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1、应城市第二次土地调查土地利用现状分析及对策研究 一、第二次土地调查背景分析1、城市化快速推进，城市建设用地需求增长迅速1996年我国城市化率首次突破30%，标志着全国城市化进入加速发展阶段，此后10多年时间，全国城市化率以年均1.24个百分点速度递增，2009年全国城市化率达到46.6%。城市化快速推进带来城市繁荣的同时，也给城市用地安排形成巨大压力。面对快速增长的城市建设用地需求，土地供给一直存在着两种趋向：一是盲目供地现象，导致土地的闲置浪费；二是违法用地，导致土地市场的混乱无序，土地收益大量流失。因此，当前土地管理急需通过第二次土地调查，摸清家底，了解掌握城市建设用地利用现状，对症下药，
2、预防土地供求失衡。2、耕地数量减少和质量不高，人地关系日趋紧张2008年国土资源部统计数据显示，全国耕地1.22亿公顷（折合18.26亿亩），全国人均耕地面积为1.38亩，低于全球人均耕地2.88亩的平均水平。从耕地资源地区分布看，许多地区耕地保护形势已相当严峻。2007年末国土资源部统计数据显示，全国31个省、直辖市和自治区中有超过一半人均耕地低于全国平均水平，部分甚至低于0.8亩的人均耕地警戒线。耕地数量减少的同时，耕地质量状况也令人堪忧。2009年国土资源部耕地质量等级调查与评定成果显示，全国耕地中低质量地占全国耕地评定总面积的57%以上。因此，当前土地管理急需通过第二次土地调查，摸清家
3、底，了解掌握耕地尤其是基本农田利用现状，对症下药，切实稳定耕地食物生产能力，维护国家粮食安全。3、信息技术迅猛发展，土地管理信息化建设迫在眉睫全球信息化浪潮的掀起和信息技术的迅猛发展，正极大改变着人们的生产和生活方式，信息化水平已成为衡量一个国家现代化和综合国力的重要标志。国土资源部将“加强信息系统建设，实现信息服务社会化”列为本世纪初期国土资源管理工作需要重点完成的五大任务目标之一。为改变纸质的详查和变更资料调查不迅速不及时、调用手续繁琐、资料更新效率低下、资料共享缺乏平台等问题，急需通过第二次土地调查，摸清家底，强化信息化建设，通过建立互联共享的覆盖国家、省、市（地）、县四级的集影像、图形
4、、地类、面积和权属为一体的土地调查数据库及管理系统，加快全国土地管理的信息化建设进程。基于以上背景，国务院于2006年年底颁发国务院关于开展第二次全国土地调查的通知（国发200638号），决定自2007年7月1日起开展第二次全国土地调查。根据国家政策文件精神和湖北省第二次土地调查工作总体部署，应城市于2008年全面展开全市第二次土地调查，目前调查工作接近尾声，汇总数据成果，分析土地利用的现状特点及问题，总结经验，提出促进土地合理有效利用的对策建议，是应城市二调收尾阶段的重要工作内容。二、应城市土地利用现状评价应城市位于湖北省中部偏东，地处江汉平原与鄂中丘陵过渡地带，水陆交通便利，地理位置优越，
5、外表形似菱形树叶，整体地势自西北向东南倾斜，境域地貌特征构成“七丘一湖二平川”的形态。本世纪初期开始，应城市进入城市化和工业化快速发展阶段，近八年时间城市化率年均增长1.10个百分点，2008年城市总人口规模达到67.87万人，其中城镇人口18.82万人。根据第二次土地调查最新数据，应城市土地总面积109561.34公顷。基于对最新土地调查数据的分析，发现应城市土地利用现状具有一下特点：1、建设用地集约利用程度明显提高，但仍有较大提升空间以单位居民点及工矿用地投入产出值作为测算指标，结果显示，应城市建设用地投入产出水平整理呈现明显上升趋势。1990-2008年间，建设用地地均GDP、地均固定资
6、产投资和地均财政收入，都有较大的增长。从横向看，与全国和全省平均水平比较，应城市建设用地投入产出水平还处于较低水平。与全省和全国平均水平相比，应城市建设用地地均GDP不足其2/3，地均固定资产投资不足其80%，地均财政收入不足其50%，仍有较大的提升空间。城镇体系发展不协调也制约了应城市城镇建设用地的集约利用水平。应城市小城镇结构不完善，规模偏小，布局分散，中心城市功能不强。城镇主要集中在我市中东部平原地区和主要交通干线，经济和社会发展的集聚效益不明显，城市基础设施落后、建设水平低、环境质量差，集镇建设用地人均指标较高达到120平方米。2、农村居民点人均指标偏高，复垦整理潜力与难度并存二调数据
7、显示，2009年应城市农村居民点人均农村居民点用地面积190平方米，部分乡镇的人均农村居民点甚至超过200平方米。按照村镇规划标准（GB5018893）要求，应城市现状村镇人均建设用地归属于第五级，规划村镇人均建设用地面积最大不能超过150平方米。如能将人均农村居民点用地控制在150平方米，则现有农村居民点可挖潜近2000公顷土地。但实际迁村腾地的理论潜力转化为现实潜力的难度很大。以上轮规划实施情况为例，按照人均建设用地标准，规划1997-2010年应城市农村居民点可净减少184.09公顷，但实际农村居民点不减反增，1996-2005年净增农村居民点436.73公顷。因此，从资金运作、公众参与
8、、规划控制等方面综合考虑，建立起农村居民点复垦整理的高效运转机制，充分挖掘迁村腾地潜力，促进集约节约用地，是未来应城市土地管理的重点和难点工作。3、农地重用轻养，投入不足，土壤质量存在日益退化风险应城市1987年开展的土地详查结果显示，全市农地尤其是耕地大部分属于壤土，由于土层深厚，土质松散，通气性好，养分含量高，农地总体质量较好。长期实行的家庭联产承包制导致农地经营的细碎零散，农业生产资料价格上涨和粮食价格下跌导致农民种田积极性的下降，农业利益低下和农业兼业化问题突出，农地重用轻养行为普遍，导致耕地土壤有机质含量明显下降，土壤坚实板结和质量退化屡见不鲜。同时，由于应城市“七丘一湖二平川”的地
9、形格局，低丘岗地占整个土地面积的比重超过三分之二，容易形成部分冷浸田和烂泥田，复杂的地形条件一定程度限制了土地生产能力的有效发挥。虽然目前应城市农地产出逐年增长，高于全省和全国平均水平。但是长远来看，如果不注意投入，过大消耗地力，又得不到休整和建设，必然造成投入和产出的不平衡。因此，如何促进农地产出水平持续增长，避免土壤质量下降风险，是未来应城市土地管理需要关注的重点。4、耕地总量大，地区分布不平衡，耕地保护压力增大二调数据显示，2009年应城市耕地比重大大高于湖北省平均水平。拥有大量耕地一方面给应城市农业经济发展奠定了良好的自然基础，但同时也给应城市未来城市化和工业化快速推进带来困难。经验证
10、明，城市经济建设发展不可避免要消耗大量土地资源，尤其是在经济加速发展时期，土地资源占用更甚。耕地比重较高，势必会导致城市新增建设占用耕地的比重相应提高，造成耕地保护压力增大。从耕地资源分布看，应城市大部分优质耕地位于城市发展交通轴线两侧或城市近郊区，由于经济发展较快，占耕系数更高，耕地保护尤为困难。因此，如何结合应城市耕地资源的现状特点，因地制宜，协调好城市建设与耕地保护的关系，是未来应城市土地管理的重要目标。5、水资源时空分布不均，农作物种植结构和布局不尽合理应城市水资源总量丰富，但时空分布不均匀，东南多西北少，夏秋多冬春少，过境水大多数集中在5-8月份，一旦发生较大降雨，南部地势低洼地区很
11、容易出现内渍外涝的不利条件，而北部低丘岗地由于地势较高，水资源利用率低，常现干旱缺水问题。另外，由于上世纪70年代后国家农田水利设施投资的下降，很多农田基础灌排设施年久失修，导致得天独厚的水资源优势条件难以有效发挥，虽然1999年后随着土地开发整理投入的加大，农田灌排条件有所改善，基于应城市特殊地理位置和气候条件，现有农田中仍然有大部分需要加强治理改造力度。因此，根据应城市水土资源的时空分布特点，因地制宜引导农业结构与布局调整，是未来土地管理的重要内容。6、土地后备资源开发潜力有限，未来需要开源与节流并举应城市未利用地中，河流、湖泊面积占未利用地的75.13%，能够进行土地开垦的内陆滩涂和盐碱
12、地占未利用地的24.87%。应城市未来土地后备资源开发不仅难度高，而且潜力有限，以30%的出地率粗略估算，未来全部后备资源实施开垦大约能够增加耕地544.84公顷。而上轮规划实施期间（1999-2005年）应城市仅建设占用耕地就达到238.85公顷，如何实现建设占补平衡，单纯依靠后备资源开发是难以实现目标的。事实上，应城市现有城镇村及工矿用地和交通运输用地等建设用地还大有潜力可挖。2005年的中国国土地资源公报数据显示，截至2004年底，全国城镇规划范围内共闲置土地7.2万公顷，空闲土地5.48万公顷，批而未供土地13.56万公顷，合计占城镇建设用地总量的7.8%。若按全国土地闲置率和空置率的
13、平均水平估算，通过复垦废弃地，利用空闲地，提高土地投入产出水平，仅城镇建设用地挖潜一项，应城市就可以节约用地157.15公顷。因此，未来开源与节流并举，尤其注重节约集约利用存量用地，是协调好“吃饭”与“建设”的矛盾，促进耕地总量动态平衡的重要环节。三、应城市合理有效利用土地的对策建议1、严格规划控制和引导，强化市场监督，促进集约用地通过土地利用规划修编，加强城市建设规模控制，严格用地标准，鼓励和引导闲置土地、空闲地、废弃地以及地下空间的开发利用。同时，进一步深化土地有偿使用制度改革，规范土地出让行为，完善建设用地收购储备制度，提高城市土地供应政府调控能力和水平，避免盲目投资、过度超前和低水平重
14、复建设等浪费土地资源现象。在近年来，应城市在集约用地方面明显成效，通过提高土地的集聚度，增加建筑容积率。城镇和工业区布局建设，也要尽可能利用闲置土地、非耕地、劣质地，所有建设项目包括拆建和扩建项目，必须按照城市规划规定的要求建设。每年建设用地安排，除了国家和省重点工程外，集中优先安排城镇、开发区和工业区建设，其他零散的一般性项目用地一律从严控制。特别鼓励东部发展建设循环经济示范区，中部发展建设高新技术产业区，西部发展建设旅游区，因地制宜地发展高产出低能耗低排放产业。2、抓住新农村建设机遇，因地制宜加快“迁村腾地”步伐2005年中共十六届五中全会通过十一五规划纲要建议，首次提出要按照“生产发展、
15、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。其中，“迁村腾地”作为新农村建设的重要内容，是通过村庄归并与整治、生产生活基础设施改造、农田水利设施配套、生态环境改善等，全面缩小城乡差距，促进城乡融合。2010年湖北省新农村建设投入资金将达到55亿元，覆盖全省30%的镇和村，应城市可以因势利导，借助政策优势，多方筹资，加快“迁村腾地”步伐，充分挖掘农村居民点的增地潜力。近城区的农村村民建房，统一纳入安居工程，根据近年来城中个人建房户数平均100户计，仅此一项，每年可节约耕地约1公顷。3、进一步落实惠农政策，促进农地流转，加大农地改造力度进入21世纪，国家惠农政策逐渐
16、增多，惠农投入逐年加大。应城市应积极贯彻落实国家惠农政策，促进农民增收、农业增产和农村发展，提高农民加大农业投入的积极性。应城市积极推进农地内部流转，稳定和完善农村基本经营制度，在依法自愿有偿的基础上稳步推进土地承包经营权流转，促进农地适度规模集中，增加中低产田改造投入，提高农业生产效率。应城市在发展特色农业的同时，大力发展农产品加工业。重点扶持豪丰、瑞丰、永盛、华兴、雪绒城等产业化龙头企业和农民专业合作组织发展。继续加大财政对“三农”的投入，加强农业基础设施建设，加大农技推广力度，实施“农业科技入户”工程，推进农业机械化，进一步提高农业生产和防灾抗灾能力。4、严格土地用途管制，建立耕地尤其是
17、基本农田补偿机制土地用途管制是国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地。实施土地用途管制，要注意排除不当土地利用，避免土地利用“外部不经济”现象的发生。针对应城市耕地总量大，分布不均衡特点，还可考虑在重点区域进行耕地保护尤其是基本农田保护的补偿试点，拿出部分土地出让金、耕地开垦费等对产权主体进行一定的货币补贴，提高其土地保护积极性。甚至可借鉴国外经验，建立土地可转移发展权制度，通过市场机制引导和激励地方保护耕地尤其是基本农田。5、建立土地整理股份公司，加快
18、农业产业化和现代化进程目前，土地开发整理模式都是直接运用政府财政资金，这种模式政府直接主导，但存在资金渠道单一，资金投入和资金回收脱节的问题。根据国外经验，成功的土地开发整理是引入市场机制，具体包括土地银行模式、土地信托模式和股份化运作模式。其中，股份化的土地开发整理模式在我国实践比较成功，农村集体经济组织和农户以土地权益入股，投资者以货币资金或技术入股，共同组建土地整理股份公司，通过筹措资金、开发整理、运营土地，利益共享，风险共担，能够保障土地开发整理持续稳定发展。同时，公司化的运作有助于农业生产直接面向市场，通过资本、技术、土地和技术充分融合，通过农业产业结构调整，产业链条的延伸和完善，促
19、进农业产业化和现代化。 土地资源的合理利用是城市可持续发展的一个重要因素。就中国 特有的城市土地制度而言，我认为有以下几点是值得考虑的。 1、城市土地的管理除了严格审批制度外，关键是控制供给。在城市土地 使用上，政府必须处于主导地位，控制土地市场。土地如何使用应该 体现科学性和政策性。例如优先保证公共设施用地的需要，支持为中 低收入人群住房建设的需要，保证生态环境设施建设的需要等。不能 被“开发商牵着鼻子走”，而要牵着开发商向有利于城市全面整体利 益的方向走。 2、城市土地供给计划的制订必须和城市规划相结合，以城市规 划（特别是行动性的近期建设规划）为依据。由于部门的割裂，这方 面过去结合得不
20、好是一个明显的缺点。任何城市发展的项目（从各种 开发区到具体的建设项目）都应该对发展做出科学的预测和必要的评 估。据此供给土地，而且可以分阶段和分步骤地供给。各种建设项目 要根据法定的用地标准使用土地。 3、鉴于近年来“盲目圈地”的主体往往是城市政府自己，其原 因来自于多年来“以地生财”这种机制的作用。利用这种机制为城市 筹集建设资金，甚至成为一种地方性财源，有很多弊端，容易产生“多 圈地”就是一个明显的弊病。从长远看，它会给经济社会发展带来潜 在的危害，不利于城市可持续发展。“以地生财”只能是一种过渡性、 权宜性的措施，因为土地资源是有限的，不可再生的。国家应该重视 这个问题，采取措施改革现
21、行的城市土地出让办法和制度，使城市的 发展建设走向良性和健康。 关于合理有效利用我市土地资源的提案在未来5年乃至更长的时期，土地的规划和利用、土地的储备和供应、土地开发和区域经济发展等是关乎我市发展命运的重大问题，已尖锐地摆到我们面前。囤积土地、非法占用土地等有关问题使人地矛盾进一步加剧，土地利用效率逐渐下降，导致很多重要项目面临“缺地”困境。对此我们提出如下建议：一、集思广益，建立制度，提高土地利用的决策水平1、建立土地利用听证制度。成立由政府主要领导挂帅的领导小组和工作班子，控制土地出让价格和批租节奏。建立土地利用听证制度专家组，由经济、规划、土地、建设、环保等部门专家组成，人数在30-5
22、0人，对土地利用和出让方案的进行评估，综合评估意见形成咨询报告供领导和主管部门决策。2、建立土地利用综合评价指标体系。对拟引进项目要建立科学完备的准入制度。成立项目评审委员会，并特邀涉及项目专业的专家参加，对拟引进项目逐一评审。建立项目的预期效益、项目用地预期产出率、土地受让人资信、出让价格、投资密度、技术含量、吸纳劳动力及区域带动性等方面的土地利用综合评介指标体系，以量化的标准招商评商，规范土地供应。3、建立公告制度。拟引进项目的有关土地利用情况，在政府公告栏或政务网站予以公告，以利监督，对工业用地的出让价格、开发期限和投资密度，以合同形式予以约定，并严格执行。对占地500亩以上项目要根据总
23、体规划，分期供地，限期建成。供地价格随项目建设进程逐步调整，严防“圈地”行为。4、实行工业用地招投标制度。对工业园区的成熟地块和规划中拟成片开发的地块，以及个别热点地块，应编制建设用地招商方案和相应地块招标书。二、建立土地储备、开发、供应的良性机制政府在法律法规的框架内，根据规划开展土地储备工作。土地储备的主体可以设定为企业，土地储备的方式应逐步走向市场化，土地储备的流程可以试行“土地收购”“土地整理”“土地基础性开发”“土地供应”的模式。并注意调控土地一级市场。三、推动节约、集约用地国土资源和房屋局在推进节约集约利用土地资源方面采取如下措施。一是今后土地投资强度和建筑容积率未达到国家规定标准
24、的，不供应土地，并把此项工作纳入考核区市县经济发展质量的主要内容。二是大力推进“三个集中”，即：农业向适度规模经营和现代都市农业规划区集中，乡镇工业向开发园区和工业集中区集中，农民向城镇和农村新型社区集中。三是促进城市化与资源环境相协调。充分考虑资源和环境的承载能力，有序推进城市化。按照规划和用地指标加强土地资源调控，强化集体土地监管。四、加强已出让土地的动迁拆管理1、成立市动拆迁领导小组，把握动拆迁总量，区分“轻、重、缓、急”，制定工作目标和时间节点，解决个案难题，宏观上指导全市动拆迁工作。落实建立房屋拆迁的公示、信访接待、举报、承诺和监管制度等有关规定。2、建立拆迁工作两支队伍，一支是以动
25、拆迁公司为主体，技术层面上做好动拆迁的有关工作，一支是以政府部门为主体，政策层面上协助动拆迁工作的有序推进。每一幅地块的动拆迁，都要聘请资深的法律顾问，建立区动拆迁法律援助机构，为老百姓提供法律咨询。3、要同步考虑动迁基地的选址、规划、设计和建设，坚持“公开、公平、公正”的原则。严格动拆迁纪律，杜绝一切暗箱操作。做到先签、先搬、先拆。五、切实保护耕地，为我市经济可持续发展保留足够的土地对于规划控制的耕地保护区域，设立开发建设的“警戒线”。以“通知”文件形式发至各镇、各开发区，并在有关规划图上予以标明、公告。严格按照土地管理法规定的征地审批权限征用土地。建立征地审批责任制，责任层层落实。加强土地
26、流转的管理，要符合土地利用的总体规划和城镇建设规划，并依法办理土地登记，不得擅自改变流转土地的建设用途，流转土地不得用于商品房地产开发。土地批租要纳入法律程序，要着重看项目、看实力、看吸收劳动力、看前景，价格要有合理的取值。成立大连市国土资源监察支队。深入开展土地市场治理整治，在全市范围内开展建设用地大检查，重点对建设用地利用效益、利用强度、单位土地面积产出比、闲置土地等进行调查，从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度。六、大力开发地下空间1、着眼当前，考虑长远。近期规划应着眼现有的地下空间利用。)把过去已建的地下人防工事、地下室或其他地下空间鉴定分类，可用或可经过改造利用且又符合总体规划
27、的应尽快使用，不能利用的予以报废。对将来可能转入地下的大型重要工程设施进行规划预测，为其预留位置。2、地上地下，统一规划。地下空间规划必须服从城市规划，充分注意取长补短，去弊存利。同时，由于地下设施较多，也应从使用上、地质条件、技术条件上以及对能源的消耗等方面深入研究，各种地下建筑的合理埋置深度。在这方面，要作好地下空间的法规制定。七、控制增量、盘活存量对我市破产、停产、小厂大院、经营不善企业和半截子工程等造成大量闲置的土地，根据土地管理法采取限期调整和开发、调整供地价格、回收等措施。通过置换、合作、联营的方式盘活其它闲置土地。工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不应超过工业项目总用地面积的；对适合多层标准厂房生产的工业项目，应建设多层标准厂房。加强对废弃、低产盐场及周边的未利用土地、滩涂的统一规划和管理。释放囤积土地。对超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，征收土地闲置费；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权。
