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1、农村金融创新研究动态2011年第1期 / 总第1期北京华夏经济社会发展研究中心 主办 2011年11月10日 编印本 期 要 目 金融支持农村专业合作组织发展的政策评价 金融支持农村专业合作组织发展的实践与思考 国外金融创新支持农村专业合作组织发展的经验与启示 讨论观点辑要 胡锦涛总书记在中共十七大上的报告提出：“探索集体经济有效实现形式，发展农民专业合作组织，支持农业产业化经营和龙头企业发展。”开篇寄语农村专业合作组织主要是指从事同类产品生产经营的农户自愿组织起来，在技术、资金、信息、购销、加工、储运等环节实行自我管理、自我服务、自我发展，以提高竞争能力、增强成员收入为目的的专业性合作组织。
2、当前，在我国农村专业合作组织主要包括：农民专业合作社、农村专业技术协会等。自2007年农民专业合作社法颁布实施以来，全国各地农民专业合作组织蓬勃发展，呈现专业大户联合、农村能人带头、龙头企业带动、科技人员领办、社区组织牵头的多主体发展格局，成效显著。随着农村专业合作组织服务领域从单纯生产环节向农产品加工、储运、营销等环节拓展和延伸，合作组织的金融需求显著增加。但目前我国大多数农民专业合作组织仍处于初级发展阶段，自身机制还存在诸多问题，不能实现与现代金融业支持的有效对接。与此同时，商业性金融出于自身利益考虑，大多不愿承担合作组织发展初期的风险，贷款条件苛刻且金额有限，致使合作组织的融资需求面临许
3、多困难。对此，本文结合我国农村合作组织发展实际，在分析合作组织金融需求基础上，归纳总结国内部分地区金融支持合作组织发展的典型经验和主要做法，剖析当前我国金融体系支持合作组织面临的困境和难题，旨在为政府及相关部门推进金融支持合作组织发展提出有益参考。金融支持农村专业合作组织发展的实践与思考一、国内依靠金融创新支持农村专业合作组织的实践探索农村专业合作组织既是一个独立的经济单元，可以兴办实体企业从事加工、流通等增值活动，存在着对公业务需求；又是一个由分散农户组成的联合体，背后是一家家的农户，蕴藏着个人业务需求。因此从主体角度讲，农村专业合作组织的金融需求包含两个层面，一是为分散农户生产经营所需，二
4、是为合作组织及其下属企业统一经营所需。如为统一社员采购种子、化肥、农药等生产资料，以及进行专业化生产经营、购置生产设备及生产周转都需要大量资金。尤其在合作组织成立之初，在开拓市场、经营管理方面，都需要资金支持。而这依靠合作组织自身的资金积累远远不能满足其经营所需，需要社外资金的大力支持。1、通过政府资金扶持和政策引导，为金融机构向合作组织开展信贷投放提供物质支持和制度保障。农村金融体系的建立和健全，离不政府的扶持和推动。近年来，全国许多地方通过政府财政补贴和政策扶持，围绕依靠金融创新支持农村专业合作组织发展，做了许多有益的探索，也取得了较明显的成效。如江西赣州政府出台加强金融支持农村专业合作组
5、织的指导意见，并设立了地方农村专业合作组织贷款风险补偿基金，当农村专业合作社贷款出现损失时，对损失贷款利息进行补偿。此外，地方财政还拿出部分资金，对符合条件的农村专业合作社给予贷款贴息、保费补贴和奖励。如安远县政府运用财政资金对参与评级的合作组织给予3万元的奖励。人民银行南京分行通过出台关于金融支持农民合作经济组织发展的指导意见，引导各地金融机构把扶持农民专业合作组织发展作为信贷支农工作的重点。辖内扬州、盐城、镇江、宿迁市农村金融机构也都制定了有关农民专业合作组织贷款的管理制度，并调高对农民专业合作组织贷款的考核权重。2、通过政府出资成立担保或保险公司等中介机构，解决农村专业合作组织抵押担保难
6、题。农村专业合作组织融资难的关键是贷款担保，而信用担保机制的建设是解决这一问题的关键。然而，对于银行而言，往往缺乏为农村专业合作组织提供信贷服务的意愿。从银行信贷技术来看，银行融资包括交易型融资和关系型融资。交易型融资主要是在对合作组织财务比率进行分析的基础上的贷款；关系型融资主要是基于银行与合作组织关系所产生的“软”信息的贷款，是对交易型贷款的补充。由于关系型贷款不拘泥于合作组织能否提供合格的财务信息和抵押品，因而适合于农村专业合作组织。如果能够借助第三方的担保对合作组织实现信用增级，使其能够符合银行的信贷条件，就成为缓解合作融资难的一个重要途径。浙江农村合作金融机构通过引入担保公司、保险公
7、司等中介机构，创新手段和方式，较好地解决了抵押担保难问题，破解了支持农民专业合作社发展的瓶颈问题。如衢州江山农信联社与市农业担保基金签订合作协议，按1：5的放大倍数开展业务合作。通过引入担保公司、政策性保险等途径，解决了制约金融支农的抵押担保难题，有效地提升了农村合作金融机构支持农民专业合作社的热情，实现了双方的共赢。3、创新金融机构信贷产品种类和服务类型，满足合作组织的多样化资金需求。通过贷款品种和服务模式创新，解决不同合作组织的多样化资金需求，是当前许多地区政府部门和金融机构积极探索的路径和方法。如为推动遂宁市农村金融产品和服务方式创新工作有效开展，人民银行遂宁市中心支行、遂宁银监分局推荐
8、提出了4个农村金融服务创新产品。一是会员制担保贷款。二是存货质押贷款。三是互助资金质押贷款。银行以农村互助资金作为质押，向农村种养殖专业户和合作组织发放的贷款，解决农村专业户和合作组织资金不足的问题。人民银行向农村信用社匹配支农再贷款，支持农村信用社增加对农业的投入。风险补偿措施为地方政府对种植和养殖专业进行保险。四小额信用贷款。使用对象范围是所辖农户、农村种养专业户和城镇居民。浙江省农村合作金融机构也通过不断丰富贷款品种，大力支持不同发展程度的农民专业合作社。一是为优质社员提供小额信用贷款、农户联保贷款；二是针对担保难，先后推出农业担保公司担保、林权抵押、仓单抵押等贷款品种；三是积极探索“农
9、户+专业合作社”、“农户+专业合作社+龙头企业（公司）”等贷款模式，支持专业合作社发展壮大；四是创新推出“支农贷款授信卡”，为农民专业合作社提供一条龙的便利服务。江苏一方面适当放宽担保范围，创新担保方式，即通过发放社员间互保、联保、龙头企业为社员担保等多种方式提供贷款便利，提高信贷投放的支持效率。另一方面，创新贷款形式，加大信贷投放的支持力度。一是向合作组织发放贷款。如常州市溧阳农村合作银行直接向溧阳市天目苏茶叶专业合作社发放贷款100万元，支持合作社建立防护林业隔离带，实施有机肥无公害化处理，提高茶叶质量和市场知名度。二是向组织成员发放贷款。如阜宁县古河生猪合作社在内部为缺少资金的社员提供资
10、金互助服务，资金仍不足的，再由合作组织提供贷款担保，农村金融机构向社员发放小额贷款。三是引进政策性银行发放委托贷款。2008年，东海县农村信用联社与国家开发银行江苏省分行签订协议，向农民专业合作社发放委托贷款，截至目前，已经为东海县5个专业合作社发放贷款，涉及农户230户，每位农户根据建设大棚的数量获得了2万元至10万元不等的贷款，合计金额1100万元。4、积极推进农村信用体系建设，优化农村信用环境，确保金融机构信贷投放有效支持农村专业合作组织。信息不对称，是制约金融机构对农村专业合作组织开展信贷业务的关键瓶颈。对此，一些地区在大力推进农村金融产品和金融服务创新的前提下，进一步完善农村信用体系
11、建设，改善农村信用环境，确保金融机构信贷投放有效支持农村专业合作组织发展。如2010年中国人民银行江西赣州市中心支行积极探索“农村专业合作组织+征信+信贷”征信模式，选择赣州市辖内兴国、安远、龙南三县的农村专业合作组织开展试点，以解决农村合作组织与农村金融合作难的问题，促进农村合作组织融资，培育农村信用评级市场。该模式通过引入专业第三方评级机构，为农村专业合作组织建立了一套行之有效的信用评级体系对其进行信用评定，金融机构依据信用评定结果向农村专业合作组织进行授信放贷的一种首创性信贷模式。同时，对地方政府有关文件进行督办落实，加大对农村专业合作组织的征信宣传，引导其积极参与信用评级。自“农村专业
12、合作组织+征信+信贷”模式推出以来，全市共有22家农村专业合作组织参与了第三方信用评级工作，并为14家农村专业合作组织建立了信用档案记录。参与信用评级的农村专业合作组织提高了信用意识，改善了信用资质，进一步完善了组织章程、管理制度，特别是规范了财务报表，改善其贷款条件和获贷能力，促进其步入提升信用资质的发展轨道。人行吉林市中心支行则通过建立信用信息基础数据库，来加强信贷风险防范，建立完善的农村信用体系。2009年以来，人行吉林市中支组织各涉农金融机构开展了信用及相关金融知识的宣传、教育活动，农村信用社推出了对“信用乡”、“信用村”、“信用户”的优惠贷款品种，增强了农村信用主体的信用意识和风险意
13、识，使农村地区的信用环境大为改善。同时，人行将农户信息采集表及农民专业合作经济组织信息采集表下发到各涉农金融机构，要求各金融机构依托信贷管理系统，采集农户信用信息，建立辖区统一的农村信用信息基础数据库。目前，各涉农金融机构尤其是农村信用社已掌握80%-90%的农户信用信息，60%-70%的农户信用信息已建立了电子档案，农村信用体系建设的前期工作已相当完备。此外，有的地区利用中介机构建立起一整套易推广、公信力强、公开透明的农村专业合作组织的等级评价体系，对合作组织的表现及信用情况进行评定，确立等级。对不同等级的合作组织授予额度由高到低的贷款支持，贷款利率也有所区别，如此一来既提高了资金使用效率，
14、也对后进组织的发展起到了很好的激励和促进作用。如赣州市农信社通过外部评级和内部评级相结合的方式，在强化风险管理的前提下，对农村专业合作社的信贷支持采取区别对待、扶优限劣的原则，对信用等级达到“A”级以上的专业合作社实行贷款优先和利率优惠，并相应的增加贷款额度，期限最长可达5年，其中达到“A”级可在核定利率的基础上优惠10%，最大信用额度可达100万元，“AA”级可优惠20%，最大信用额度可达200万元，“AAA”级可优惠30%，最大信用额度可达500万元。江苏省泰州、盐城、淮安等地的农村金融机构专门建立信贷档案，将一些组织健全、经营正常、适应市场需要、有发展潜力的农民专业合作组织作为优先支持的
15、对象；将一些组建时间不长，经营还未完全走上正轨，但对现代农业发展有一定推动作用，有发展空间的合作社作为有条件支持的对象；将一些治理结构不完善，规范化程度不高，运行质态尚不理想的农民专业合作组织作为关注对象，待其条件成熟时再择机给予支持。表1 法律制度环境建设相关政策梳理基础法律支撑，外部制度环境建设政策措施或意见发布政策的部门出台时间相关具体内容中华人民共和国农村土地承包法全国人大常委会，中华人民共和国主席令第七十三号2002-8-29允许自愿将土地承包经营权入股，从事农业合作生产和经营。中华人民共和国农业法全国人大常委会第三十一次会议修订2002-12-28农民专业合作经济组织可以有多种形式
16、，依法成立、依法登记。任何组织和个人不得侵犯其财产和经营自主权。关于推进社会主义新农村建设的若干意见中共中央国务院2006-2-21要积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织，加快立法进程。中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要十届全国人大四次会议2006-3-14鼓励和引导农民发展各类专业合作经济组织，提高农业的组织化程度。中华人民共和国农民专业合作社法全国人大常委会第二十四次会议通过2006-12-30对专业合作组织的权利义务及金融支持进行法律界定关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见中共中央国务院，（中发20071号）2007-1-30各地要加快制定推动
17、农民专业合作社发展的实施细则，有关部门要抓紧出台具体登记办法、财务会计制度和配套支持措施。农民专业合作社登记管理条例国务院发布，（中华人民共和国国务院令 第498号）2007-5-28为了确认农民专业合作社的法人资格，规范农民专业合作社登记行为，制定本条例。农民专业合作社示范章程农业部发布，（中华人民共和国农业部令 第4号）2007-6-29为保护成员的合法权益，增加成员收入，促进本社发展，制定本章程。高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告2007-10-15探索集体经济有效实现形式，发展农民专业合作组织。关于印发农民专业
18、合作社财务会计制度（试行）的通知财政部，（财会200715 号）2008-1-16为规范农民专业合作社的会计工作，保护合作社及其成员的合法权益，制定本制度。十一届全国人大第一次会议政府工作报告第十一届全国人民代表大会2008-3-5要大力发展农民专业合作组织。农民专业合作社法（藏文版）全国人大常委会2010-3-30用藏文诠释农民专业合作社法，便于在该地区推广。农民专业合作社辅导员工作规程农业部，（农经发20111号）2011-1-27促进农民专业合作社辅导员工作规范化，建设高素质的辅导员队伍，提高其综合能力。关于实施基层农技推广特设岗位计划的意见 农业部、教育部，（农科教发20112号）20
19、11-3-22引导高校涉农毕业生到农民专业合作社就业创业和服务。关于进一步加强农民专业合作社财务管理工作的意见农业部经管司，（农办经201116号）2011-5-20促进专业合作组织规范化运营。二、金融支持农村专业合作组织面临的困境与问题当前，我国农村专业合作组织的总体发育水平不高，有近85%的合作社没有真正的赢利能力，没有稳定充足的自有经济来源；另一方面，担保难而导致的贷款难问题始终困扰着专业合作社的发展。从合作组织角度看，其独特的内在制度设计限制了筹资能力，造成合作组织内部筹资有限。从银行角度看，商业银行改革、银行与农民专业合作社信息不对称、合作社缺乏抵押品造成合作组织难以获得银行贷款，真
20、正的合作金融组织的缺乏造成合作社外部筹资受阻。从政府角度看，合作组织立法不完善、行政管理体制改革滞后等因素导致合作社融资困难重重，合作社缺乏资金问题长期存在。1、法律保障机制不完善，缺乏可操作性具体措施，导致金融机构职能定位模糊，权利责任难落实。无论是商业银行法，还是农村信用合作社管理规定、农村商业银行管理暂行规定等规章，都没有关于金融支持农民专业合作社的具体规定。农民专业合作社法中提到，金融机构应为农民专业合作社提供多渠道的资金支持和多种形式的金融服务，农业法规定，金融机构应当采取措施增加信贷投入，对农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供信贷支持。但这些规定原则性强，可操作性差，且没有
21、制定具体的落实措施，功能定位模糊，主体、权利义务、风险防范机制等处于无法可依状态，究竟政策性银行发放贴息贷款，还是商业银行发放信用贷款，或农村金融机构承担主要的支持功能，都有待明确。2、合作组织自身发育水平较低，管理不规范，还款来源缺乏保障，导致信誉度低，难以从金融机构获得贷款。虽然当前农民专业合作社面临多方位的金融需求，但不论从社内还是社外，都未能提供与其需求相适合的金融支持，极大影响农民专业合作社的经营与发展。首先，合作社的经营活动受自然灾害等因素的影响大，效益比较低，加上合作社缺乏必要的抵押财产，信贷存在很大的风险，阻碍了金融机构对合作社的信贷投人。其次，专业合作组织制度不健全、管理不规
22、范。主要表现在：一是组织结构不严密，往往是发起人说了算；二是责权利不明确，对入社退社、入会退会等行为缺乏约束；三是财务制度不健全，账务混乱，难以提供银行贷款所需的财务报表。因此，金融机构难以对其进行资信评估和信贷决策。3、服务农民专业合作组织的金融机构较少，产品和服务无法满足合作组织资金需求。我国涉农金融机构主要有农村合作金融机构（农村信用社、农村合作银行）、农业银行、农业发展银行、邮政储蓄银行、村镇银行、农业保险等，其中真正为合作社开展金融服务的只有农村合作金融机构，单一的融资渠道满足不了农民专业合作社对资金的需求。据统计，在2007年底，我国300多家小额贷款公司有90%以上不能持续运营，
23、要靠外部不断注入资金。且近年来，股份制商业银行纷纷“离乡进城”，农村营业网点越来越少，支农能力明显弱化。4、是农业农村担保体系发展滞后，难以对农村专业合作组织的资金需求提供支撑和服务。近年来，我国农业保险业务有所发展，但政策性农业保险覆盖面积较小、发展模式还不成熟，对农业生产的保障能力十分有限。而且目前的农业担保机制远远不能满足农业与农村经济发展的要求，农业担保机构数量少且资本金规模小、资本扩充机制不健全、担保风险损失补偿机制缺失、对合作合作贷款的风险化解机制不健全等。三、思考与建议1、继续扩大政策性金融支持力度和范围，引导金融机构加大对合作组织的信贷投入。充分发挥政策性银行的作用。可安排一定
24、的专项贷款，用于支持专业合作组织发展，根据实际情况预先设定贷款的额度；开展深入调研，选取各地区竞争力强、具有比较优势的专业合作组织进行重点扶持，给其它未入围机构以动力和压力，支持入围合作组织做大做强。采取财政贴息、减免税费、建立风险补偿基金等方式建立支农信贷风险的利益补偿机制，对金融机构发放的贷款给予利率或再融资优惠，充分激励金融机构进驻合作组织金融服务市场。将农业保险体系纳入农村金融体系的建设框架，充分发挥农业保险防范农业经营风险和支农信贷风险的作用。积极尝试以优质项目为平台，由多家农村金融机构联合发放贷款，在满足专业合作组织大额资金需求的同时，降低单一金融机构的信贷风险。2、优化金融机构支
25、农惠农的政策环境，完善配套政策，激发创新动力。农村金融产品与服务方式的创新是一项系统工程，离不开配套政策的支持和外部环境的完善。一是要大力发展各类中介组织。二是要建立有效合理的经营管理及监管机制。三是进一步放宽农村金融市场准入政策。鼓励规范发展多种形式的，适应农村经济、农业发展和农民需求的新型农村金融机构和以服务农村地区为主的社区性中小银行。不断探索为农民专业合作社服务的新形式。3、推进金融产品和服务方式创新，完善农村金融服务体系。农村合作金融机构要继续发挥支农主力军的作用，重点在担保方式、授信额度、贷款利率等方面开发适合专业合作社特点的信贷产品，增加对农民专业合作社法人及一般成员的授信贷款额
26、度，完善农村住房抵押贷款、农村土地承包经营权流转抵押贷款等新业务。一是创新信贷产品和金融服务，增强信贷产品在农村市场的适应性。二是大力支持农村信用担保体系建设，健全政策性农业保险制度。此外，应积极支持专业性、商业性保险机构的发展。4、建立合作组织信用评价体系，改善金融支持专业合作组织发展的信用环境。政府及有关部门要加强农村个人和合作组织征信制度体系建设，支持农村金融机构依法清收和保全资产，推进农村整体信用文化和环境的建设与发展。以农村专业合作组织辐射的范围作为信用社区，根据合作组织的规模、盈利能力、订单数量、贷款违约率等情况确定信用等级，在此基础上，发放以担保、信用为主要形式的贷款。并通过建立
27、成员信用档案，记录和监督成员的信用状况，进行相应制裁。建立互助型担保组织，推行贷款联保制度，由合作组织按自愿原则组织成员签订联保协议，通过互保互益、共担风险的形式提高成员获贷能力。5、加强农村专业合作组织自身制度建设，树立良好的经济法人形象。要按照农民专业合作组织的要求，规范农村合作组织的内部组织机构，完善专业合作组织的内部管理、监督和利益分配机制。制定规范的合作组织章程，实行民主决策、民主管理和民主监督。按照公司管理模式规范专业合作组织的管理和生产方式，实行民主管理和规模经营，建立和完善农民专业合作组织的经济法人结构。建立成员账户制度，明晰成员在合作组织中的经济权益。培育一批农民专业合作社财
28、务管理人才，规范农民专业合作社财务管理和会计核算，提高金融机构对农民专业合作社的财务信任度。联系我们地 址：北京市海淀区学院路丁11号交流中心五层 邮 编：100083网 址： E-mail：hxc62313993电 话：010-62313033 62317765 62327309 传 真：010-62328188农村金融、农民专业合作社相关图片设计要求1. 以轻松、生动的形式进行排版，适当位置加上与农民专业合作社和农村金融相关的图片等。文字、图片、表格等协调。2. 文中彩色显示的标题，需设计成独特的形式，要求简约前提下不失活泼。3. 表格设计得不呆板。4. 封底可根据自己构想进行设计，加联系方式。
