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1、科学分类 协同监管 精准执法 持续深化全面推进卷烟市场零售户专卖分类监管体系建设揭阳市烟草专卖局2011年初，我局联合省局专卖处、销售处共同申报以卷烟市场零售户专卖分类管理为课题的科技创新项目，同年4月获得省局批准立项。一年多来，在省局的正确领导下，特别是在专卖处几位领导的大力支持和悉心指导下，项目组先后完成了市场前期调研、数据统计分析、分类模型构建、“试点”实践和信息系统开发等工作，并从卷烟市场管理对象、管理主体和管理策略三个维度的分类入手，系统构建全方位、立体化、多层次的卷烟市场监管体系，初步形成了一套分类科学、管理有效的“333”分类监管模型，编制了一本涵盖全面、简单实用的工作手册，开发
2、了一个便捷易用、智能分析的信息系统平台。该项目已于今年7月份在我市全面推广实施，现将工作开展情况汇报如下：求变：敏锐把握市场监管的新课题近年来，随着市场经济的不断发展和行业改革的日益深化，卷烟市场管理工作也开始不断面临新的问题和挑战卷烟零售户数量急剧上升、零售业态日趋多样化、零售户的整体素质和法律意识也得到了很大提升。但作为市场监管的主体各级烟草专卖行政主管部门，囿于执法资源有限，执法理念还停留在粗放管理的模式，远远不能满足当前卷烟市场监管工作的需要。在“卷烟上水平”的行业基本方针大背景下，2010年底，省局审时度势，印发了广东省烟草专卖局关于卷烟零售市场分类管理工作方案，市局党组敏锐地意识到
3、市场分类管理工作的重要性，积极响应，迅速成立项目组，并从全市行业各单位抽调业务骨干，对市场分类管理问题进行专题研究。求变，迫在眉睫。市局“一把手”许永钦局长亲自担任项目组组长，指定黄壮强副局长直接负责卷烟市场零售户专卖分类管理项目创新工作。随即，以全市QC小组为基础，项目组迅速抽调了涵盖专卖、营销和信息的业务骨干，并将项目组划分为科研组、实践组和保障组，明晰职责分工，一场以创新专卖市场监管模式为课题的科研“大会战”放在了全体揭烟人的面前。求新：全面借鉴下的大胆创新如何分类，怎么管理，是项目组必须解决的首要问题。项目组按照“全面借鉴，对接创新”的思路，在前期技术查新的基础上，全面搜集市场分类监管
4、的相关文献资料，累计查新53篇，搜集关联最为密切的资料文献19 篇，完成了查新报告和理论支持，确定从卷烟市场的管理对象、管理主体和管理策略三个维度进行分析，重点解决“管什么”、“谁来管”、“怎么管”三个问题。项目组首先从管理对象的分类入手，以“粗糙集理论”作为理论依据，指导卷烟市场零售户专卖分类规则提取和模型构建，同时，保持与省局工作方案的对接并加以创新。按照上述思路，项目组于2011年4月在全市开展了卷烟市场零售户基础信息的全面采集工作，采集辖区内卷烟市场零售户的基本情况，充分掌握辖区内卷烟市场的特点，零售户所处的区域位置、营销规模和违法违规记录等相关信息，尽可能构建能够全面反应市场和零售户
5、属性的“数据集市”，利用SPSS工具计算出卷烟市场零售户各类属性的相关性，抽取与卷烟市场零售户最为密切的属性数据。经过数据统计、计算分析，项目组最终确定区域位置、营销规模和诚信守法3个因素为卷烟市场零售户分类的主要依据，并设计出卷烟零售户专卖分类公式：R=ASL，其中R代表“分类值”，A代表“市场区域”因素，S代表“营销规模”因素，L代表“诚信守法”因素，三者之间为乘法关系，根据R值的不同区分卷烟市场和零售户类别，初步完成了分类规则和分类模型的确定。求是：卷烟市场监管体系的构建与实践分类规则和模型的初步确定为项目组的创新工作打开了突破口，市场分类监管的命题已成“破题”之势。今年初，我们将这一研
6、究成果在揭东县局进行先行先试。通过半年多的试点实践，不断修正完善，项目组最终确定了“333”的市场零售户专卖分类监管模型“333”的分类监管模型以区域位置、营销规模和守法经营3个因素为分类标准，先将卷烟市场划分为重点监控市场、一般监管市场、正常管理市场3类市场，在此基础上将零售户划分为正常管理零售户（即“A类户”）、一般监管零售户（即“B类户”）和重点监控零售户（即“C类户”）3类零售户，同时对A类户根据R值的大小进一步细化为“A”、“AA”和“AAA”3级客户，树立诚信守法经营户的模范，并通过提升服务来激励零售户的诚信守法意识。“333”的市场零售户专卖分类监管模型有效地解决了对卷烟市场管理
7、对象的科学分类。随后，我们以揭阳烟草“依法依规，正己正人”的专卖管理理念为指导，通过对卷烟市场监管主体进行分类，我局构建了“三位一体”的市场监管协同机制通过对市场监管主体“内外”、“上下”、“左右”三个层面的分类，理顺三重关系，有效整合市场监管资源，实现对卷烟市场的一体化监管。通过对管理手段进行分类，我局构建了“三层三段式”的卷烟市场零售户监管策略，即通过引入行政指导等柔性执法手段，综合运用全过程的宣传教育策略，动态化的市场检查策略和信用价值导向的评价考核策略，对卷烟零售户采取“教育引导、告诫规劝、行政处罚”三段式的行政执法模式。通过对卷烟市场管理对象、管理主体和管理手段三个维度的系统分类，有
8、效地解决了市场监管工作“管什么”，“谁来管”、“怎么管”的问题。经过反复试验，项目组数易其稿，最终完成了揭阳市卷烟市场零售户专卖分类管理办法及其实施细则的编制，同时，配套的各项制度、流程、表格和考核办法也得到了不断完善，最终形成了8项制度、7个流程、11个工作表格和1个考核办法，并汇总编制为揭阳市卷烟市场零售户专卖分类管理工作手册。与此同时，项目组按照“边开发、边实践、边改进”的工作思路，联合广东远景信息科技有限公司完成了揭阳市卷烟市场零售户专卖分类管理信息系统的开发。通过半年多的“试点”实践，一系列数据和事实对比充分证明了“333”分类管理模型是科学的、有效的、便于操作的，突出地表现为“六个
9、亮点”，即通过“六个转变”，在实现“六个降低”的同时达到了“六个提升”。一是对卷烟市场零售户的分类由单一维度、抽象的粗放式分类转变为多维度、具体的精细化分类，降低了人为操作导致的分类工作的随意性，提升了市场零售户分类的科学性。旧的分类方法主要是依据历史守法经营情况一个维度对零售户进行分类，分类过于粗糙、由于无法量化，分类过于随意。新的分类方法从区域位置、营销规模和守法经营3个维度划分，既考虑了零售户的历史守法情况，也考虑市场区域宏观因素和零售户营销规模等微观因素，滤掉了杂波，特别是通过分类值公式计算R值的大小，以具体的R值来区分零售户类别，分类规则简单具体，分类过程由信息系统实现，分类结果更为
10、精细、科学。二是卷烟市场零售户的管理策略由原来一刀切、重量轻质固态的管理策略转变为有针对性的、重质顾量的动态管理策略，降低了一线稽查员的工作量和遭遇暴力抗法的风险，提升了市场检查效率。旧的市场管理策略以双人检查为主，侧重于检查频次，对应A、B、C类零售户月检查频次分别为2次、4次和8次，而随着近几年零售户数量的急剧增加，稽查员负责管理的零售户数量也大大增加，导致稽查员几乎每天都在为完成检查次数而疲于奔命，检查效果不尽人意。尤其是，在面对执法环境较为复杂的市场和钉子户，碰到突发情况及暴力抗法时，双人检查力量单薄，无法有效应对。相对的，部分守法经营良好的零售户则对过多的检查频次感到不解，产生抵触情
11、绪。而新的市场监管模式，将重点监控市场和重点监控零售户列为大（中）队的“公共田”，主要采取集中检查为主，即使遇到钉子户暴力抗法等突发情况，也能够凭借人多的优势，轻松应对。同时，将正常管理市场和零售户划为各线路稽查员的“责任田”，仍以双人执法为主，更侧重于检查效果，降低检查频次，对A类户中的AAA级客户则实行“免检”政策，最大限度地提升诚信守法经营户的“正效益”。通过这一转变，各稽查大（中）队的专卖稽查人员被充分调动起来，执法效能大幅提升，原有稽查员每月要进行22天左右的市场检查，现在每月一般只需要利用8-9天就可以完成，其余10-11天由稽查大（中）队进行集中检查，2-3天为培训学习和交叉检查
12、等机动时间。在问及一线稽查员时，大家普遍反映集中执法检查时更有底气了，有了团队的力量，日常检查压力轻了许多。三是一线稽查人员由原来职责单一、相互割裂的线条管理方式转变为复合型、相互关联的网状管理方式，降低了消极怠工和职务犯罪的可能性，提升了团队协同执法能力。原有的市场管理方式，稽查员每天负责辖区内的市场巡查，各稽查线路之间相互割裂，容易出现出勤不出力和为违法者充当“保护伞”的问题，而稽查大（中）队长干不干活则凭自己的良心，没有制度约束。在新的管理模式下，要求稽查大（中）队长必须是集市场检查工作策划、指挥、参与多项角色为一体的复合型指挥员。而稽查员也有了更为明细的分工，有些侧重于检查实施、有些侧
13、重于情报收集、有些侧重于宣传教育。此外，集中检查也带动了各稽查线路间的相互检查、监督，使稽查员不得不动起来，消极怠工、执法腐败被有效地遏制，团队协同执法能力则不断得以彰显。四是市场监管信息系统由原来单纯的数据采集、备份、功能单一的系统转变为集数据统计、智能分析、预警和信息推送等功能更为强大的系统，降低了工作计划的随意性和盲目性，提升了精准执法水平。新的市场监管信息系统，除具备了旧有信息系统的原有功能外，实现了对卷烟零售户的实时自动分类，避免了原有人为分类的随意性。新的信息系统还可以通过对日常检查结果的统计分析，挖掘“检查数据”的深层价值，实现智能预警，及时向一线稽查人员发送市场预警信息，指导其
14、开展执法检查。此外，系统还搭建了零售户沟通平台，采集了零售户的手机信息，通过信息系统平台向零售户推送法律法规、信用记录等宣传教育信息。五是对卷烟市场零售户的管理思想由原来过分依靠惩罚、打击等手段对立的关系转变为更多地实施柔性执法、服务型管理合作的关系，降低了卷烟市场行政管理主体与行政管理相对人之间的对立矛盾，提升了文明执法水平和执法满意度。旧有的市场管理模式过分依赖于行政处罚等强制手段，多数稽查员都把市场管理理解为“一罚了之”，也造成多数零售户认为专卖稽查员就是来找他们麻烦的。在新的市场管理模式下，我们引入行政指导等柔性执法方式，在维护法律尊严的原则下，立足教育、预防和服务，如在致全市卷烟零售
15、户的一封公开信中，我们明确提出，零售户可以通过守法经营、主动配合管理、举报违法行为、投诉不文明执法、积极传播公司企业文化、见义勇为和参与城市文明建设等积极行为，改善自己的诚信记录，实现“免检”和增值服务，让零售户切实体会到“诚信守法有回报，违法经营遭严惩”，从而树立起诚信守法经营的理念，促进市场的良性发展。同时，也可以由此向社会公众树立起揭阳烟草“成人达己”的企业公众形象。六是考核方式由原来的单纯注重结果、注重个人、注重表面的简单考核转变为全程化、立体化、深度化的综合考核，降低了考核失衡风险，提升了考核引导机制的效果。为确保市场分类管理工作的有效开展，我局对原有市场监管考核内容进行了细化，制定
16、了一套专门的考核办法。在新的考核办法中我们引入了“涉烟违法行为年度查处率”、“重点监控市场案件比例”和“重点监控零售户案件比例”等关键指标，改变原有考核指标中市场净化率和案件查处率交叉重合的现象，实行全过程深度考核，从而避免出现随意监管的情况，起到引导各单位科学监管的作用。求深：依托“三打两建”深化内涵当前，全省上下正在开展轰轰烈烈的“三打两建”工作，其中，建设市场监管体系，建设社会信用体系成为下一阶段的主要任务。我局开展的卷烟市场零售户专卖分类管理工作与“两建”工作不谋而合，正是“两建”工作的应有之义。下一步，我们将充分依托“三打两建”的东风，进一步拓宽思路，从烟草行业实际出发，继续深化卷烟市场零售户专卖分类监管课题研究，如卷烟零售市场信用缺失现状及其产生的原因，特别是要从法律及经济学的角度分析失信行为下的经营模式，在此基础上，积极探索专卖体制下有限市场化的卷烟市场零售户监管体系和信用体系建设，为全省专卖管理工作上水平做出新的、更大的贡献。 二一二年八月二十三日
