国耕地面积的10%以上已受重金属污染，按照有关规定，其中的大部分土地就应该转产，以保障农产品质量安全，但不言而喻会对数量安全带来威胁。另一方面，随着人口增长和生活水平提高，在资源的约束下，数量安全高度依赖科技水平的提高，但农业科技是把双刃剑，如果控制不当，就会带来质量安全隐患。在总结近百年来农业科技进步时，化肥、农药、兽药等化学制剂的应用是保障数量安全的主要贡献之一，但为了追求数量不加限制地滥用这些化学制剂，就会对农
48、产品生产所依赖的环境及农产品本身造成污染，致使有毒有害物质残留超标，诱发农产品质量安全事件。例如：2006年发生的“多宝鱼”事件，养殖者为了增加产量，盲目增加养殖数量，使得养殖密度过大，鱼病频发，养殖者不得不大量使用硝基呋喃类抗生素，造成药物残留超标。从这个角度看，数量安全和质量安全是矛盾的统一体，产量的提高往往会降低质量安全水平，同样要提高农产品质量，往往也要以降低农产品产量为代价。绿色食品和有机食品在生产过程中少用甚至不用化学投入品被认为是比较安全的食品，其实某种程度上是以牺牲产量来保证的。在今后相当长的一段时期内，随着我国人口数量的增长和消费结构的调整，对农产品总量的需求将持续增长，进一
49、步提高农产品产量仍是农业生产的主要目标。另一方面，随着生活水平的不断提高，广大消费者对农产品质量安全的关注度越来越高，对农产品安全、健康的期望越来越强。如何妥善处理好农产品数量安全与质量安全之间的关系，满足人民对安全农产品的消费需求，是农业部门亟待解决的首要“两难”问题。（二）发展产业与质量安全监管的“两难”问题从目前的职能划分看，农业部门既是农业产业发展的主管部门，也是农产品质量安全的监管部门，“一手托两家”的管理机制使得农业部门在面对农产品质量安全问题时，往往处于尴尬局面，究竟是以农产品质量安全为优先目标，还是以产业发展为优先目标，对于农业部门来说是“两难”的选择。例如，我国新修订的乳品安全国家标准将生鲜奶源的蛋白质含量从原来的2.95%下调至2.8%，而欧美标准是3%以上。这个被称作“一夜之间倒退了25年的标准”，其实质是我国奶业发展现状的写照。质量安全和产业发展是紧密相连的，
