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1、地方政府置换收购农村信用社不良贷款案例研究基于破窗理论和金融生态环境理论视角一、引言一直以来，地方政府对农村信用社（以下简称“农信社”）经营的行政干预备受诟病。然而，近年来山东省多个县（市）政府采取土地置换甚至直接购买的方式帮助农信社处置不良贷款。地方政府为何一改强制农信社放贷支持当地企业的“传统”而变为以“真金白银”支持农信社发展呢？笔者通过深入调研发现，这主要有两个原因：一是始于2002年的本轮农信社改革从根本上修复了农信社的“破窗”，地方政府对农信社新出现的问题和风险无法再推诿责任；二是银行对区域金融生态环境高度重视，地方不良率过高将直接导致下一步的贷款投放受限并进而影响经济发展，所以地
2、方政府有及时置换农信社不良贷款改善地方金融生态环境的压力和动力。本轮改革央行是“花钱买机制”，改革后地方政府则是“花钱买环境”。二、地方政府置换收购农信社不良贷款案例山东省D市11家县级农村信用社联社（以下简称“农联社”）在本轮改革中共获得央行专项票据资金支持7.55亿元，2008年已全部兑付。改革后该市农信社法人治理结构逐步建立并完善，股本实力不断壮大，资产质量大幅提高，支农能力明显增强。但部分县农联社受经营能力等多方面影响，不良贷款出现反弹，个别县联社不良率过高，甚至导致所在县的区域不良率整体上升。为及时化解风险，该市农联社系统积极争取当地政府支持，整体处置不良资产。截至2010年末，共有
3、7家县（市）农联社由当地政府采取土地置换或由财政下属公司直接购买的方式处置不良贷款16.35亿元，而2010年末该市11家农联社（农合行）股本金余额为16.72亿元，相当于政府出资重建了全部信用社。下面我们以L县农联社为代表做深入研究。（一）不良率高企，金融生态环境指标恶化：L县政府以土地使用权置换农信社不良贷款的背景2004年L县农村信用社通过专项中央银行票据置换不良资产3141万元。但由于长期经营管理不善等原因，其不良贷款额逐年增加，同时存款增长缓慢，存贷比、资本充足率等指标均突破监管部门要求。截至2009年末，该社存贷比高达102.34%，不良贷款额98386万元，不良率60.24%，资
4、本充足率为-18.26%。不良贷款长期居高不下，已成为制约L县农信社可持续经营发展的桎梏。由于L县农信社长期以来不良贷款余额大、占比高，被银监会列为山东省农信社系统唯一一家高风险重点关注单位。贷款不良率是衡量区域金融生态环境的重要指标，L县农联社不良贷款额占全县金融机构不良贷款比重达88.58%，不良率高出全县平均水平37.2个百分点，严重影响了辖区金融生态环境建设。（二）L县政府“花钱买金融生态环境”为清收、盘活不良贷款，L县农信社于2010年3月至6月末开展不良贷款清收“百日会战”，累计清收、盘活不良贷款8500万元。但这种方式对于接近10亿元不良贷款摊子而言，可谓杯水车薪。为快速大幅处置
5、不良资产，L县农联社对不良贷款分布、成因等进行了深入调查，并于2010年6月2日向山东省农联社D市办事处和L县政府上报了关于整体处置不良贷款工作可行性分析报告。L县委、县政府为帮扶L县农信社尽快摆脱历史包袱，促进其健康发展，同意用395亩国有土地使用权置换农村信用社不良贷款59250万元，出台了L县人民政府关于整体处置农村信用合作联社不良资产的意见，并协调有关部门办理土地评估手续及土地使用证。2010年8月份，经省农联社同意，L县政府以395亩商用开发用地使用权集中置换农联社不良资产59250万元（详见表1、表2），同年8月底完成调账工作。置换后，L县农联社与县政府签订不良贷款委托管理处置协议
6、，其59250万元不良资产产权归县政府，由其委托县联社进行清收和管理，收回的本金用于冲减置换的资产，利息作为联社收益；L县联社对置换取得的土地，享有占有、使用、受益、处分等权利，单独核算，逐年摊销，计划每年摊销3234万元，预计15年摊销完毕。（三）不良资产置换取得的初步成效1.快速实现监管指标达标，促进辖区金融生态环境改善。通过以国有土地使用权置换不良贷款政策，L县农联社监管指标得到明显改善，经营包袱得以减轻。2010年9月末，L县农信社不良贷款余额25817万元，较6月末减少59637万元；不良贷款占比为16.74%，较6月末下降27.21个百分点。贷款损失准备充足率达到45.92%。提高
7、33.38个百分点，风险覆盖能力明显提升。资本充足率达到5.84%，较置换前提高18.38个百分点，可持续经营能力增强。同时，L县整体不良率也大幅下降。2.信贷投放能力明显提高。不良资产置换后，L县农联社贷款不良额与不良率双降，经营压力大为减轻，信贷投放空间得到扩展。2010年79月份新增贷款19017万元，在货币政策趋紧，其他金融机构信贷规模有所收紧下，农联社贷款大幅增长，成为当地信贷投放的新亮点。2010年L县4家国有商业银行贷款仅增加5032万元，同比少增58419万元。而农信社由于轻装上阵，信贷投放大幅增长，贷款增加59263万元，占全县贷款增量的63.12%，同比多增42222万元，
8、增量是上年的3.48倍。三、本轮农信社改革彻底修复农信社“破窗”，绐地方政府积极处置农信社不良资产带来了前所未有的压力我国经济改革已经历30多年，农村金融改革也走过了30余年历程。在此期间，农信社的改革一直在自我否定中不断推进，前期历次改革均未达到预期效果。对于地方政府与农信社的关系，多年来大家普遍的感受就是其干预农信社经营，将其视为自己的“钱袋子”和“取款机”，强制其为不符合信贷标准要求的企业发放贷款，从而形成了大量的不良贷款。那为什么2003年开始的本轮改革之后，地方政府会突然180度大转弯，从行政干预转为置换收购农信社不良资产呢？前期改革为何次次失败，而本轮改革又是抓住了哪个症结从而获得
9、成功呢？笔者在对农信社改革历程进行反复研究之后，基于心理学“破窗理论”找到了答案。（一）农村信用社改革历程简要回顾1.改革之初的定位隐患。农信社改革之初，国家对其的定位为其后来历次改革失败埋下了隐患。1977年，国务院发布关于整顿和加强银行工作的几项规定，提出信用社“既是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构”，把其交由中国人民银行管理。1979年，中共中央办公厅转发中国人民银行党组的报告，同意将农信社改为“是集体金融组织，又是农业银行的基层机构”，将其交给农业银行管理。2.农行管理期间一系列不彻底的改革。1984年，国务院批准建立农村信用社县联社，农业银行通过县联社来领导农信社。1985
10、年中央1号文件要求“信用社实行独立经营、自负盈亏”，但同时又强调“接受农业银行领导”。农信社处于独立经营与接受农行领导并存的尴尬局面。1993年国务院关于金融体制改革的决定指出：“将农村信用社联社从中国农业银行中独立出来，办成基层信用社的联合组织。”到1995年底，全国已有独立核算的农村信用社50219个，县级联社2409个。3.合作制规范与整顿。1996年8月，国务院发布关于农村金融体制改革的决定，到1996年底，全国基本完成农信社与农业银行脱离行政隶属关系的工作，对其的业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担，然后按合作制原则加以规范。1998年12月，国务院办公厅转发央
11、行文件，要求“组建农村信用社县以上行业自律组织，行使对农村信用社管理、指导、协调、服务的职能”。1999年，央行提出“逐步组建农村信用社地（市）联社”，“建立省级信用合作联社或协会”。至2000年，全国共组建65家地（市）联社，6家省级联社和5家省级信用合作协会。（二）历史问题和所有者缺位是历次改革均未解决地方政府干预的根本原因经过25年的改革，农信社的问题可谓越改越多，金融机构能有的问题它全存在：产权不清晰，法人治理结构没完善，经营机制和内控制度不健全；管理体制没理顺，管理职权和责任不明确；历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在风险大。自1994年开始全国农信社连续10年亏损，2002年当
12、年亏损58亿元，历史亏损挂账近1500亿元。截至2002年末，全国农信社资不抵债额高达3300多亿元，资本充足率为-8.45%，资本净额为-1217亿元，不良贷款5147亿元，不良贷款占比达36.93%，其中，地方政府干预问题越来越严重。本轮改革之初，央行行长周小川就指出，农信社历史包袱产生的原因是多方面的，既有农村信用社市场定位的问题，也有经营管理的问题，还有经济体制的问题，外部干预也是重要原因。这个问题为何一直没有得到解决呢？我们以心理学的“破窗理论”来进行解释。1.“破窗理论”的基本解释。多年前，美国斯坦福大学心理学家詹巴斗进行一项试验，他找了两辆一模一样的汽车放在街区，其中一辆把车牌摘
13、掉，并且把顶棚打开，结果这辆车一天之内就给人偷走了；而另一辆摆了一周也无人问津，后来他用锤子把那辆车的玻璃敲了个大洞，结果仅仅过了几个小时它就不见了。以这项试验为基础，政治学家威尔逊和犯罪学家凯琳提出了“破窗理论”，认为如果有人打坏了一个建筑物的窗户玻璃，而这扇窗户又得不到及时的维修，别人就可能受到某些暗示性的纵容去打烂更多的窗户玻璃。久而久之，这些破窗户就给人造成一种无序的感觉。结果在这种公众麻木不仁的氛围中，犯罪就会滋生、繁荣。还有一个被称为校园里的“破窗现象”：班里新来了一个留级生，由于他的勤奋努力，使得原本想混日子的同学受到震动，学习气氛开始转好，有时老师反复强调的重点，有的人或许不以
14、为然，但是他的一句话“这个内容会考到”，便会立即引起高度重视，留级生的话比老师的还有效！这说明及时修好第一扇被打破的玻璃，能有效阻止“破窗现象”于萌芽状态。2.政策性“破窗”屡屡出现，导致地方政府对农信社行政干预积重难返。农信社在农行管理期间，由于农行实行总行和地方双重领导，导致农信社在地方行政指令下被动发放了较多支持乡镇企业、“三农”经济发展的“政策性”贷款；农信社脱离农行时又被划入了大量农信社认为不应由其承担的不良贷款；清理农村基金会和整顿城市信用社时又并入农信社大量不良资产。这些政策性的“破窗”给农信社带来了沉重的负担。一提起坏账，很多人第一个反应就是违规放贷，但就农信社而言，早期不良贷
15、款很大一部分都是政策造成的。农信社是服务弱势群体的，很多业务都是赔钱的，而且维持那么大规模的基层网点，自身消耗比较大。特别是在农行管理时期，农信社一直以服务农村金融业为己任，从没有计较过收益上的得失，哪里有金融需要，哪里就有农信社，最终形成了大量的政策性不良贷款。在这种情况下，地方政府认为农信社就是“钱袋子”和“取款机”，更加肆无忌惮、变本加厉地进行行政干预，导致大量“干预性”不良贷款。3.“所有者缺位”使农信社缺乏及时修复“破窗”的机制。在农信社几十年的改革历程中，始终没有建立一个破窗能被及时修复的机制，这就是“所有者缺位”。在其改革历程中，第一阶段强调农行的领导，第二阶段强调合作性，但实际
16、上农信社真正的出资人“社员”从未真正参与管理，甚至没有基本的管理知情权，这就导致严重的“所有者缺位”，也就是所谓的“产权不清晰”。一个偌大的资产过万亿的农信社系统搞来搞去产权都不清晰了，地方政府怎么会不干预其经营呢？因为这个单位没有“主人”，也就导致出现问题后没有人及时出来要求改正，缺乏及时修复“破窗”的机制。4.破窗重重的农信社。由上可知，政策造成了“破窗”，而“所有者缺位”使破窗又得不到及时的维修，这就使地方政府以及农信社的实际经营者和管理者认为这就像一辆玻璃破碎、顶棚打开、拆掉车牌放在街区无人要的旧汽车，自然不会得到认真的管理，所谓“经营机制和内控制度不健全”，那管理体制又怎么能够理顺、
17、管理职权和责任又怎么会明确呢？这些“破窗户”给地方政府造成的无序感觉使得违规干预甚至违法干预在公众麻木不仁的氛围中滋生，最终导致历史包袱重、资产质量差。农信社存在的一系列问题其实只有一部分是前期政策造成的，另一部分则是因历史问题没得到解决而被浑水摸鱼形成的。（三）彻底修复“破窗”和建立及时修复机制是本轮改革后地方政府主动承担农信社不良贷款责任的根本原因从上述分析中我们可以发现，要使农信社摆脱地方政府的行政干预，需要抓住两个关键点：一是从根本上解决历史问题，彻底修复“破窗”；二是明晰产权，建立破窗及时维修机制。而2003年开始的本轮改革正是抓住了这两个关键，从根本上解决了问题。1.一揽子解决历史
18、问题，“破窗”被完全修复。前文已经提到，本轮改革之初，央行行长周小川就指出，在农信社历史包袱产生的诸多原因中外部干预是重要原因。据此，对农信社的损失，中央分摊一半，地方和农信社承担另一半，采取央行专项票据和专项借款、国家财政补贴、减免所得税和营业税等方式，一揽子解决新中国成立以来的全部历史遗留问题。这就使农信社的“破窗”被完全修复。2.花钱买机制，“破窗”及时修复机制初步建立。前文我们提到，产权不清晰是农信社的症结所在，这次改革对于农信社产权制度实行了根本性的突破，不再强调“合作性”，而是要把农信社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区型地方金融机构
19、。而且，央行给予农信社专项票据支持并不是无条件的，而是发行、兑付双考核，用央行副行长易纲的话说，叫做“花钱买机制”，要求农信社按照市场经济规则，明晰产权关系，促进法人治理结构的完善和经营机制转换，使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。只有达到了央行的考核标准，专项票据才能够发行和兑付。这就促使农信社初步建立了“破窗”及时修复机制。3.交由省政府管理，创造良好发展环境，确保机制长效性。本轮改革在农信社体制上有一个突出的变化，就是明确提出将农信社的管理责任交由省级政府负责，同时，国家监管机构实施监管，农信社自我约束，自担风险。这样做，有利于农信社的长远发展。一是农信
20、社是农村经济的重要组成部分，同时也是地方性金融机构，农信社的改革与发展不能割裂与地方政府的关系，地方政府也有责任加强对农村信用社的领导、管理和支持；二是随着金融形势的变化和政府职能的转变，省级政府已经具备了管理地方性金融机构的能力，交由地方政府管理，有利于明确管理责任，也有利于为农信社的发展创造好的环境。当然，省政府对于农信社的管理只能是间接的、宏观的，不能直接干预农信社的业务经营活动。（四）“破窗”修复，地方政府对农信社新增不良贷款具有及时处置的压力本轮改革结束之后，农信社前期不良已经“一揽子”解决，通过花钱买机制使“破窗”及时修复机制初步建立，更重要的是通过将管理权交由省级政府负责，明确了
21、管理责任。对于农信社新增的不良贷款，不可能再由中央财政或央行来埋单，而只能由地方财政进行处置。在这种背景下，由于省委省政府对市委市政府以及县委县政府在人、财、权等方面有较强的控制权，省级财政不会代县政府处置农信社不良贷款，而且一旦某县农联社不良率过高引发风险，还可能受到上级政府的问责，所以地方政府有及时处置农信社不良资产的压力。四、金融生态环境对信贷投放的影响使地方政府有协助农信社及时处置不良资产的动力（一）上级政府考核压力是推动地方政府处置农信社不良贷款的重要因素央行行长周小川（2004）提出金融生态环境的概念以来，金融生态环境建设得到了各级政府的高度重视，已经成为衡量地方发展环境的重要指标
22、，并被众多地方政府列入政绩考核体系。而贷款不良率又是反映金融生态环境最重要的指标之一，所以地方政府对农信社贷款质量尤为关注。以L县所在的D市为例，该市在当地人民银行的参谋推动下，高度重视金融生态环境建设。2005年和2007年D市政府先后颁布关于进一步改善全市金融生态环境的意见和金融生态环境建设考核评价办法，2008年正式将优化金融生态环境工作纳入了对各县（市）考核内容。2009年又将金融工作列入年终单项考核，进一步强化了金融生态环境建设的考核力度。2007-2010年，市政府连续4年召开全市金融生态环境建设专题会议，营造了金融生态环境建设的良好氛围。在考核压力下，地方政府积极优化当地金融生态
23、环境，而降低贷款不良率则成为当务之急，由于县域内只有农联社为法人机构，且其不良贷款最终将由地方财政负责，所以县政府对于及时处置其不良资产具有较强的积极性。（二）金融机构区域限批政策是推动地方政府及时处置农信社不良贷款的根本因素近年来金融机构对于区域金融生态环境越来越重视，对于地方贷款不良率高度关注，特别是对于县域金融环境，更是纷纷予以评级和排名，将指标较差的区域列为“高风险区”，在信贷审批上程序严格，甚至个别行还实行了“区域限批”政策，也就是对不良率过高的县域不予审批新增贷款。这一做法对地方政府触动极大，因为一家银行的不良率可能导致多家银行均不再放贷，直接影响当地整个经济发展。从这一角度出发，
24、假如当地农信社不良率过高，地方政府就有及时协助处置的动力，而且地方政府还积极协助其他金融机构清收不良贷款。五、几点启示从上文分析可以看出，正是由于本轮农信社改革中彻底解决了历史遗留问题，并将农信社交由省级政府管理，才使地方政府真正断绝了“浑水摸鱼”、“搭车干预”的做法，并不得不承担起协助农信社处置不良资产的责任。而各界对金融生态环境的重视又使地方政府有了主动为农信社处置不良资产的动力。这两点对于进一步深化改革金融体制甚至经济体制以及进一步深入建设金融生态环境大有启示。一是改革要找到症结所在。正如农信社前期改革所示，争论停留在“民办”还是“官办”，农行管理、央行管理还是行业自律，其实都没有抓住所
25、有者缺位的症结。二是改革要从症结入手，彻底解决历史问题，将“破窗”完全修复，不留隐患。正如本轮改革所示，将历史遗留问题一揽子解决，使农信社管理和经营层再不可能以此为借口经营不善，地方政府再也无法借机干预其经营。三是要建立长效机制，保证一旦再次出现“破窗”能够及时修复。本次改革将农信社管理权移交省级政府，为农信社发展优化了环境，建立了长效机制，有利于其长期科学发展。四是金融生态环境建设要充分发挥地方政府的主导作用和激励机制。以D市为例，正是市委市政府将其列入了对县（市）的考核，才得到了地方政府的高度重视；正是金融机构针对金融生态环境的“区域限批”政策，才使地方政府有了帮助农信社处置不良资产的动力。
