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1、前言所谓内需，即内部需求，包括投资需求和消费需求两个方面。扩大内需，就是要通过发行国债等积极财政货币政策，启动投资市场，通过信贷等经济杠杆，启动消费市场，以拉动经济增长。2008年底结束的中央农村工作会议强调：扩大国内需求，最大潜力在农村。据测算，增加农业投入，对于促进经济社会发展具有明显的乘数效应，在直接拉动相关产业发展同时，还有约40转化为消费。农民消费每人增加1000元，全国就能增加内需9000亿元。更为重要的是，国家提出拉动农村内需的措施将为我国经济增长继续后劲，注入持续的动力。但长期以来，我国农村人口的消费水平低下，农民消费能力并没有达到预期的水平，优惠的政策，价廉物美的产品也没能真
2、正让更多的农民掏出钱来消费，其中的原因之一就是：农村社会保障体系的不健全、不完善。在广大农村地区，农民收入水平较低，加之没有一定有效的生活保障，大多数农民除了在生产等必要的花费之外，不会轻易涉足其他消费领域。他们需要保留一些钱，来应付不时之需，比如医疗、养老、子女入学的需要。基于这些原因，造成农村社会消费市场一直萎靡不振。建立和完善农村社会保障体系，可以减少农民消费的后顾之忧，有利于促进农村消费需求，以促进农村需求为出发点带动整个国民经济的进一步发展。（一）我国扩大内需的背景1.世界经济全球化程度加深，国际市场风险加剧，外贸出口难度加大，都要求我国进行经济增长方式的转变，由外贸向内销转变。2.
3、我国地域辽阔，经济发展不平衡，人民生活由温饱向小康过渡，无论是市场容量还是未来发展，潜力都十分巨大，尤其是农村的消费潜力还尚未挖掘出来，市场需求仍未完全释放，因此我国扩大内需下一步的方向就是农村市场的开发。3.随着工业化、城市化、现代化进程的加快，经济结构调整的升级，国内市场的需求进一步的扩大，都要求我们对生产方式进行改革。由此可以看出，对我国这样一个发展中大国来说，拉动经济增长的最主要力量仍然是国内需求，这是我国经济发展的坚实基础。（二）扩大内需的难点1.有效需求不足，没有供不应求的商品。2.农民购买力低。3.传统的消费观念亟待更新。4.社会保障体系还不够完善，尤其是农村社会保障基本上处于起
4、步阶段，保障水平极低。5.大部分居民收入普遍偏低，工资在初次分配中比重不断下降，分配结构不合理。6.既得利益集团对扩大投资需求表现兴奋和对扩大消费需求表现冷淡或者束手无策。正所谓是扩大内需困难重重，本文主要从农村市场需求和农村社会保障的关系入手，研究阻碍农村市场发展的原因，寻求刺激农民消费的途径，以此推动整个国内经济的发展。一、我国内需现状与农村消费现状分析 （一）我国内部总需求不足长期以来，国家实行“高积累、高投资、低收入、低消费”的政策。但是，改革至今，我国经济已经经过近30年的开放与发展。伴随着市场经济体制的日益完善，社会生产力的日益发展，商品开始变得丰富起来，市场也早已从卖方市场过渡到
5、买方市场。现阶段，总需求不足己经成为制约经济增长的主要因素。但是，由于投资过热与外贸依存度高的出现，拉动消费需求成为发展经济的一种必然选择。同这一背景相适应，我国农村居民的消费状况呈现出了一些相应的特征，比如消费水平提高、消费率下降、消费自由度增大、消费者面对的不确定性加大等等。并且，我国农村居民消费的地区性差异也十分明显，以及非收入因素对农村居民消费的影响也开始呈现。消费需求是宏观经济中总需求中最为重要的三大部分之一。近年来，我国消费需求的不足是导致总需求不足的主要原因，也是影响整个宏观经济形势与经济政策的主要原因之一。消费率是衡量消费需求的一个重要指标。如果消费率下降，那么表明消费需求不足
6、；如果消费率上升，则表明消费需求扩张。消费率是指最终消费额占GDP的比重。如果人口增长率不变，发展中国家经济增长快于消费支出增长，就意味着消费率在下降。近年来我国的消费率数据也遵循了这一规律，最终消费占GDP的比重呈总体下降趋势，见表1。表1 GDP、最终消费与最终消费率年 份GDP（亿元）最终消费（亿元）最终消费率（%）199019347.812090.562.5199122577.414091.962.4199227565.217203.362.4199336938.121899.959.3199450217.429242.258.2199563216.936748.258.1199674
7、163.643919.559.2199781658.548140.659.0199886531.651588.259.6199991125.055636.961.1200098749.061516.062.32001108972.466878.361.42002120350.371691.259.62003136398.877449.556.82004160280.487032.954.32005188692.197822.751.82006221651.3110595.349.92007263242.5128444.648.8注：资本形成率指资本形成总额占支出法国内生产总值的比重；最终消费率
8、指最终消费支出占支出法国内生产总值的比重。本表按当年价格计算。表1数据是按当年价格计算的支出法国内生产总值与最终消费及消费率。由图1可看出:（1）1990-2000年全国消费率经历了由下降到上升的U形转变；（2）2000-2007年全国消费率急速下降，且伴随GDP增幅减少。以2000年为分界点，近年来的消费率降低与2000年以前的下降有所不同。2000年以前消费率低的外部环境伴随着经济过热、信贷膨胀、固定资产投资增长率急剧上升。但是，近年来消费率降低的同时伴随着GDP增速下降、银行存差扩大、固定资产投资增长率较低，以及外贸依存度的增加。图1 1990-2007年我国最终消费率（二）我国农村消费
9、需求的现状1.消费自由度提高消费选择自由指消费者在购买消费品和劳务时基本上不受数量、配额和短缺的限制。我国目前的情况是消费者已经基本具备这种消费自由度，消费者可以在不同的消费品和劳务之间进行自由选择。首先，从人均可支配收入上看，我国农村居民的消费自由度已经大大增加了。消费者可支配收入的多少直接决定了消费者选择自由度的大小，可支配收入即预算约束的提高是使消费者需求迅速增长的前提条件。表2列出了近十多年来，我国农村居民纯收入的变化情况。表2 中国农村居民人均纯收入情况年 份名义纯收入（元）价格指数（1990=100）实际纯收入（元）1990686.31100686.311991708.60102.
10、30692.671992784.00107.11731.961993921.62121.79756.7319941220.98150.28812.4719951577.74176.58893.5019961926.07190.531010.9019972090.13195.301070.2219982161.98193.341118.2319992210.34190.441160.6520002253.42190.251184.4520012366.40191.771233.9820022475.63191.001296.1420032622.24194.061351.2520042936.4
11、0203.371443.8720053254.93207.851566.0020063587.04210.961700.3420074140.36222.361862.01注：表中数据根据中国统计年鉴各期整理而得。由2表可知:我国农村居民名义与实际纯收入都逐年增加，为提高农村居民的消费自由度提供了坚实的基础。我国农村居民的实际人均可支配收入，2007年是1990年的2.71倍，绝对数目也从686.31元增长到1862.01元，这都表明我国农村居民的消费需求变成有效需求的能力已经大大加强。其次，从国内消费品贸易看，我国农村居民消费自由度也在不断加强。改革开放至今，我国商品的流通程度已经得到了极大
12、的提高，各级市场的数量都有明显的增加，居民购买的限制减少，买卖的交易成本也因此而降低。这些显著的改变都为提高农村居民消费自由度创造了有利条件。通过表3可以看出，全国社会消费品销售总额逐年增加，而且增加速度也在逐年加大。全国分地区市、县以及县级以下单位的消费品销售总额也呈现相同的变动情况。1990年与2007年的全国消费品销售总额相比，居然不到其十分之一，县级以下单位的消费品销售总额比也仅占后者的六分之一，这些都表征了我国农村居民消费选择自由已经得到显著的增加，并伴随着农村市场进一步拓宽。表3 社会消费品零售总额单位: 亿元年 份社会消费品零售总额按销售单位所在地分市县县以下19908300.1
13、3888.61337.43074.119919415.64529.81491.23394.6199210993.75470.31689.83833.6199314270.47138.12090.15042.2199418622.99387.82558.76676.4199523613.812979.43366.37268.1199628360.216199.23759.78401.3199731252.918499.54011.68741.8199833378.120294.14220.28863.8199935647.922201.84460.88985.3200039105.724555.
14、24831.19719.4200143055.427379.15251.410424.9200248135.931376.55566.511192.9200352516.334608.36011.811896.2200459501.039695.76636.013169.3200567176.645094.37485.414596.9200676410.051542.68477.916389.5200789210.060410.79943.818855.5注：数据来源中国统计年鉴（2008年）再者，伴随社会生产力的提高、社会物质产品的丰富，消费品的种类和数量已经大大地丰富起来，社会总供给不足的
15、局面也不复存在。并且，消费品市场的放开价格制度，也使得现今的消费者不再受配额限制而可以自由选择商品。另外，市场经济的逐步完善与生产竞争的引入也间接地扩大了农村居民消费自主决策的权利。综上所述，我国居民的消费自主权大大提高，在选择商品时基本不受限量、配额等约束，而是取决于消费者对不同商品的主观偏好和预算约束。2.消费能力有所提高所谓消费能力就是指购买商品的能力，表4是根据中国统计年鉴整理所得的数据，各年的数据均以1990年的价格标准换算而成，衡量一个人的购买能力，在此运用的是以1990年的固定价格为基础，比较其各年的实际纯收入，如果实际纯收入增加，说明其购买能力就加强，如果减少，说明购买能力降低
16、。本文根据比较人均收入增长率与物价增长率的差额，来衡量人均购买能力的增强或降低，即若该数值为负，说明收入增长的速度低于物价增长的速度，现在的收入购买的商品数量要比以前少，反之亦然。表4的数据表明，从1990年到2007年，仅有三年中实际纯收入的增长率低于物价上涨的速度，其他年份均超过物价上涨的速度，这说明我国农村居民的人均消费能力在逐年增强。表4 中国农村居民人均收入增长情况年 份物价增长率收入增长率差额（收入增长率-物价增长率）19904.59.184.6819912.30.93-1.3719922.45.673.27199393.38-5.6219949.77.37-2.331995-5.
17、99.9715.871996-9.613.1422.741997-5.45.8711.271998-3.54.497.991999-0.53.794.2920001.42.050.6520010.94.183.282002-1.25.046.24200324.252.2520043.26.853.652005-2.68.4611.062006-0.78.589.2820073.99.515.61注：数据根据中国统计年鉴各期整理所得，实际纯收入均换算为1990年价格。3.流动性约束加强所谓流动性约束，是指经济活动主体（企业与居民）因其货币与资金量不足，且难以从外部（如银行）得到，从而难以实现其预
18、想的消费和投资量，造成经济中总需求不足的现象。刘建国(1999)认为，我国农村居民的收入不稳定是其受到的流动性约束的主要原因。农民购置房屋和各种耐用品时，主要依靠储蓄，很难利用消费信贷服务。按照预期收入理论，只要投资者或消费者有稳定的预期收入，就可以向他们提供信贷。而大多数发展中国家的农民恰恰缺乏稳定的预期收入，这就加大了农村信贷的风险，影响了农村信贷的供给，农民受到了较强的流动性约束。流动性约束与边际消费倾向成反比，与边际储蓄倾向成正比，流动性约束越强，边际消费倾向越低，边际储蓄倾向越高。信贷市场的不完善是增加农村居民流动性约束的另一个重要原因。信息不对称的存在，必然导致信贷市场存在的均衡信
19、贷配给低于信息对称的信贷配给。并且，我国的现实情况更强化了消费信贷的流动性约束程度。从1978年至今，我国金融体制发生了很大变化，消费信贷也有了一定程度的发展，但是，我国农村地区还远未进入信贷消费的社会。从消费者方面来看，我国农村居民对信贷消费还处于认识阶段。从银行方面看，相关法律法规的欠缺、可操作性和约束性不强，导致了农村居民的流动性进一步加大。由于这些信息不对称和其他不确定因素，银行只好通过制定严格的贷款条件、增加贷款手续、减少贷款额度、缩短贷款期限等方式来规避和减少贷款风险，所有这些因素降低了消费信贷供给，又给消费信贷的需求设置了过多的“门槛”。最终的结果是，需求和供给两方面的作用必然提
20、高消费信贷约束的程度，进而加大农民的流动性约束。万广华等人(2001)运用中国1961-1998年间的数据，通过测试罗伯特霍尔(RobertHall)的消费函数及其扩展模型，分析了流动性约束与不确定性在中国居民消费行为演变中所起的作用。实证研究表明，随着中国经济改革的不断深入，中国居民消费行为在20世纪80年代早期发生了结构性转变。流动性约束型消费者所占比重的上升以及不确定性的增大，造成了中国目前的低消费增长和内需不足。此外还发现，流动性约束和不确定性之间的相互作用进一步强化了两者对居民消费的影响，导致了居民消费水平和消费增长率的同时下降。汪红驹、张慧莲 (2002)也认为传统的消费理论存在缺
21、陷，西方现代消费理论更符合我国改革开放以来居民消费生活的实际。作者以现代西方消费理论为基础分析了我国居民在20世纪90年代的消费行为，揭示出不确定性和流动性约束的增强是我国居民消费倾向下降的主要原因。朱信凯等人（2009）认为正规金融借贷渠道会限制农民借款，因此互助性的民间金融合会进行储蓄和消费仍然是受到农民的青睐。4.地区性差异明显我国农村居民消费的地区性差异是由来己久的，也是非常明显的。这种农村居民消费的地区性差异表现在两个方面:一是综合生活消费支出，另一个生活消费支出的结构差异。无论是综合消费支出，还是消费结构，对于我国广大的农村居民来说，都存在着巨大的地区性差异。国家统计局农调总队曾利
22、用1997年农村住户调查资料，选择农民人均纯收入、购买力、当年形成的购买力、生活消费水平、恩格尔系数、消费货币化倾向六项指标，将农村市场综合划分为四大类(孙梅君，1999)。一类地区和二类地区共有13个省，不到40%的人口却有57%的购买力和53%的市场份额。而三类地区和四类地区有18个省，60%多的人口份额却只拥有43%的购买力和47%的市场份额。王兴元(1995)采用多元统计中的星座聚类分析与对应分析方法，根据1992年中国统计年鉴的三十个省市地区的农村居民消费支出资料，包括食品、衣着、住房、燃料、用品以及其他非商品支出等六个项目。将全国农村居民分为三类进行分析。第一类包括北京、天津、上海
23、、河北、山西、内蒙古、黑龙江、山东、湖北、湖南等省市，其对应特征为住房与食品支出，说明这些地区农村居民消费支出偏向于住房与食品。第二类包括辽宁、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、江西、河南、四川、陕西、青海等，其对应指标为用品与非商品支出，说明这些地区农村居民消费支出偏重于用品与非商品方面。第三类包括广东、甘肃、海南、贵州、宁夏、广西、云南、西藏等地，这一类省份消费支出特征不明显，呈现多元化，其中少数民族地区衣着消费特征明显。我国农村地区性消费的差异，主要是由于我国经济发展不平衡、居民消费支出特性以及多地形与多文化等因素综合而成的。陶浪平(2002)利用主成份分析方法，选择生活消费支出的主要的八项
24、指标，采用1999年的统计数据，研究指出我国农村居民生活消费支出的地区特征如下:综合消费支出东、中、西部极端不平衡。东部沿海地区综合消费支出水平最高，上海、北京、浙江、江苏与天津处于前五位，其中上海居于首位;西部地区综合消费水平普遍较低，西藏、甘肃、贵州、青海和海南处于最后五位，其中西藏处于末位；中部地区综合消费水平中等或中等偏下。研究结果还表明消费结构的南北差异也是巨大的。张云华(2005)根据经济与地域差异将我国农村居民分为东部、中部和西部三个部分，通过传统的计量经济模型与PanelDate模型，对消费支出的地区差异等方面进行了实证研究与比较分析。该研究是利用1998-2002年的年度统计
25、数据，采用SPSS统计软件，对各地区消费差异采用计量经济模型进行实证分析的。研究表明:（1）我国东部与西部地区农村居民的边际消费倾向相对较高，中部地区的农村居民边际消费倾向相对较低；（2）各地区农村居民对物价变化的敏感度都很高，尤其是商品市场相对发达的东部地区，因此稳定的物价对于广大中国农民来说意义重大；（3）我国农村居民的消费指数结构地区差异很大。在农村居民消费的地区性差异明显的情况下，城乡居民的消费差异与农村居民消费结构升级也是不容忽视的特征。改革开放以来，我国城乡居民的消费差距经历了一个先逐步缩小再扩大的过程，这与城乡居民收入差距的发展过程相同(王宏伟，2000)。表5表明农民消费结构已
26、经呈现出进入新阶段的特征，消费结构的升级趋势十分明显。从1990到2007年农村居民家庭的恩格尔系数从58.8下降到最低的43.1，达到超过15个百分点。说明，我国农村家庭的消费机构在逐步升级。但是，相比较城镇居民家庭的恩格尔系数从54.4到2007年的36.3，将近下降了20个百分点，说明农村居民的消费结构依然处于较低层次，与城镇居民的消费差异也是逐渐扩大的。表5 城乡居民家庭人均收入及恩格尔系数年 份城镇居民家庭农村居民家庭恩格尔系数 (%)恩格尔系数 (%)199054.458.8199153.857.6199253.057.6199350.358.1199450.058.9199550
27、.158.6199648.856.3199746.655.1199844.753.4199942.152.6200039.449.1200138.247.7200237.746.2200337.145.6200437.747.2200536.745.5200635.843.0200736.343.1注：数据来源中国统计年鉴（2008年）消费函数主要是研究消费与收入之间的关系。毫无疑问，收入是消费的主要决定因素。但是，影响我国农村居民消费行为的因素是众多的。国内已有众多文献研究非收入因素对消费的影响。早在1994年，藏旭恒(1994)就定量地分析了消费品补贴、利率、物价、货币和人口等因素对我国城
28、镇和农村居民消费行为的影响。张涤新、于润(2002)通过模型的建立，研究了教育资金投入、居民收入、固定资产投资、各类人才增大、人口增长等相关因素对消费的影响。陈任芬(2004)也从居民收入、人口、教育、国家宏观政策等因素研究其对消费的影响。由此可见，除收入因素之外，对居民消费产生影响的因素也是为数众多。二、我国农村社会保障现状及问题分析 （一）我国农村社会保障制度的现状党的十六大以来，党中央、国务院做出一系列重大部署，着力推进农村社会保障工作，目前，已经基本形成了农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、农村养老保险制度、自然灾害生活救助制度、农村社会福利事业、农村五保供养制度等为主要内容的
29、农村社会保障体系，农民和农民工的社会保障工作取得了很大进步，进一步确保了农村居民的基本生活和经济需求。1.农村最低生活保障制度基本建立2007年，国务院印发关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知。通知在总结各地实践经验的基础上，对农村低保的目标任务、原则要求、保障标准、对象范围、操作程序、资金筹集、组织机构等内容进行了规范。明确了建立农村最低生活保障制度的目标和总体要求，即通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。要求合理确定农村最低生活保障标准和对象范围。农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照
30、能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平的提高适时进行调整。通知的出台标志着农村低保工作开始走上规范化、制度化管理的轨道。2.新型农村合作医疗制度建设全面建立新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农村居民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农村居民医疗互助共济制度。该制度于2003年开始推广，并逐步在全国范围内建立，到2008年底已全面覆盖有农业人口的县(市、区)，参合农民达8.15亿人，参合率为91.5%。全国累计15亿人次享受到补偿，
31、补偿基金支出1253亿元，参合农民次均住院补偿金额从试点初期的690元提高到1066元。全面建立和完善新型农村合作医疗制度是建立基本医疗卫生制度的重要内容，也是保证广大农民“病有所医”的重要措施之一。随着经济社会的发展，我国正在逐步提高筹资水平，着力巩固和完善制度建设，规范和完善管理体制，健全与完善符合农村实际要求的组织、筹资、基金使用、管理、监督等制度和运行机制，提高保障水平，逐步扩大受益面，推动新型农村合作医疗制度在新的起点上又好又快发展。3.探索建立农村养老保险制度农村社会养老保险是政府的一项重要社会政策，是我国农村社会保障制度的重要组成部分。随着农村经济体制的改革、农村计划生育政策的落
32、实、人口老龄化进程的加速，客观上增加了建立并完善农村社会养老保险制度的需求。作为一种正在完善中的保障制度，其关键就在于解决目前存在的影响农村社会养老保险工作开展的各种问题：（1）农村社会养老保险的覆盖范围小，存在很大的发展空间；（2）传统的家庭养老保险功能正在不断削弱；（3）农村养老难于完全依赖土地保障，但是土地对于多数农民来说仍然是重要的生产资料。调查显示，目前农民家庭经营收入中，大约40%来自第二产业与第三产业，25%左右来自劳动收入。来自转移性与财产性的收入约占纯收入的5.7%。由此可见，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，以之养老更是奢望。有的农民已经摆脱土地的束缚，参与到现实
33、的社会保障中。但是，土地对于多数农民来说仍然是很重要的生产资料。近年来农产品的价格相对下降，从土地上获得的收益非常微薄。而且农民的承包地被大量征用，代价是极少的土地补偿费。所以完全依靠土地来养老的选择也是不可行的；（4）老龄化加快。随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，越来越多的农村青壮年人口进入城市，年龄结构出现两头大中间小的局面。据统计，2000年我国农村8.33亿人口中，65岁以上的老年人口约占7.36%，到2030年6.64亿农村人口中，65岁的老年人口将达到17.39%为1.29亿人。面对如此严峻的农村养老问题，我国从20世纪90年代开始农村养老保险试点，后因客观条件制约而停顿。近
34、年来，随着经济和社会发展水平的提高，一些地方开始探索不同形式的农村养老保险制度。目前，有关部门正按照党的十七届三中全会关于建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度要求，研究推进新型农村社会养老保险制度建设的指导意见。4.农村社会福利事业逐步发展近年来,我国农村社会福利事业有了较大发展, 敬老院、乡村退复军人光荣院以及社会养老机构的逐步发展，为农村孤老、孤残、 退复军人的基本生活提供了一定保障。但从整体来看,还存在诸多问题,如覆盖面狭窄、地区发展不平衡、项目发展不平衡、缺乏统一的组织管理。5.农村五保供养制度继续完善。从上世纪50年代起，各地相继兴办了敬老院，将部分五保对
35、象集中供养，逐步形成了集中供养和分散供养相结合的五保供养模式。1994年国务院公布施行农村五保供养工作条例，规定五保供养的主要内容是“保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）”，供养标准为当地村民一般生活水平，所需经费和实物，从村提留或者乡统筹费中列支。1997年3月，民政部颁布农村敬老院管理暂行办法，规范了农村敬老院建设、管理和供养服务。这两项法规规章的出台，标志着我国农村五保供养工作开始走上规范化、法制化的管理轨道。2006年，我国修订了新的农村五保供养条例，与国务院1994年制定的农村五保供养工作条例相比，新条例实现了困难农民生活救助由集体内部互助共济为主，向政府提供救助为主的根本性转变
36、，是我国农村社会保障工作发展史上的一个重要里程碑，为加强社会救助工作的薄弱环节，完善社会救助体系奠定了新的基础。6.农村医疗救助制度建设顺利推进我国农村贫困人口的健康形势依然非常严峻。单纯依靠新型农村合作医疗,并不能解决贫困农民的医疗问题。建立农村医疗救助制度,改善贫困人口的健康状况,是构建和谐社会的题中之义。农村医疗救助是政府对患病且无力就医的贫困农民的医疗费用给予适当补助的制度。这项制度从2003年底开始推行，进展比较顺利，目前已全面覆盖有农业人口的县（市、区）。农村医疗救助制度建设以来，累计直接救助2024.1万次，累计资助9458.3万人参加新型农村合作医疗。7.被征地农民社会保障工作
37、扎实推进各地方政府根据国务院关于做好被征地农民社会保障工作一系列政策文件要求，相继出台了被征地农民社会保障实施办法，全面开展被征地农民社会保障工作，建立被征地农民社会保障工作统计报告制度，加强对工作进展的调度和督促检查。并明确了各级劳动保障部门作为被征地农民社会保障工作的主管部门，负责被征地农民社会保障政策的制定和实施。进一步规范了被征地农民社会保障工作的对象范围、资金来源和待遇水平。截至2008年底，有1300多万被征地农民得到了不同形式的社会保障。8.农民工社会保障工作取得长足进展。对于城镇的职工来说，享受社会保障已是天经地义的事，但在城镇进化过程中出现的边缘群体农民工，尽管在城市建设奉献
38、了所有，但作为劳动者，社会保障对他们却是遥不可及的奢侈品。2006年3月，国务院发布了关于解决农民工问题的若干意见，该意见涉及了农民工工资、就业、技能培训、劳动保护、社会保障、公共管理和服务、户籍管理制度改革、土地承包权益等各个方面的政策措施。切实保障了农民工的合法权益和应该享受到的社会保障。目前，我国农民工总数约为2.3亿人，其中在城市就业的约1.4亿人，与用人单位有劳动关系的7000多万。截至2008年底，全国有2400多万农民工参加城镇企业职工基本养老保险，4200多万农民工参加城镇基本医疗保险，1500多万农民工参加失业保险。（二）我国农村社会保障制度存在的问题长期以来，我国重点发展城
39、市居民社会保障，而忽略了农村居民社会保障制度的建设，致使城乡居民社会保障之间存在着很大的差距，农村社会保障制度建设存在着许多亟待解决的问题。具体表现在：1.我国农村社会保障法律制度不健全。从目前我国农村社会保障立法的状况来看，一个突出的表现就是立法层次低、立法主体混乱。我国到目前为止尚未建立起统一的社会保障体系，没有形成完善的社会保障法律制度，更没有一部专门涉及农村社会保障工作的基本法律。有关农村社会保障性的条款散落在相关的法律中，体系不健全，导致了其操作性不强，许多规定和具体实施办法，都是通过各种行政性文件发布，缺乏法律权威和制度刚性，制约了社会化、规范化的农村社会保障制度的建立，使得目前农
40、村社会保障工作处于无法可依、无章可循的境地。2.农村社会保障覆盖面小，保障水平低从我国社会保障的历史看，自解放初开始，就对干部和城市国有企业职工实施分配住房、退休养老、公费医疗等社会保障。与我国城镇居民的全民社会保障相比，在我国广大农村地区，除对缺乏或者丧失劳动能力、生活无依无靠的老、弱、孤、寡、残疾等实行“五保”制度外，绝大多数农民没有纳入社会保障范围，其养老、医疗、工伤主要靠自我保障、家庭保障。而国家对于农民的社会保障则长期局限于救灾救济、优抚安置等方面，农村社会保障的范围狭小，并且保障的水平较低。无论是养老、医疗、最低保障，还是扶贫、抚优、社会福利，都面对较少的受众，大多数农民并未享受或
41、是享受很少的社会保障。在农村城镇化和农村剩余劳动力的转移过程中，部分农民还处于社会保障的“真空地带”。同时，由于目前我国农村社会保障是建立在农村经济发展水平长期相对较低、农民可支配收入相对较少的基础之上，使现有的农村社会保障普遍呈现出低水平的问题，距离社会保障本身的要求还很远。20世纪90年代之后，国家积极推行的新型农村合作医疗制度虽然在一定程度上解决了农村群众的就医问题，但没有从根本上解决农村人口与集体在医疗保障上的依附关系，医疗保障并没有真正实现社会化。3.农村社会保障资金缺乏，城乡社会保障差别过大。当前我国农村社会保障资金是以农民的个人缴费为主，集体补助为辅，国家以政策扶持为补充。这种情
42、况本身就存在着国家、集体的责任过小，农民个人负担过重的问题。农村集体组织经济力量不断弱化使得资金供给不断减少；农民税费负担过重已无多少收入交纳保险费，而国家又缺乏相应的政策法规和必要的约束手段，这就造成农村社会保障基金筹措十分困难，社保资金极度缺乏，难以形成稳定的农村社会保障资金数量，影响了社会保障功能的正常发挥。有资料显示，我国80%的人口在农村，但农业所创造的国民收入仅占国民收入总额的30%，而20%的城市人口却创造国民收入的70%。占人口20%的城镇居民享受89%的社会保障经费，而占人口80%的农村居民的社会保障仅占全国保障经费的11%。这种城乡社会保障发展水平的客观差距，具有深刻的经济
43、和社会背景，在相当长的时期内也无法改变。4.我国农村社会保障的管理不够科学化和规范化。我国农村社会保障的管理非常混乱。从管理机构上看，存在多头管理的现象。部分地区在国有企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动部门管理，医疗保障由卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，农村社会养老和优抚救济归民政部门管理，一些地方乡村或乡镇企业也对社会保障制定了一些办法和规定，在有的地方，寿险公司也涉足农村社会保障，形成了“政出多门，各自为政”的多头管理的格局。由于这些部门所处地位和利益关系不同，看问题的角度不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾，政事不分又缺乏监督，从而导致办事效率低下，缺乏有效的监督。
44、此外，农村社会保障体制的不健全以及缺乏有效的法律保障，使农村社会保障工作无法可依，无章可循，致使农村社会保障资金管理缺乏约束，资金使用风险大、无法解决保值增值的问题。农村社会保障资金大量流失，严重影响了资金的正常运转。（三）我国农村社会保障制度现存问题的原因1.政府对于农村社会保障问题缺乏整体性的战略规划政府虽然已经认识到农村社会保障问题的重要性，但由于基础研究的缺乏，难以提出切实有效的整体战略规划，导致农村社会保障工作经常围绕短期政策而频发变动，缺乏持续性和稳定性。比如国家民政部于1992年在试点的基础上颁布了县级农村社会养老保险基本方案（试行），由于推行中存在很多问题，1999年决定停止开
45、展新业务。对于历史遗留问题，国家至今仍未出台任何具体的整顿措施和规范，而对于将来的发展，也没有提出整体性的规划。2.资金运营机制不完善资金运营机制不完善在资金的筹措、管理和使用的全过程都有表现。首先是资金来源匮乏。在农村社会保障资金的筹集方面，我国一直遵循的原则是“个人缴费为主，集体补助为辅，国家扶持补充”。但是目前我国国家财政用于社会保障的财政支出仅占中央财政总支出的10%左右，这一比例在世界上是很低的，而其中的80%以上的资金又用于城市社会保障，因此，国家对农村社会保障资金投入上力度很小，而集体又无力或不愿投入，因此农村社会保障资金的筹措实际上只能落到“农民个人缴费”的单一渠道上，与此同时
46、又存在着农民收入水平低以及社会保障信心不足的现象，导致很多农民放弃参与社会保障。比如现行的新农村合作医疗，尽管其目标定位为“保大病”与“广覆盖”，但筹集资金水平难以为农民提供有效的医疗保障，几乎所有的资金都用于补助大额医疗费用，而影响农民整体健康水平的常见病和多发病却难以得到有效的保障。其次是缺乏统一的资金管理。农村社会保障的资金管理呈现出条块分割、多头管理、各自为政的局面。既缺乏统一的管理机构，又缺乏统一的管理办法，导致农村社会保障资金管理混乱，使原本就不够充裕的农村社会保障资金，在管理不善、缺乏监督的情况下，使用不够规范，利用率低，安全性低，保值增值效果差。再次是缺乏完善的资金管理体制和监督机制。相关法律的缺失造成农村社会保障资金管理缺乏约束，资金使用风险大，无法切实解决资金的保值增值问题。3.具体制度安排不完善我国农村社会保障方面的立法极不健全。迄今为止，我国尚未出台一部关于农村社会保障方面的专门法律，相关制度也多散见于各项规定和条文中，并不具有法律所特有的权威性，因此执行起来有很大的随意性，很不规
