浅谈我国社区居民参与问题.doc

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1、浅谈我国社区居民参与问题 内 容 提 要社区建设发展到实现社区自治阶段,广泛的社区参与是个不能回避的理论和现实问题。社区参与既是时代性的主题,也是社区发展的标志及内动力。 本文在借鉴中国社区建设若干理论成果的基础上,从社区参与主体的角度, 重点研究了我国社区居民参与问题。 本文界定的社区居民参与, 是指社区居民自觉自愿地参与社区公共事务和公益事业的行为和过程,其目的在于影响社区决策、推动社区发展,从而最终实现人的全面发展。 文章通过分析社区居民参与的三个基本要素?谁来参与、参与什么、怎样参与, 揭示了社区居民参与的内涵。同时分别从理论角度和现实角度论述了社区居民参与的必要性。 文章通过对社区居

2、民参与现状的分析,发现了参与过程中存在的一些问题: 大部分社区居民的社区主体意识尚未树立起来,参与意识薄弱,参与热情低;参与的广泛性差,参与率低;参与范围不够广泛;参与程度不够深;参与多表现为被动式执行性参与;参与的动员性、行政化色彩明显;参与的实效性差,社会效益低等。 本文试图从以下几方面入手解决上述问题: (一)培育和增强居民的社区意识;(二)社区精英和普通社区居民协同参与;(三)加强居民参与的制度化建设:参与机制的四重创新;(四)正确定位政府角色:为社区居民参与创造良好的外部环境和硬件设施;(五)促进社区组织的改革和发展;(六)不同类型的社区,组织参与的形式和侧重点应有所不同;(七)以“

3、他山之石”攻玉?借鉴国外的先进经验为己所用。关键词:社区 社区居民自治 社区居民参与目 录绪 论1 一、社区居民参与概述?2 (一)“社区居民参与”的概念及分析2 (二)社区居民参与的必要性?4 (三)社区居民参与的作用?9 二、当前我国社区居民参与现状?12 (一)当前我国社区居民参与主要成效12 (二)当前我国社区居民参与存在的问题?14 (三)原因分析?17 三、社区居民参与的相关对策研究22 (一)培育和增强居民的社区意识?22 (二)社区精英和普通社区居民协同参与?23 (三)加强居民参与的制度化建设:参与机制的四重创新?24 (四)正确定位政府角色: 为社区居民参与创造良好的外部环

4、境和硬件设施?28 (五)促进社区组织的改革和发展?30 (六)不同类型的社区,组织参与的形式和侧重点应有所不同?33 (七)以“他山之石”攻玉?借鉴国外的先进经验为己所用?35 结 论?37 参考文献?38 论文摘要(中文)?1 论文摘要(英文)?1 后 记绪 论1社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。按照地域差异性标准,社区可以分为城市社区、城镇社区、农村社区等。本文中所言的社区,如果没有特殊说明,都是指城市社区。 社区体制改革后,民政部把社区规模定位于调整后的居委会规模(通俗来说,是通过居委会合并后组建新的社区),它大于原居民委员会辖区,而小于街道辖区。这种社区范围的

5、定位是在综合考虑社区人口规模、资源状况、管理幅度、地域边界以及有利于开展自治活动等因素之后所确定的一个均衡点。 社区建设的长远目标是实行社区居民自治。社区居民自治是指社区居民在党和政府的领导下,在国家法律规定的范围内,依法管理本居住区共同事务,决定自身共同利益, 实行自我管理、自我教育、自我服务。 社区居民参与和社区居民自治是两个相互关联、相互依存的概念,它们既相互区别,又密切相关。 社区居民自治是社区居民参与的制度保证,而社区居民参与是实现社区居民自治的基础和动力。社区居民自治是社区发展的目标,而社区居民参与是实现这一目标的手段和途径。社区居民参与的广度和深度决定着社区居民自治的实现程度,而

6、社区居民自治制度设计的合理与否又反过来影响着社区居民参与的推进。由此可见,社区居民参与是社区居民自治的题中之义:社区居民自治必然要求社区居民的广泛参与;社区居民的广泛参与最终必然导致社区居民自治的实现。没有社区居民广泛而有效的参与,就不可能实现真正的社区居民自治,社区也不可能获得真正的发展。 本文侧重阐述的是社区居民参与问题,社区居民自治问题不是本文论述的重点。 1参见民政部关于推进全国城市社区建设的意见(中办2000 23号文件)。1 一、社区居民参与概述目前社区参与的主体大体可分为三类:社区居民、非政府组织和驻社区的机关、团体、部队、企事业单位。在这三类主体中,社区居民参与的地位最为重要。

7、(一)“社区居民参与”的概念及分析社区居民参与以下简称“居民参与”是指社区居民自觉自愿地参与社区公共事务和公益事业的行为和过程,其目的在于影响社区决策、推动社区发展,从而最终实现人的全面发展。 政治学意义上的参与一般包括三个基本要素,即“谁来参与”、“参与什么”和“怎样参与”。要准确把握居民参与的概念,应对以上三个要素进行剖析: 1、“谁来参与”?参与的主体 居民参与的主体显而易见是社区居民。人是社区建设中的决定性因素,没有居民的广泛参与,再丰富的物质资源也不可能得到利用,更谈不上社区与人的和谐发展。 2、“参与什么”?参与的客体(内容) 居民参与是公民参与的一种较低层次的存在状态,旨在影响社

8、区决策和社区发展。居民参与主要在于积极参与社区的各种管理和各种社会性活动,其内容主要有: 社区政务的参与。居民参与社区直接选举、监督和罢免区人民代表大会的代表,他们可以当选为人大代表,可以按照自己的意愿选举、监督和罢免区人大代表;他们也可以通过居民代表大会或其他形式,对街道办事处及上级政府部门的政务进行评议,发表意见和进行监督;他们还可以直接对街道办事处及上级国家机关的工作人员实行监督;他们还可以通过人大、政协、信访、对话等多种途径参与社区政务。 社区管理的参与。居民参与民主选举产生居民委员会,通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,实现比较充分的居民区基层民主自治。随着改革的深化,有的居

9、委会已进行了居民直接选举居民委员会委员的尝试。城市居民在社区的民主参与已日益发展并成为一种必然的趋势。在日常的社区管理中,居民从切身利益出发,可以广泛参与。 居民可以通过居民委员会、居委代表会、居民小组、物业业主管委会等组织形式,参与社区事务管理,也可以依据宪法和法律赋予的民主权利,以个人形式2参与社区事务管理,如批评、建议、监督、检举等行为。在社会转型期,大量非公经济、非企业社会组织、社团组织、居民自治组织在社区产生,代表居民利益的参与以及居民的参与需求都会同步地增加。 社区文化的参与。在文化教育和文化补习、文艺体育表演、提供职业培训和职业信息以及外来人口管理方面,居民参与大有用武之地。在社

10、区法制教育和法制宣传方面,有法律专长的居民可以参与举办普法讲座和法制宣传活动,举办外来人员法制学习班等;还可以参与社区司法诉讼,提供法律咨询和法律援助,作为社区志愿者的角色,为社区文化建设献计出力。 社区治安的参与。处于社会转型时期的城市发展与繁荣,往往伴随着社会治安状况的复杂化和管理难度增大。作为一种区域安全需求,社区治安也是居民参与的广泛空间。为维护生命和财产的安全,居民对社区治安的参与意识经常是自发的。他们或加入治安巡逻队,或担任化解邻里纠纷的调解员,或成为“两劳”释放人员及罪错青少年的帮教者?基本上是以社区志愿者的身份投入。居民在社区治安的参与,是政府警力及专业保安队伍之外的重要补充,

11、这也是我国治安综合治理的特色之一。 3、“怎样参与”?参与的途径(形式) 居民参与主要有以下途径: 居民代表大会。城市居民代表直接参加街道办事处召开的居民代表大会,听取街道办事处、公安警署(派出所)、房管办事处、环卫所等部门的工作报告,并对这些部门的工作进行评议、提出批评、实施监督、反映居民意见、提出合理化建议,等等。这是城市居民社区政治参与的重要途径。 居民来信来访。居民可以以书信、电话、走访等形式,向街道党工委、街道办事处或社区其他管理机关反映情况,提出各种建言、意见和要求,也可以以各种方式举报公务人员及其工作人员的违法、违纪和失职行为。这是居民参与最经常、最重要和最方便的途径。 事务性活

12、动和文娱性活动。居民通过参与社区的各种事务和文娱活动,表达自己对社区的关心和共同价值观的认同,这也是目前较为常见的基本形式。居民还可以通过向广播、电视、报刊、杂志等新闻媒体提供消息、参与活动的途径,实现社区参与。随着现代科技的发展,还会产生如因特网这样更多的参与途径和形式。 随着社区建设的逐步推进,社区居民自治制度的不断完善,居民的参与意识和参与热情不断提高。在此情形之下,许多社区干部和社区居民都感到原有的居民参与形式已远远不能适应社区发展的需要,必须进行创新。为此,各地纷纷进行了积极的探索和尝试,创造出了许多新经验和新做法,如“建立三会(听3证会、协调会和评议会)制度”、建立“社区人民联络员

13、”制度、制定社区居民公约和社区自治章程、建立民主评议机制、开设议事园、实行居民公决、实行居民门栋自治、建立民情信息站、建立信访接待室、组织聊天会等,为社区居民参与开辟了新路径,朝着社区居民自治的方向迈出了坚实的步伐。 综上,通过社区居民的广泛参与,以人为本建设社区,不断满足自身在物质、文化、精神、环境等方面的要求,促进社区各项事业的发展,从而推动社区的全面进步,是居民参与的根本动力和最终的目标追求。(二)社区居民参与的必要性1、理论角度?将“居民参与”上升到“公民参与”的高度进行研究 居民是指在一定时间内,相对稳定地居住于某一地区,且其经济收入和生活与居住地密切相关的人。 公民是指具有一国国籍

14、,并根据该国宪法和法律规定享有权利和承担义务的人。 公民参与是一种超地域的政治参与,其身份是国家公民。公民政治参与是公民或公民团体旨在影响政府和公共权威的活动和决策的行为。 居民参与作为一种社区参与,旨在影响社区决策和社区发展;公民参与作为一种政治参与,则旨在影响政府或公共权威的决策。居民参与与公民参与,两者有着内在的联系。居民参与是公民参与的一种基础形式,或者说低级形式,公民参与则是居民参与的发展形式,或者说高级形式。从居民参与到公民参与,是一种区域参与向全局参与的扩展,是低层次参与到高层次参与的提升,是影响社区权威到影响政府权威的政治含量的增加与嬗变。从居民参与到公民参与,是居民超越社区的

15、空间范围,在更高层次上参与国家政治活动的必然趋势。 公民参与的作用包含三方面的涵义:一是相对于政府层面而言;二是相对于社会层面而言;三是相对于公民个体层面而言。 公民参与对于政府层面的作用,主要表现在: 第一,公民参与有助于政府的合法性。政府合法性是指公民对行政系统的自愿认同。公民参与是以公民对于国家的政治认同为其前提条件或心理条件的,公民对国家的政治认同,就是公民对政府的认同,也是对政府合法性的认同。 第二,公民参与对于社会秩序稳定起到积极的影响。公民参与是实行直接民主而且有效的一种方式,公民参与政治过程,影响和支持政治决策,会提高政治体系的稳定程度,从而社会秩序的稳定起到积极的影响。 第三

16、,公民参与有助于实现行政管理民主化。公民参与可以扩展行政技术未4考虑到的层面,改善公共政策的品质;公民参与可以提供创新观念;对于争执不休的歧见,可以透过多数决议的方式解决,有助于民主社会理念及各种公共价值2观的维护;对政府当前所无法展现的公共服务职责加以补充。 公民参与对于社会层面的作用,主要表现在: 第一,调整社会结构。国家权力来源于公民,也必须为公民所占有,公共权力必须属于全体社会成员。公民知政、议政和参政机制的健全,使社会成为具有独立性的公共领域,改变了整体的社会与国家相互重叠的一元结构。 第二,社会权力的再分配。人通过天然的相互依赖结成社会,通过自身权力的让渡组成国家。但是,这种让渡必

17、须通过法律制度形式,根据社会与国家的功能和属性的发展,不断地明确其各自的权限范围。因此,公民参与就是消除权势主义和以权谋私,保证政府官员取权于民,用权于民。 第三,人类本性的自我实现。马斯洛的需要层次理论认为“自我实现的需要”是人的最高层次的需要。人们希望最充分地发挥自身的潜力,承担“挑战性”的3工作。而公民参与公共事务的决策、提案乃至研究发展计划,实现了公民的政治价值,是人类最高需要的满足。 第四,社会及公共责任的分担。公民的权利是以确定公民的平等身份开始的,权利也是同等身份者之间平等的标志。公民的权利不只是公民理所应当得到的或者可以做的事情,也是公民理所应当做的事情。社会公共责任是每一个公

18、民都该平等承担的,公民参与公共事务本身就是在平等地承担公共责任。 公民参与对于公民个体的作用,主要表现在: 第一,公民参与有助于公民表达自己的需求,实现自己的利益,提供公民自我发展与选择的基础。 第二,公民参与是公民自我教育的重要方式和公民能力提高的重要手段。 第三,公民参与有利于政治社群及社群中的个人。在政治社群的整合方面,通过全面的公民参与,将可以发现共同体意识,一方面使彼此视为兄弟,融洽感情,增加亲密感;另一方面,参与也可以成为形成组织的动力来源,因而可以化解许多冲突的发生。对于社群中的个人而言,参与的行动将可以解放个人的潜能、4建构有效能的公民,以及治疗现代公民精神及心理上的疾病。 2

19、、现实角度 首先,居民参与作为社会发展的本质特征和基本原则,受到了人们的普遍重5视,有些学者明确把居民参与概括为社区发展的重要原则。 1969年,联合国大2公共事务评论(台湾),2001年 4月版,第 2卷,第 1期,第 5页。 3张创新主编:现代管理学概论(修订版),清华大学出版社,2005年 8月版,第 46页。 4俞可平:社群主义,中国社会科学出版社,1998年 7月版,第 55?67页。 5唐忠新:中国城市社区建设概论,天津人民出版社,2000年版,第 62?95页。5会在社会进步与发展宣言中宣布,居民参与应该成为发展进程的一个不可缺少的部分,并在 1977年发表了居民参与一文,回顾和

20、总结了公民参与发展中国家社会发展的过程。1981 年,在联合国出版的居民参与作为一种战略推动社区层面行为和国家发展一文中,对居民参与又做了进一步讨论。 社区自治过程中,社区建设的人力、智力问题的解决有赖于社区居民参与。6作为庞大的系统工程,社区自治需要大量的财力、物力和适当的活动场地。但从实际情况来看,单靠政府或者单靠某一社会团体、企事业单位的投入很难圆满地解决。如果社区居民广泛参与,共同努力(即共驻共建),则可在很大程度上解决这些困难。许多地区的实践证明了这一点。例如,有些街道在兴建社区服务设施的过程中,采取街道、居委会与辖区内企事业共同投资的方式;有些街道在开展社区文化、社区教育的过程中,

21、采取辖区内党政机关、部队等单位提供场地,大专院校和文化团体无偿推荐教师或文化活动骨干人员,街道、居委会承担必要的经费开支的方式,从而有效地解决了财力、物力和场地等问题。又如,有些居民小区遵循居民参与原则,采取政府投入一部分、辖区内单位资助一部分、居民承担一部分的方式,有效地解决了改善环境卫生、绿化美化环境,实施公寓式管理,创建文明小区所需要的财力、物力问题。总之,各类居民的广大参与,是有效地进行社区自治的重要方式和途径。 7社区意识的培育有利社区建设成果的巩固,有赖于社区居民的广泛参与。社区意识是社区居民对本社区的关心、认同、依恋等心理感觉和价值观念的总和。作为自治基础的社区意识的形成,不仅是

22、居民接受教育的结果,更是其参与社区活动的结果。参与意味着社区居民对社区责任的分担和成果的共享,从而势必提高其对本社区的关心、认同和依恋程度。国内外一系列研究表明,动员人们参与社区活动是培育人们的社区意识的有效途径。社区自治的实践活动亦表明,在某些城区、某些街道财力、物力比较雄厚的情况下,主要依靠政府投入可在短期内建成一些社区活动设施,或在一定程度上改善部分小区的环境卫生和基础设施状况。但是,如果没有社区居民的积极参与,仅凭政府单方面工作,则很难巩固这些建设成果。因为,居民在未参与建设的情况下,往往对建设成果的认识不深刻、不到位,对建设成果的关心、爱惜程度就低,很难使建设项目发挥长久的作用,产生

23、其应有的效益。相反,如果广大居民积极参与社区建设活动,他们就会十分看重活动结果的价值,自然更加关心和爱惜建设成果。例如,有的居民小区,户户都以集资交费和义务劳动的形式参与了本小区的环境整洁和绿化美化过程,每个楼门都有责任区,结果不仅很少有人去糟蹋自己参与建设的成果,还激发了大家民主监督的积极性。从这个意义上说,居民参与,对巩固社区建设成果,尤其6徐勇、陈伟东:中国城市社区自治,武汉出版社,2002年版,第 215?216页。 7徐勇、陈伟东:中国城市社区自治,武汉出版社,2002年版,第 216页。6对培养自治意识具有重要意义。 8其次,居民参与率及参与程度的高低是衡量社区自治程度的重要标志。

24、社区各类法定组织(居委会、居民代表大会、协商议事会等)的服务对象主要是社区居民,开展社区建设是为了提高各类法定组织为居民提供服务的能力和水平以及居民自身服务的能力和水平。如果社区建设脱离居民的现实需求,不能为居民提供优质高效的公共服务,就不能算是成功。因此,无论是开拓社区服务、发展社区卫生、繁荣社区文化,还是美化社区环境、加强社区治安,都必须以居民参与为基础。有了居民参与,社区建设的组织者才能真正了解居民需求,从而使社区建设开展的各个具体项目不仅具有较强的针对性,而且能够产生较好的社会效益。居民的参与过程实际上就是公共服务的提供者与使用者相互交换、传递信息的过9程,所以从一定意义上说,“社区居

25、民的参与状况决定着社区建设的效果。” 10再次,居民参与是社区建设健康发展的动力源泉。居民是社区建设的主体,只有社区居民广泛、直接地参与和治理,才能逐步培育居民的社区归属感、认同感和现代社区意识,使社区自身的各类资源得到最有效的整合和最充分的利用,从而推动社区建设健康、有序的发展。社区发展以推进社区的全面发展为主旨,它不但谋求社区经济的发展,改善社区居民的生活条件,提高社区居民的水平,而且谋求社区的社会、文化层面的发展,即通过发展社区教育和文化事业,提高社区居民的文化水平,提倡有利于社会进步的道德伦理,建立良好的人际关系和社会环境;同时,社区发展也把社区的政治发展置于重要地位,即通过社区组织活

26、动,加强社区居民的自组织能力,增强社区居民的民主意识和自治能力。由此可见,社区发展的目标取向在于谋求社区的整体发展,在这一整体目标中,人的发展处于中心位置。这不但表现于经济和社会的发展以提高社区居民的生活水平和生活质量为目标,而且表现于发展目标本身就特别注重人的内在发展,即人的主体意识的增强和自治、自我发展能力的提高。(三)社区居民参与的作用社区居民参与是社区发展的基础、动力和保证。它对于推进社会主义民主政治建设,加强社会主义精神文明建设,促进社会的全面进步和发展有着巨大的基础作用和推进作用。 1、推进民主政治建设 社区居民参与是城市基层民主建设的基础和核心内容,是人民当家作主的一8杨荣:浅议

27、社区建设中的居民参与,北京工业大学学报,2002年第 2期,第 42页。 9王思斌:体制改革中的城市社区建设的理论分析,北京大学学报,2000年第 5期,第 14页。 10杨荣:浅议社区建设中的居民参与,北京工业大学学报,2002年第 2期,第 42页。7个重要方面,是社会主义民主政治的重要组成部分。健全民主制度,发展社会主义民主的基础性工作之一就是要“扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权。”社区居民参与是社会主义民主最广泛的实践形式之一。社会主义民主的本质是人民当家作主。在社区居民自治中,社区居民正是通过参与社区

28、的各项公共事务和公益事业,实行自我管理、自我教育、自我服务,来行使人民当家作主的民主权利的。社区居民的参与度是衡量城市基层民主建设的重要标准。一个社区的成员对社区的公共事务的参与度越高,说明这个社区的发展程度和民主化程度越高。社区的民主政治建设搞好了,必将对整个城市,乃至整个国家的民主政治建设产生巨大的推动作用。因此,国外有学者明确指出,“高水平的市民参与(例如志愿协会、政治活动等的全体成员)是民主的先决条件。” 2、促进社会主义精神文明建设 社区精神文明建设是社会主义精神文明建设的一个重要组成部分。社区精神文明建设的目的在于提高社区居民的素质和城市的文明程度。社区居民参与既是社区精神文明建设

29、的必然要求,又是衡量社区精神文明程度的一项重要指标。实践证明,在社区开展居民自治,让社区居民依法管理自己的事情,使他们通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来了解社区、关心社区,形成共同的社区意识,可以极大地调动社区居民的积极性和创造性,促使崇尚先进、扶正祛邪、奉献互助、积极向上的社会主义道德风尚的形成;可以弘扬中华民族无私奉献、互帮互助的传统美德,改善社区邻里之间的关系,促进团结互助、平等友爱的人际关系的发展,净化社会风气;可以丰富社区居民的精神生活,提高社区居民的素质,促使社区居民树立高尚的精神追求;可以增进社区居民对社区的认同感、归属感和责任感,促进社区公共利益的实现,增强社区的凝聚

30、力,促进管理有序、文明祥和的新型社区的建立。 3、推进社区发展 社区居民参与既是社区发展的本质特征和基本精神,也是社区发展的必然要求和内在动力。国外社区发展的实践已证明,社区发展取决于社区居民的社区参与意识和参与能力,取决于社区居民的参与广度和深度。社区居民的参与意识和参与能力源于参与实践,是参与社区公共事务的结果。社区居民只有不断地参与社区的各项公共事务,才能逐步地培养起对社区的认同感、归属感和社区意识,提高参与能力;才能有效地整合和利用社区的各种资源,促进社区的变革和善治,推进社区的发展和社会的进步。 4、促进人的全面发展 人的全面发展指的是人的生存状况的全面改善和人的道德、智力、体力的全

31、8面发展。人的全面发展是社会发展的终极目标,是历史发展的客观要求。离开了人的全面发展的所谓社区发展最终是毫无意义的,也不是作为社区主体的人所要求的。社区发展对人的发展产生的最大的积极影响就是冲破了传统计划经济体制下单位制对人的束缚,促进了人性的解放。社区居民参与具有自我实现、自我教育的功能,它为社区居民实现个人自由、个人平等,发挥个人的聪明才智和潜能提供了舞台。对社区公共事务的参与,能够强化社区居民的社会责任感,培养他们的社会公益精神和奉献互助精神,增强他们对公共问题的关注,使他们在创建自己的美好家园,创造自己的幸福生活的过程中净化心灵,陶冶情操,得到实现自我价值的满足。公民只有不断直接地参与

32、社会和国家的管理,个人的自由和发展才能得到充分实现。 上海市浦东新区居委会民主选举体制改革的成功、南京市东路街道社团组织居民参与社区公共生活的成果、上海市静安寺街道社区精英参与治理的成效等诸多事实证明: 社区居民参与有利于决策的实施。由于决策是由社区成员或社区成员选出的代表共同做出的,基本代表了社区大多数成员的利益,为大多数成员所认同和接受,因而有利于降低执行难度。 社区居民参与有利于居民的全面发展。社区建设要求以人为本,社区建设说到底是促进人的全面发展。人的全面发展包括人的素质的提高和需要的满足两个方面。社区成员参与公共事务的过程,也是陈述表达、交流讨论、批评别人和被人批评的过程,长此坚持,

33、既有助于个人能力的发展,有助于个人素质的提高,有助于培养独立和批判的思想,也有助于社区事务科学决策的形成和执行,满足社区成员的需要。9 二、当前我国社区居民参与现状广泛的居民参与是一个直接决定社区建设与治理民主化程度的本质问题,它是社区建设的深厚基础,是实现社区建设由外源型行政推动向内源型自治发展的关键,也是社区建设长远发展的根本所在。(一)当前我国社区居民参与的主要成效在社区发展理念蔚然成风的今天,居民广泛主动地参与社区建设,共享资源,共建家园,已成为新世纪城市管理改革和城市现代化的深层动力。当前我国城市居民社区参与的主要经验与特色主要表现在以下一些方面: 1、在社区民主自治进程中加强社区党

34、建工作,充分发挥共产党员参与社区建设的先锋模范作用,是中国特色的社区参与发展的重要经验 对于社区民主建设和基层发展而言,参与的扩大和发展是重要的动力资源,在这方面共产党员的参与和党的动员具有至关重要的作用。近年来顺应社区管理体制的改革和深化,上海、江苏各地社区党建工作重心转移,力度加大,已在三方面体现出成效:一是动员党员并由此带动群众参与社区选举和民主管理;二是积极推荐党员候选人参与选举,以保证党组织对社区工作总体的主导权;三是以街道为依据,建立社区党建联席会议制度,创新并不断健全社区党组织活动制度。组织各城市中的离退休人员、下岗职工、暂住人口和其他人员中的党员,参加居委会党支部组织的活动,学

35、习党的方针、政策,开展党日活动、结对帮扶活动等,充分发挥党员在社区建设中的积极作用。 2、推进社区居民参与管理和社区发展的组织建设,这是确立社区参与机制有效运行的重要载体 在居民参与性组织中,一种是常设组织,即街道成立由社区单位、社会团体、居民代表组成的社区建设协调委员会,居委会成立居民议事会,议事会由辖区产权单位、成员单位的负责同志和居民代表组成。其中,居民代表是居民议事会的主体,由居民大会选举产生。议事会制定居民议事章程。另一种是为完成某项工作成立的临时性组织,如有的城市在旧城改造中应运而生的“居民监理团”。一方面,社区居民通过群众自治组织反映正当要求,维护合法权益,取得了工作建议权、配合

36、协调权、检查监督权,真正参与了社区管理,并且在参与管理中提高了素质;另一方面,政府把许多以往亲自包办的事务转移给自治组织实行自我管理,各项工作有了广泛的群众基础,政府增强了权威性,城市管理中的一些难10题迎刃而解了。不少居住区、小区改造和出新中,由于居民自治组织的努力,拆迁改造中的复杂矛盾和实际问题都得到妥善解决,达到居民、政府、开发商三满意。 3、积极培育、建设社区参与的队伍和基地,这是社区参与可持续发展的骨干乃至主体力量 实践表明,群众的自我参与、自我教育、自我管理,不仅需要政府的组织和引导,而且需要骨干队伍的支撑,才能扎实有效地开展起来,坚持下去。1992年初在深圳、天津等市兴起的社区志

37、愿者服务已被人们共认是促进社区参与及形成社区居民互助型良好人际关系的重要内容和机制。近年来江苏等大中城市的志愿者组织也如雨后春笋大量涌现,并全面带动了城市社区参与新格局的发展。2000年11月,国家民政部和团中央联合在南京召开了“全国社区青年志愿者工作现场会”,以“服务身边的老百姓,服务老百姓的身边事”为出发点的南京市社区青年志愿服务的经验与做法,在全国得到推广。 4、着力开发社区资源,以组织(单位)型参与带动非组织(个体)参与,形成社区发展多主体共建的良好格局 一般来说,在社区建设之初居民参与意识较低的情况下,更需要通过完善各种组织参与的载体,提高其参与程度,并带动非组织参与的开展。应该肯定

38、,驻区各组织单位是社区建设的重要支柱。社区建设所需的资源,包括经济资源、人力资源、物力资源和智力资源等,相当一部分蕴涵于社区内的企事业单位中。但是,企事业单位也难以平白无故地把资源献出来,或者说,企事业单位不会做没有“利润”的事?这里的利润并不仅仅指通常意义上的经济利润,还包括很多无形的资本,如荣誉、声望、地位等等。要获得企事业单位的支持,首先要使企事业单位对社区产生价值认同,即让企事业单位承认社区参与是“物有所值”的,并且实际地从中获得了利润。目前,在江苏省大中城市的社区中,社区单位的共建率普遍达到 60%以上。南京城区各企事业单位在 1987年以前,由于计划经济体制的制约,基本上处于条块分

39、隔的封闭状态。随着社会主义市场经济体制的建立和完善,为了发挥社区优势,加强社区建设和管理,从 90年代后期以来在街道的带领下,先后成立了有社区企事业单位党组织领导参加的“社区经济社会发展协调委员会”、有社区单位组织参加的“街区党建联席会”、有社区企事业单位行政主要领导参加的“社区管理委员会”和由各类人士所参加的“社区居民议事会”等多种社区横向协调组织。这些组织的建立标志着城市社区共建开始了全方位的探索和实践,社区内企事业单位参加各项共建活动的参与率由开始的30%提高到现在的90%以上。11(二)当前我国社区居民参与存在的问题当前居民参与以被动参与为主,居民自愿参与为辅,这是受传统计划经济体制思

40、想影响的结果。被动参与是指社区居民在社区工作人员的动员、劝诱、说服下参与社区管理机关已经形成决定的事项,这种参与既不能对社区事务开展的具体项目进行决策,也不能对社区公共权力的运作进行监督。被动参与的主动权在社区管理机关。对社区居民来说,能否有机会参与社区事务的关键在于是否得到了社区管理机关的邀请。居民当中受到邀请最多的当然是受社区工作人员赏识的所谓“社区积极分子”,其次是居民代表,普通居民则很少能有机会参与较正式的社区事务。 当前社区内的大量事务仍由街道和居委会以行政方式来完成,居民难以主动介入,即使介入,也多为参加街、居自治活动,而不是参与社区事务的立项和组织等过程中的决策。我们所收集到的社

41、区自治章程,几乎全部都是由省、市、区民政部门代替社区制定的,这和国家与社区尚处于分化阶段、社区尚处于发育阶段以及居民委员会与政府组织传统的上下级关系密切相关。民政部门往往参照政府组织之间的权限边界,来规定社区自治组织之间的工作职责、权力和义务。 “扩大民主、居民自治”是城市社区建设的基本原则之一,要求在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。因此,社区公共产品应由全体居民根据本社区实际情况共同讨论制定。但事实上,广大居民经常只是在社区工作人员的动员、劝诱、说服下参与社区管理机关已经决定的事项。 从参与途径分析,社区管理机关和社区

42、居民在参与中的地位是不平等的。多数参与事项都是由社区管理机关组织的,社区居民主动要求参与的则很少。常常是社区管理机关感到有必要了,就召集全体或部分社区居民开会、布置、传达;或者是政府有关部门提了要求,街道和居委会又赶快组织社区居民落实。即便是在成立了社区居民代表大会、社区协商议事会的社区,什么时候开会、讨论什么主题也都是由社区管理机关定。被动参与造成的直接后果是社区居民参与率低、参与的层次较低。因此,居民参与的机制还有待完善。 当前的居民参与状况虽然比以前有所进步,但还是存在着以下几个方面的问题: 1、大部分社区居民的社区主体意识尚未树立起来,参与意识薄弱,参与热情低 浙江大学 2002年的一

43、项实地调查表明,有 50%左右的社区居民一年来没有参与所在社区的任何事务,有近24%的社区居民一年来偶尔参与所在社区事务,12只有近26%的社区居民经常参与所有社区事务,而且在参与社区事务的居民中有42%左右是在街道、居委会的硬性要求或单位的组织下行动的,自主、自愿的参11与率更低。 北京市的一项调查表明,当居民维护自己的权利不受侵犯或希望解决有关社区问题时,首选途径是向有关主管职能部门提出诉求,占56.3%;其次是利用私人关系,占15.6%;通过社区居委会这一社区群众性自治组织的仅占14.2%。 2000年6月上海市南京东路街道社区的调查表明,50%的被调查居民从来没有参加过社区活动,在41

44、%曾经参加过的居民中20.5%的人仅参加过1?3次。其中,只有25%的居民表示“乐于参与”或“愿意经常参与”社区内各种事务和12活动。 社区服务是一项民心工程,但居民对此项关乎自己切身利益的民心工程的参与也低得可怜,青岛市的调查结果显示,社区居民经常参与社区服务中心活动的仅占2.8%,在本社区内开设的各种社区服务活动中积极参与的仅占18.7%,81.3%的人不常参加或从不参加。 2、参与的广泛性差,参与率低 一是参与人员的数量有限,涉及面窄,主要限于骨干分子和积极分子。 二是参与主体结构不均衡。 北京市的一项调查结果显示,居民参与频度与年龄呈线性正相关,即:居民的年龄越大(主要是进入中年后),

45、其参与频度越高。上海市南京东路街道社区的调查表明,经常参与社区活动的人员中,离退休人员占70%,而青年人的参与程度普遍较低。青岛市的调查结果也表明,社区居民中的青年群体除非由社区居委会动员才会被动地参与一些活动,即使如此,也有的会以种种理由逃避参与社区公益活动。由此可见,当前居民参与主体缺乏明显的广泛性,参与的主体主要集中在中老年群体和家庭妇女群体。 3、参与范围不够广泛 居民参与本应包括社区政治、经济、社会和文化活动在内的各个方面和过程,但目前居民参与主要局限于社会和文化活动方面,参与项目大多是诸如打扫卫生、为民服务、组织治安联防队、动员捐衣捐被等,保健健身性、文化娱乐性活动成为主要内容。

46、政治性参与基本限定在选举居委会和选举各级人大代表。前者主要由居民代表或户代表投票选举,且三年一次,参与规模不大,广泛性不足;后者也并非全体居民都参加,在单位登记为选民的居民,则不参加本社区的人大代表选举;对11朱显仁:进一步发展社区居民自治的思考,科学社会主义,2003年第 3期,第 66页。 12吴巍:中国城市社区居民自治参与不足的原因及对策,福建行政学院福建经济管理干部学院学报,2002年第 3期,第 34页。13于社区公共事务和公益事业的决策和执行,对于社区建设与治理规划的制定与执行,对于政府的行政管理活动和公共服务的提供等则很少参与。 4、参与程度不够深 居民参与大都以实施参与为主,如参与社区居委会组织的文体健身活动、环境整治活动、治安巡逻活动等;而参与制定社区整体规划,决定涉及全体居民切身利益的重大问题,行使民主监督权等决策参与、监督参与少。 社区管理机关提供给居民参与的事项极少涉及社区公共权力的运作;社区居民很少参与社区事务的管理,即使参与也不是参与