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1、试论农村金融的法治建设第36卷第6期河南师范大学学报(哲学社会科学版)Vo1.36No.6JOURNAL01望垦垒Q墨垒!墨!:2009年11月NOV.2009试论农村金融的法治建设陈岱松(华东政法大学,上海,200042)摘要:作为农村经济发展的动力和核心,农村金融发展状况决定着农村经济发展快慢及繁荣与否.本文建议通过建立和完善农村金融组织立法,投资立法,信贷立法,非正规金融立法,监管立法,构建一个比较完善的农村金融法律体系,逐步实现农村金融法治,培育自由竞争,合法经营,规范安全的农村金融发展环境,促进农村经济发展.关键词:农村金融,法治建设,持续发展中图分类号:文献标识码:A文章编号:10
2、002359(2009)06016304作者简介:陈岱松(1975-),男,福建惠安人,法学博士,中国社科院金融研究所博士后,华东政法大学经济法学院副教授,硕士生导师,专注予从事金融法的实践和研究.“三农”问题是我国近几年的一个热点,也是一个亟需完成的重要任务.它不仅仅关系广大农民的利益,同时也决定了我国经济发展的速度以及社会现代化的进程.农民生活水平的提高,农业的发展,农村建设很大程度上都受农村经济发展的制约.而农村金融作为农村经济的核心内容,决定着农村经济的发展与繁荣水平,同时,社会主义新农村建设也离不开农村金融的支持.因此,农村金融的发展关系到占我国人口总数70的农民的切身利益,关系到整
3、个国家经济社会的持续发展和繁荣富强.但我国金融发展现状存在诸多问题.如农村金融环境不理想,缺乏促进农村金融发展的外部环境;农村金融体系不健全,金融机构定位不清;农村金融缺乏充足的资金保障;农民与农村中小企业信贷难等.这些问题的存在严重阻碍了农村经济发展.因此,农村金融需要及时,有效的改革,以适应当下国民经济发展需求,从而加快农村经济发展,提高农民生活水平,缩小城乡差异,建设和谐社会.纵观国内外成功的金融改革经验,有效的金融改革必须依靠法治建设,以完善的法治建设作为改革之保障.一,完善金融组织立法,构建多层次的农村金融体系完善农村金融组织立法,明确各正规金融机构的职能定位以及金融组织的改革方向,
4、规范民间金融组织的合法化及农村社区银行的建设,构建一个多层次,多元化,相互竞争,相互补充的金融体系,以满足不同层次的农村金融需求,充分发挥农村金融机构的作用.由于各金融机构的建立,运作,职能定位都缺乏法律保障,农村金融机构体系非常不健全,阻碍了农村金融发展.因此,应当从以下几个方面加快农村金融组织立法,为农村金融机构提供法律保障.1.加快农村信用社改革,在坚持为农民,为农村服务的基础上,有效地进行产权改革和组织制度变革.通过法律明确农村信用社的改革模式和方向,明晰产权,完善股权结构和公司治理结构,明确其管理机制,经营范围,服务模式以及支农力度.2.加强中国农业发展银行的支农作用,扩大其基金项目
5、:司法部”金融风险防范法律制度研究”阶段性成果(07SFB2038)收稿日期:20090520?l63?业务范围和资金来源,多方位为新农村建设服务,充分履行政策性银行的职能.通过立法明确农村政策性银行的法律地位,组织形式,业务范围,管理模式,责任分配,运营机制,战略目标,以明确政策性银行与其他金融主体职能差异.3.加强对中国农业银行以及其他商业银行的引导,通过政策优惠吸引各类资金投入农村建设.市场化和商业化运作并不排斥为”三农”服务,只要形成合理的治理结构,透明有效的激励和监督制度,为“三农”服务依然能够获得可观的利润口.商业化与支农关系的阐明,对于农村信用社和邮政储蓄是否采取商业化改革也具有
6、一定启示作用.4.加快邮政储蓄改革,充分发挥优势,消除劣势,切实为”三农”服务,共同创建社会主义新农村.邮政储蓄网点多,分布面广,获得的储蓄资金充足.截至2008年4月末,邮政储蓄存款余额为18650亿元,是中国第5大存款机构,是国内网点数量最多的金融机构.因此,必须充分利用邮政储蓄的以上优势,以法律的形式明确邮政储蓄银行支农的职能,构建资金回流机制,确保农村资金用于农村建设.5.发展村镇银行,服务于”三农”,引进竞争机制,促使其他金融机构加快改革步伐.2007年3月1日,中国首家村镇银行在四川省仪陇县金城镇正式开业,它是第一家为服务”三农”而设置的银行,其主要发展小额信贷业务,降低信贷条件,
7、解决农村信贷难的问题.村镇银行的介人,一定程度上打破了农村信用社独撑农村金融的局面,弥补了金融机构的缺位.同时,也可以激发农村信用社,邮政储蓄等金融机构的改革热情,以加强各自的市场竞争力.为了确保村镇银行的健康发展,应当尽快细化相关法律规定.2008年4月24日,中国人民银行,中国银行业监督管理委员会颁布了关于村镇银行,贷款公司,农村资金互助社,小额贷款公司有关政策的通知,其中就存款准备金管理,存款利率管理,支付清算管理,会计管理,金融统计和监管报表,征信管理,现金管理,风险管理等与实践操作密切关联的事项做出了具体的规定,为村镇银行制度的运作提供了有效的法律依据.二,完善农村投资立法,保证农村
8、经济发展的资金投入农村建设的资金来源主要包括三个渠道:自筹,政府投入,信贷.农村建设离不开资金的投入,因此有必要通过法律的形式,规范农村资金投入,优化农村投资结构,保证财政,农业信贷对农村建设的资金?】64?投入量.1.规范国家财政对农业生产的投资农业生产风险高,收益效率低,在市场竞争与资源配置竞争中不具有优势,因此政府的政策支持对其发展具有至关重要的作用.在没有明确的法律法规制约的情况下,政府对农业的投资具有随意性,缺乏相应的投资监管以及责任约束机制,这就使得相关的支农政策最终没有得到切实落实,而成为一纸空文.农业投资增长的不稳定性和波动性也会影响农业的稳定发展.具体而言,法律可以从以下几个
9、方面来规范国家对农业的财政投入:(1)确定中央政府与地方政府的投资比例,明确投资责任;确定财政投入总量标准以及国家财政每年对农业总投入的增长幅度标准,保证投资数量.(2)优化财政投资结构.财政要从社会和农民可以干,有利可图以及竞争激烈的行业和产品中退出来,集中资金用于公益性,服务性支出.(3)加强投资管理,规范资金使用.资金的使用可以采用资金集中使用的方式,各种资金集中立户,统一管理,统一规划,统一使用.(4)完善农村财政投入的监管机制,规范政府机构行为,及时纠正非法行为,确保政府公共财政职能的有效发挥和财政对于农村的实际投入.2.促进农业信贷对农业生产的投资在财政和信贷支持农业发展的资金中,
10、财政资金只占3O左右,银行和信用社的信贷资金占7O左右5.由此可见,农业信贷对农业投资具有重要作用.因而,在规范财政投入的同时,还必须通过政策引导等方式刺激农业信贷对农业生产的投入.具体而言,法律可以从以下几个方面进行完善:(1)通过法律形式明确各金融机构的最低农村信贷比例,保证农村信贷最低总量.与此同时,通过优惠措施鼓励农村金融机构多存多贷.(2)明确农业信贷的优惠措施,鼓励资金投入农村市场,诸如给予农业贷款优惠利率,国家财政补贴,降低农村金融机构的存款准备金比例,税收优惠措施等.三,完善农村信贷立法,发展小额信贷业务农村信贷活动是农村金融中的主要业务,也是与农民生活,农村发展最密切,最重要
11、,最基本的金融服务.农村信贷法治建设可从以下两个制度的建设着手,促进农村信贷业务蓬勃发展1.构建信用等级评价机制,降低农村信贷风险农民和农村中小企业,没有足够的财产可以作为信贷的担保,因此难以符合商业银行信贷的要求,形成了信贷难的局面.构建信用等级评价机制,一方面可以解决农村缺乏抵押财产的问题,另一方面也可以降低金融机构的信贷风险.通过征信活动,建立有效的信用等级评价.开展信用镇,信用村,信用企业创建活动,规范信用镇,信用村,信用企业的信用等级评价标准和程序,并做到定期检查验收,使信用等级制度确实能及时,有效,真实地反映借贷方的信用情况.同时要加强信用宣传,全面增强农村市场的信用观念.2.适应
12、农村经济发展现状,发展小额信贷业务小额信贷可定义为一种特殊的金融服务,它在客户无力提供担保品的情况下,以不同于正规金融机构的风险管理技术,为那些被排斥于正规金融体系之外的客户提供额度较小的金融服务L6.小额信贷一般是针对低收入人群,具有借贷额度小等特征.尤努斯在孟加拉国的农村金融改革中,大力发展了小额信贷活动并取得了巨大成果,有效地解决了农村信贷难的难题,证明了小额信贷模式对于农村经济的适应性.但小额信贷的发展在我国遇到了法律上的障碍,小额信贷组织没有合法身份,资金来源短缺.通过制定相关法律,建立多种所有制形式,不同治理结构的小额信贷组织,鼓励民间资金投入建设小额信贷组织,鼓励邮政储蓄机构在农
13、村试办农村小额信贷机构,鼓励农村信用社以及商业性银行发展小额信贷业务.另外,在近几年的小额信贷试点活动中,政策规定小额信贷试点公司不准吸收存款,只贷不存,贷款资金相对有限.因此,可以通过法律确定多种形式的资金投入,允许各种合法资金组建小额信贷组织,如自有资金,捐赠资金,单一来源的批发资金等,以扩大小额信贷组织的资金总量.并且要通过法律手段,严厉打击失信行为,加强农村金融机构债权的法律保护,促进小额信贷业务的发展.小额贷款公司是我国大力推广小额信贷制度的形式之一.小额贷款公司是由自然人,企业法人与其他社会组织投资设立,不吸收公众存款,经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司_7.小额贷款公司
14、作为民间金融的一大创新,它的经营活动的依法开展,有利于减少地下民间金融的非法活动.近期,小额贷款公司试点范围在我国不断扩大,投资成立小额贷款公司的热度不断升温.为了规范小额贷款公司发展,2008年5月4日,中国银行业监督管理委员会,中国人民银行颁布了关于小额贷款公司试点的指导意见,其中明确了小额贷款公司的性质以及设立条件,规范了资金来源和资金运作,明确了对小额贷款公司的监管制度以及小额贷款公司的市场退出制度.该意见旨在规范小额贷款公司运作,引导资金流向农村和欠发达地区,提高信贷覆盖面,确保小额贷款公司服务于农村,并通过适当的监管制度以及市场退出制度,营造农村金融良好的市场环境,促使小额贷款公司
15、良性发展.四,完善农村非正规金融立法.规范民间金融活动我国的民间金融也被称为非正规金融,主要包括个人借贷,标会,合会等形式.随着农村经济的发展,农村金融的需求也逐渐旺盛,但农村正规金融存在诸多缺陷,无法满足农村金融需求,这为非正规金融的发展与壮大提供了空间.农村非正规金融弥补了正规金融的供给不足,但由于非正规金融不具有合法地位,经营行为不受法律约束,金融监管机构难以进行适当监管,一些不规范的民间金融活动,如高利贷,非法钱庄等,严重扰乱了农村金融市场秩序,也给社会造成了一定的危害.因此,有必要制定规范非正规金融的相关法律,加强对民间金融的监管和引导,使之成为农村金融体系中的合法员,促进农村金融体
16、系形成多元化的具有竞争的格局.1.明确非正规金融合法地位通过法律明确非正规金融的合法地位,规定非正规金融的组织形式,设立条件,经营范围,财务制度,内部管理以及有效的退出机制.适当放宽农村金融的准人条件,引导民间资金流向合法市场.同时,建立有效的市场退出机制,使投资者可以有效地使用资金,同时实现农村金融市场的优胜劣汰,优化金融主体.央行日前表示将适时推出放贷人条例,这必将加快非正规金融机构获得合法地位的脚步,以引导其规范化发展.2.建立有效的非正规金融监管制度随着准入门槛的降低,金融监管显得更为重要.因此,必须建立非正规金融的监管制度,明确监管主体,监管措施,建立民间借贷监测体系,加强必要的信息
17、监控和风险防范,建立弹性的灵活监管体制和完善的破产保护制度,加强对民间金融纠纷的司法监管8.其中对于利率的监管,应当明确利率浮动范围.农村非正规金融的一大优势在于其信贷利率相对自由,双方可以根据市场情况协商确定.这一定程度上符合我国利率市场化的改革方向,但同时也存在利率定价随意,幅度大的问题,使得信贷活动极其不规范.因此,在利率市场化的大趋势下,目前应明确规定非正规金融的利率浮动范围,同时可适?165?当扩大利率浮动范围,放松对利率管制程度,以加快实现利率市场化.3.构建有利于非正规金融发展的制度环境完善非正规金融的配套措施,建设存款保险制度和贷款保险制度.通过存款保险制度,提高存款人对非正规
18、金融的信任度,扩大非正规金融的资金来源,提高其竞争力.通过贷款保险可分散非正规金融的贷款风险,实现非正规金融的可持续性发展.五,完善农村金融监管立法,防范农村金融风险农村金融改革的方向是放宽农村金融机构的准入条件,减少政府的行政干预,吸引各种资金投入农村市场,构建具有竞争机制的农村金融市场.这就意味着更要加强农村金融监管力度,促使农村金融机构在拥有自主经营权的市场环境中,严格遵守法律规范,及时纠正,惩罚农村金融活动中的违法违规行为.1.完善国家和地方金融监管体系我国农村金融机构网点设立多,分布面广,然而基层的金融监管力量却最为薄弱.因而,首先应当健全农村金融监管机构,完善农村金融监管体系,加强
19、地方基层监管部门建设,使监管力量不断下延到农村地区各个金融市场.其次,必须规范银监会及参考文献:其他金融监管机构的监管措施,切实落实宏观金融调控政策,加强农村金融监管,实现农村金融业全面,协调,可持续发展.2.加强金融组织内部监控和协会自律管理积极发挥农村金融组织的内部监控,成立内部独立监管部门,强化农村金融从业人员的职业道德规范和服务质量规范,提高农村金融机构的服务水平和专业水平.此外,通过构建农村金融组织协会,充分发挥协会的自律作用,相互约束,协调统一行为,充分利用监管资源,提高监管效率,防范经营风险.综上,要通过建立和完善农村金融组织立法,投资立法,信贷立法,非正规金融立法,监管立法,构
20、建一个比较完善的农村金融法律体系.另外,还需要加大法治宣传力度,提高农村法治意识,促使农村金融机构严格遵守法律法规,规范金融活动;促使农民和农村中小企业了解如何用法律手段维护自身权利;促使行政机关,司法机关严格依照法律规定行使权力,既不可任意跨越权力界限,也不可怠于履行职能.通过立法与执法两方面的完善,完善农村金融法治建设,保障农村金融改革的成功,促进农村经济的持续健康发展.1刘仁伍.新农村建设中的金融问题M.北京:中国金融出版社,2006.166.2中国邮政储蓄银行网站.http:/www.psbc.corn/show.jsp?id一585,20080916.3罗剑朝,初佳颖,高晓春.发达国
21、家政府财政对农业投资与监督的国际比较EB/DL.http:/loadpaper.20080916.4钟真真.积极推进农村金融体制改革的法制建设J.中国发展观察,2007,(6).5焦瑾璞,杨骏.小额信贷和农村金融M.北京:中国金融出版社,2006.3.6关于小额贷款公司试点的指导意见EB/DL.7曾晓红.金融支持新农村建设法律问题探析J.青海金融,2007,(5).OnLegalConstructionofRuralFinanceCHENDaisong(EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Shanghai200042,China)Abstra
22、ct:Thedevelopmentofruralfinance,powerhouseandcoreofruraleconomy,influencesthedevelopmentandprosperityofruraleconomy.Thisarticleproposestocreateacomparativelysoundlegalsystemonruralfinancethroughtheconstructionandperfectionoflegalframeworksonruralfinancialinstitutions,investment,credit,alternativefinancingandSUDervision,totheendofrealizingruleoflawinruralfinance,enhancingcompetitionandbusinesscompliance,andspeedingupthedevelopmentofruraleconomy.Keywords:rura1finance,ruleoflaw,sustainabledevelopment?166?责任编辑陈潜
