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1、最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释（以下简称行诉解释）是在党的十九大胜利召开之际，最高人民法院通过的又一部诉讼法的基本司法解释，是对以往司法解释、司法批复、司法政策的一次全面总结、汇总，实现了若干重大制度创新，主要内容包括：一、明确不可诉行为范围，确保行政救济实效为了明确可诉行政行为的界限，保障行政诉讼救济渠道的实效，保障当事人合法权益，结合司法实践，行诉解释增加规定了下列五种不可诉的行为：一是不对外发生效力的行为不可诉。即，行政机关作出的不对外发生法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。二是过程行为不可诉。即，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询
2、等过程性行为及行政机关作出的可行性研究报告和相关批复也不可诉。三是准司法行为不可诉。即，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，该行为具有司法性的特征，不具有可诉性，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。四是内部层级监督行为不可诉。即，行政机关基于内部层级监督职责作出的行为，因缺乏对外发生法律效果的要件，不属于人民法院行政诉讼受案范围。五是信访答复行为不可诉。即，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此也不具有可诉性。二、准确认定当事人资格，强化诉讼实际效能行诉解释对于行政诉讼原告、被告
3、和第三人的具体标准和情形作了细化规定。主要为：一是明确投诉举报者的原告资格。即为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于中华人民共和国行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”，防止缺乏诉讼利益的主体进入行政诉讼。二是明确债权人原则上没有原告资格。债权人的民事权益应当通过民事诉讼途径予以实现，但是，行政机关在作出行政行为时应当考虑债权人利益的，构成行政裁量因素，应当赋予其原告资格。因此，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者
4、应予考虑的除外。三是明确出资人和设立人的原告资格。根据我国民法总则行诉解释规定，事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的，可以自己的名义提起诉讼。四是明确业委会和业主的原告资格。司法实践中，对于共有权益的保障，存在不一致的做法。行诉解释规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，为了维护业主共有利益，采取“单过半”方式，即专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。五是明确开发区管委会等被告资格。行政诉讼法对于被告资格采取了行政机关和法律、法规、规章授权
5、组织两种方式，对于开发区管理委员会这种经批准成立的行政主体，没有明确其被告资格。当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。六是明确公务组织的被告资格。行诉解释对法律、法规、规章授权组织的具体情形作了列举式规定。在司法实践中，比较常见的是村委会、居委会、事业单位、行业协
6、会等的被告资格。行诉解释规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告三、细化行政诉讼证据规则，确保案件事实客观行政诉讼法规定的证据规则与刑事、民事诉讼证据规则存在极大差别，具有自身特殊的规则。行诉解释根据行政诉讼法的规定，作了细化。主要有以下几点：一是明确非法证据排除规则的具体适用情形。即有下列情形之一的，属于行政诉讼法第四十三条第三款规定的“以非法手段取得
7、的证据”：严重违反法定程序收集的证据材料；以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料；以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。二是增设到庭询问规则。为了进一步查证案件的事实，保证公正审理行政案件，行诉解释规定，人民法院认为有必要的，可以要求当事人本人或者行政机关执法人员到庭，就案件有关事实接受询问。在询问之前，可以要求其签署保证书。保证书应当载明据实陈述、如有虚假陈述愿意接受处罚等内容。负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书，待证事实又欠缺其他证据加以佐证的，人民法院对其主张的事实不予认定。三是增设责令提交证据和证据妨害规则。为了进一步强化行政机关的
8、证据意识，平衡当事人的举证能力，行诉解释规定，原告或者第三人确有证据证明被告持有的证据对原告或者第三人有利的，可以在开庭审理前书面申请人民法院责令行政机关提交。申请理由成立的，人民法院应当责令行政机关提交，因提交证据所产生的费用，由申请人预付。行政机关无正当理由拒不提交的，人民法院可以推定原告或者第三人基于该证据主张的事实成立。持有证据的当事人以妨碍对方当事人使用为目的，毁灭有关证据或者实施其他致使证据不能使用行为的，人民法院可以推定对方当事人基于该证据主张的事实成立，并可依照行政诉讼法第五十九条规定处理。四是细化赔偿补偿案件举证规则。对于行政机关证据妨害的，采取举证责任倒置方式。行诉解释明确
9、，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。强化行政机关对于财产的鉴定意识。行诉解释规定，对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时，依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。行诉解释明确了法院对于财产损失的酌处权力，即当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。四、规范当事人诉讼行为，维护行政审判权威在这方面，
10、行诉解释主要作了如下明确：一是规范起诉期限制度。行诉解释明确了不作为起诉期限。即公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。关于行政机关未履行教示义务时的起诉期限的问题，行诉解释沿用了若干解释较长起诉期限的规定，同时考虑到行政诉讼法规定了较长的起诉期限，因此将原有的“二年”修改为“一年二对于不作为行为不适用该款规定。此外，针对无效行政行为的起诉期限，考虑到无效行政行为是实体性规定，按照“实体从旧”的原则，行诉解释明确了只有2015年5月1日之后作出的无效行政行为才不受起诉期限的限制。二是依
11、法规范滥用回避申请权的行为。行诉解释规定，对当事人提出的回避申请，人民法院应当在三日内以口头或者书面形式作出决定。对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回。三是规范拒绝陈述行为。行诉解释规定，原告或者上诉人在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述，导致庭审无法进行，经法庭释明后仍不陈述意见的，视为放弃陈述权利，由其承担不利的法律后果。五、坚持复议双被告制度，强化行政复议监督效能为了强化行政复议机关的对下监督职责，行政诉讼法规定了复议机关作共同被告制度。行诉解释对此作了进一步细化规定，主要包括：一是明确“维持原行政行为”的含义。即复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和
12、证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但并未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。二是明确“改变原行政行为”的含义。行诉解释规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。同时，行诉解释明确，复议机关确认原行政行为无效，视为改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，视为改变原行政行为，但复议机关以程序违法为由确认原行政行为违法的除外（即视为维持）。三是明确举证责任。即在复议机关作共同被告的情况下，应当由作出原行政行为的行政机关和作出维持决定的复议机关承担举证责任。在具体的举证行为方面，“可以由其中一个机关实施举证行为:这
13、就意味着，可以由作出原行政行为机关实施举证行为，也可以由复议机关实施举证行为。从逻辑上推理，也包括由两个机关共同实施举证行为。此外，为了促进行政复议机关勇于纠错，行诉解释规定，复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。这与一般行政行为案件中奉行的“先取证后裁决”规则有所区别。四是明确复议机关为共同被告时的级别管辖。对于复议机关和原行政行为为共同被告的行政案件，应当以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。六、推进负责人出庭应诉，促进纠纷实质化解行政诉讼法规定了行政机关负责人出庭应诉制度，即被诉行政机关负责人应当出
14、庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。行诉解释作了进一步规定，主要有：一是适度扩大负责人范围。即行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。对于地方人民政府作为被告的，地方人民政府的秘书长、副秘书长和政府法制部门负责人，可以作为负责人出庭应诉。法律规定行政机关负责人出庭应诉，鼓励正职负责人出庭应诉，但是正职负责人由于工作等原因确实无法出庭而指派副职领导人出庭应诉的，也符合行政诉讼法第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的要求。行政机关负责人出庭应诉的，应当在裁判文书首部予以列明。名称为“参加诉讼行政机关负责人”的行政机关负责人出庭应诉的，应当
15、向人民法院提交能够证明该行政机关负责人职务证明的材料。二是明确“应当出庭”情形。为了保证负责人出庭应诉制度落地生根，行诉解释明确了行政机关负责人应当出庭应诉的情形，主要包括：涉及重大公共利益；社会高度关注；可能引发群体性事件等案件；人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。三是明确“不能出庭”的具体情形。包括不可抗力或者其他不能控制的正当事由。不可抗力即客观上不可抗拒、不能避免且无法克服的原因。例如自然灾害、战争等。客观上不能控制的其他正当事由如遭遇交通事故、罹患急症、出国未返等。行政机关负责人工作忙、有其他事务需要处理等不属于正当事由。是否属于正当事由，则为人民法
16、院的裁量范围。行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。情况说明由法院依职权进行审查并作出结论，但不作为证据交由当事人进行质证。行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果，人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。四是工作人员出庭最低要求。行政诉讼法规定，行政机关负责人不能出庭的，“应当委托行政机关相应的工作人员:这里的“应当委托”，是指行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。这里的“相应的工作人员”是指该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公
17、职的人员。五是明确不出庭应诉的法律后果和惩戒条款。行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的；或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明，可以依照行政诉讼法第六十六条第二款的规定予以公告，建议任免机关、监察机关或者上一级行政机关对相关责任人员严肃处理。七、依法审查规范性文件，促进行为源头治理行政诉讼法规定了对于“红头文件”，即规范性文件的一并审查制度。即公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审
18、查。行诉解释进一步明确了审查的程序、内容、方式等问题。主要有：一是一并审查规范性文件的程序问题。行诉解释规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。二是人民法院对规范性文件的审查是条款审查、个案审查和客观审查。人民法院对行政行为所适用的具体条款进行合法性审查；审查结论只适用于本案；对规范性文件的审查是一种客观性审查，一般没有质辩程序。三是关于规范性文件审查的管辖法院问题。公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。并不按
19、照制定机关确定管辖级别。四是关于行政机关提供相应证据的权利。行诉解释规定，行政机关（包括被告和制定机关）可以提供相应证据，但该权利不属于诉讼保障的权利。行政机关（包括被告和制定机关）未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不影响人民法院对规范性文件进行审查。五是关于制定机关是否出庭进行说明和人民法院是否告知的问题。行诉解释明确，人民法院可以决定是否听取制定机关的意见。人民法院在对规范性文件进行审查的过程中，可以听取规范性文件制定机关的意见。必要时，也可以要求制定机关提供相关说明材料。制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许。六是规范性文件不合法的处理方式。行诉解释规定，规范性文件不合法的，不作
20、为认定行政行为合法的依据。对于规范性文件审查后的处理问题，行诉解释明确，作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。规范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。规范性文件由多个部门联合制定的，人民法院可以向该规范性文件的主办机关或者共同上一级行政机关发送司法建议。接收司法建议的行政机关应当在收到司法建议之日起六十日内予以书面答复。人民法院认为规范性文件不合法的，应当在裁判生效后报送上一级人民法院进行备案。此外，行诉解释对
21、于行政协议案件的审理和行政公益诉讼制度没有进一步规定，这两个问题已经或者将有单行的司法解释予以明确。对于行政协议案件的审理，可以参照2015年最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释中有关行政协议部分的规定；对于行政公益诉讼，应当适用最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释。【摘要】行诉解释是贯彻行政诉讼法的基础性司法解释，是中国行政诉讼制度发展的重要标尺。本文就司法解释的相关内容加以深度解析：该解释进一步明确了行政诉讼受案范围的边界，保障了行政诉讼救济实效；推进行政诉讼管辖改革，着力解决诉讼“主客场”难题；明确当事人资格，强化诉讼实际效果；完善
22、行政诉讼证据规则，确保准确认定案件事实；规范当事人诉讼行为，维护行政审判权威；推动行政复议机关作共同被告制度，强化行政复议监督效能；依法一并审理民事争议，确保行政附带民事案件得到实质性化解；推进行政机关负责人出庭应诉，促进行政纠纷得到实质性化解；依法审查规范性文件，促进违法行政行为得到源头治理。最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释（以下简称行诉解释），已于2017年11月13日由最高人民法院审判委员会第1726次会议讨论通过，并于2018年2月8日正式实施。这部司法解释是在党的十九大胜利召开之际最高人民法院通过的又一部诉讼法的基本司法解释，是对以往司法解释、司法批复、司法政策的一
23、次全面总结、汇总，是中国行政诉讼制度发展的重要标尺，将对保障人民合法权益、推进法治政府建设、推动行政审判工作健康发展产生重要而深远的影响。本文将对这一司法解释的基本内容和贯彻实施作一评介和探讨。修改后的行政诉讼法新制度新规定较多，在司法实践中还存在不同的理解和认识，需要通过司法解释进一步统一、明确和细化。为了贯彻落实好新行政诉讼法，2015年4月20日，最高人民法院审判委员会第1648次会议通过了关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（法释20159号，以下简称适用解释）。由于适用解释是针对新法的部分新制度、新条款的择要式、配套式规定，条文内容较少，因此，没有规定的部分仍然适用1999
24、年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过的关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（法释20008号，以下简称若干解释这就造成了新旧司法解释不能衔接甚至冲突条款并存的局面，造成了法律适用的不统一，有必要制定一部全面的行政诉讼法司法解释。行诉解释全文分为13个部分，共163条。行诉解释是在若干解释适用解释以及其他司法解释的基础上，根据司法实践的需要制定的，是贯彻行政诉讼法的基础性司法解释。主要内容包括如下方面。一、确定行政诉讼边界，明确不可诉行为范围根据行政诉讼法第2条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉
25、讼。这一规定明确了可诉行政行为的标准，表明我国行政诉讼制度中对于可诉行政行为的宽松态度。但是该规定比较原则，在司法实践中难以准确把握。特别是，有的地方出现了错误理解立案登记和诉权滥用的现象。一般而言，可诉的行政行为具有对外性、处分性、行政性等法律特征。为了明确可诉行政行为的界限，保障行政诉讼救济渠道的实效，保障当事人合法权益，结合司法实践，行诉解释增加规定了下列五种不可诉的行为：一是内部行为不可诉。即，行政机关作出的不对外发生法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。二是过程行为不可诉。即，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为以及行政机关作出的可行性研究
26、报告和相关批复也不可诉。三是准司法行为不可诉。即行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，该行为具有司法性的特征，不具有可诉性，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。四是内部层级监督行为不可诉。即，行政机关基于内部层级监督职责作出的行为，因缺乏对外发生法律效果的要件，不属于人民法院行政诉讼受案范围。五是信访答复行为不可诉。即行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此也不具有可诉性。二、推进行政诉讼管辖改革，确保行政案件公正审理行政诉讼管辖改革，特别是跨行政区划法院管辖改革，是十八届四中全会决
27、定解决“诉讼主客场”问题的重大决策，也是新行政诉讼法的重要规定。止匕外，行政诉讼法还就管辖作了新的规定和要求，需要作出解释和细化。行诉解释在这方面作出针对性的规定。主要是：一是明确铁路运输法院等专门法院的管辖权限。原则上，专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其行政行为的案件。司法实践中，铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件，应当执行行政诉讼法第18条第2款的规定。即由高级人民法院报经最高人民法院批准后可以管辖行政案件。二是赋予特定案件选择管辖权。即，行政诉讼法第19条规定的“原告所在地”，包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。行政机关基于同一事实
28、，既采取限制公民人身自由的行政强制措施，又采取其他行政强制措施或者行政处罚不服的，由被告所在地或者原告所在地的人民法院管辖。通过赋予选择权，强化保障被限制人身自由公民的诉讼权利。三是规范不动产案件管辖。行政诉讼法对于“因不动产”的规定，造成了不同的理解和认识。行诉解释明确了行政诉讼法第20条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因不动产物权设立、变更、转让、消灭等行政行为提起的诉讼。不动产已登记的，以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地；不动产未登记的，以不动产实际所在地为不动产所在地。四是明确管辖权异议程序。行政诉讼法对于管辖权异议的主体和程序均无规定。行诉解释明确，人民法院受理案件后，被告
29、提出管辖异议的，应当在收到起诉状副本之日起15日内提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的,裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回。人民法院对管辖异议审查后确定有管辖权的，不因当事人增加或者变更诉讼请求等改变管辖，但违反级别管辖、专属管辖规定的除外。行诉解释同时还明确了人民法院不予审查的情形，包括人民法院发回重审或者按第一审程序再审的案件，当事人提出管辖异议的；以及当事人在一审程序中未按照法律规定的期限和形式提出管辖异议，在二审程序中提出的情形。三、准确认定当事人资格，增强诉讼实际效果行诉解释对于行政诉讼原告、被告和第三人的具体标准和情形作了细化规定。主
30、要是：一是明确投诉举报者的原告资格。即为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第25条第1款规定的“与行政行为有利害关系”，防止缺乏诉讼利益的主体进入行政诉讼。二是明确债权人原则上没有原告资格。债权人的民事权益应当通过民事诉讼途径予以实现，但是，行政机关在作出行政行为时应当考虑债权人利益的，构成行政裁量因素，应当赋予其原告资格。因此，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。三是明确出资人和设立人的原告资格。根据民
31、法总则的最新规定，行诉解释规定，事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的，可以自己的名义提起诉讼。四是明确业委会和业主的原告资格。司法实践中，对于共有权益的保障，存在不一致的做法。行诉解释规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，为了维护业主共有利益，采取“单过半”方式，即专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。五是明确开发区管委会等被告资格。行政诉讼法对于被告资格采取了行政机关和法律法规规章授权组织两种方式，对于开发区管理委员会这种经批准成立的行
32、政主体，没有明确其被告资格。当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。六是明确公务组织的被告资格。行诉解释对法律法规规章授权组织的具体情形作了列举式规定。在司法实践中，比较常见的是村委会、居委会、事业单位、行业协会等的被告资格。行诉解释规定，当事人对村民委员会或者居民
33、委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。四、完善行政诉讼证据规则，确保准确认定案件事实行政诉讼法规定的证据规则与刑事、民事诉讼证据规则存在极大差别，具有自身特殊的规则。行诉解释根据行政诉讼法的规定，作了细化。主要是：一是明确非法证据排除规则的具体适用情形。即有下列情形之一的，属于行政诉讼法第43条第3款规定的“以非法手段取得的证据”：严重违反法定程序收集的证据材料；以违反法律强制性规
34、定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料；以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。二是增设到庭询问规则。为了进一步查证案件的事实，保证公正审理行政案件，行诉解释规定，人民法院认为有必要的，可以要求当事人本人或者行政机关执法人员到庭，就案件有关事实接受询问。在询问之前，可以要求其签署保证书。保证书应当载明据实陈述、如有虚假陈述愿意接受处罚等内容。当事人或者行政机关执法人员应当在保证书上签名或者捺印。负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书，待证事实又欠缺其他证据加以佐证的，人民法院对其主张的事实不予认定。三是增设责令提交证据和证据妨害规则。为了进一步强化行政机关的证据意
35、识，平衡当事人的举证能力，行诉解释规定，原告或者第三人确有证据证明被告持有的证据对原告或者第三人有利的，可以在开庭审理前书面申请人民法院责令行政机关提交。申请理由成立的，人民法院应当责令行政机关提交，因提交证据所产生的费用，由申请人预付。行政机关无正当理由拒不提交的，人民法院可以推定原告或者第三人基于该证据主张的事实成立。持有证据的当事人以妨碍对方当事人使用为目的，毁灭有关证据或者实施其他致使证据不能使用行为的，人民法院可以推定对方当事人基于该证据主张的事实成立，并可依照行政诉讼法第59条规定处理。四是细化赔偿补偿案件举证规则。对于行政机关证据妨害的，采取举证责任倒置方式，行诉解释明确，根据行
36、政诉讼法第38条第2款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。强化行政机关对于财产的鉴定意识，行诉解释规定，对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时，依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。行诉解释明确了法院对于财产损失的酌处权力，即，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。五、规范当事人诉讼行
37、为，维护行政审判权威在这方面，行诉解释主要作了如下明确：一是明确人民法院在立案登记制条件下的审查权。行诉解释明确立案登记并非法院不进行审查，而是要进行完备性和正确性审查。即，人民法院应当依照行政诉讼法第51条的规定，就起诉状内容和必要的起诉材料是否完备以及是否存在其他错误进行审查。“内容欠缺”是指缺乏起诉状应当载明的事项，例如，被告的名称不确定、没有载明证据等等。民诉解释第209条第2款规定，起诉状列写被告信息不足以认定明确的被告的，人民法院可以告知原告补正。原告补正后仍不能确定明确的被告，人民法院裁定不予立案。“其他错误”是指除起诉状内容欠缺以外的其他缺陷，例如诉讼请求不明确、当事人姓名存在
38、矛盾不一致、起诉状中有谩骂、侮辱、人身攻击等文字的等。二是明确特定诉讼的请求内容。为了保证当事人起诉时确定准确的诉讼请求，防止漫无边际提出诉讼请求。行诉解释规定，当事人单独或者一并提起行政补偿、行政赔偿诉讼的，应当有具体的补偿、赔偿事项以及数额；请求一并申请审查规章以下规范性文件的，应当有指向明确的文件名称或审查对象；请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求内容。行诉解释还规定了人民法院对于诉讼类型的释明义务，即，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。经释明，当事人拒绝补正或者经补正仍不能正确表达诉讼请求的，人民法院可以裁定不予立案。三是规范起诉期限制度。行诉解释明确
39、了不作为起诉期限。即，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第47条第1款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起6个月内提出。在司法实践中，需要注意两个问题：一是，依职权不作为情形下不适用本条规定。二是，法律法规规章规范性文件对履行职责另有规定的处理。如果规章及以下规范性文件规定了较短履行期限，考虑到履行期限主要是涉及到行政机关自身的要求，对于相关规范性文件作了规定的，应当适用。关于行政机关未履行教示义务时的起诉期限的问题。行诉解释沿用了若干解释较长起诉期限的规定，同时考虑到行政诉讼法规定了较长的起诉期限，因此将原有的“2年”修改为“1年二对于不作为
40、行为不适用该款规定。此外，针对无效行政行为的起诉期限，考虑到无效行政行为是实体性规定，按照“实体从旧”的原则，行诉解释明确了只有2015年5月1日之后作出的无效行政行为才不受起诉期限的限制。四是依法规范滥用回避申请权的行为。行诉解释规定，对当事人提出的回避申请，人民法院应当在3日内以口头或者书面形式作出决定。对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回。五是规范拒绝陈述行为。行诉解释规定，原告或者上诉人在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述，导致庭审无法进行，经法庭释明后仍不陈述意见的，视为放弃陈述权利，由其承担不利的法律后果。六、坚持复议双被告制度，强化行政复议监督效
41、能为了强化行政复议机关的对下监督职责,行政诉讼法规定了复议机关作共同被告制度。行诉解释对此作了进一步细化规定，主要是：一是明确“维持原行政行为”的含义。即，复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但并未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。司法实践中，行政复议法实施条例除了明确维持决定之外，还规定了驳回复议申请的决定。该条例第48条规定：”有下列情形之一的,行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）中请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复
42、议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。行政复议法实施条例第48条第1款第（二）项“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”属于程序性驳回，该驳回决定属于行政复议机关自己的判断，如果作被告，只能是单独被告。行诉解释规定，维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。此外，行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。二是明确“改变原行政行为”的含义。若干解释第7条曾经规定，复议决定有下列情
43、形之一的，属于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为”：（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；（三）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的J这一规定在行政复议机关作共同被告的情况下，不利于复议机关主动纠错。行诉解释规定，行政诉讼法第26条第2款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。该规定是对若干解释第7条的直接修改。同时，行诉解释明确，复议机关确认原行政行为无效，视为改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，视为改变原行政行为，但复议机关以程序违法为由确认原行政行为违法的除外（即视
44、为维持）。三是明确举证责任。即，在复议机关作共同被告的情况下，应当由作出原行政行为的行政机关和作出维持决定的复议机关承担举证责任。这是考虑到：根据行政诉讼法的规定和立法原意,原行政行为与复议维持决定实际上属于联系非常紧密的两个行政行为，复议机关对原行政行为作了审查并且作出了决定，不能置身于对原行政行为合法性审查之外；原行政行为合法性已经不仅仅是原行政行为本身的合法性;在大多数情况下,原行政行为机关已经将本案的相关材料移交给复议机关，有的情况下，由复议机关承担举证责任更为便利。在具体的举证行为方面，”可以由其中一个机关实施举证行为:这就意味着，可以由作出原行政行为机关实施举证行为，也可以由复议机
45、关实施举证行为。从逻辑上推理，也包括由两个机关共同实施举证行为。此外，为了促进行政复议机关勇于纠错，行诉解释规定，复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。这与一般行政行为案件中奉行的“先取证后裁决”规则有所区别。四是明确复议机关为共同被告时的级别管辖。对于复议机关和原行政行为为共同被告的行政案件，应当以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。理由是：第一，这种做法符合立法原意。在行政诉讼法修改过程中，在讨论中级人民法院管辖时，这一问题已经提出来过。行政诉讼法第15条第（一）项曾经表述为“对国务院部门或者县级以上
46、地方人民政府所作的除行政复议决定以外的行政行为提起诉讼的案件”，目的就是为了排除县级以上人民政府作复议决定的情形。各方比较一致的意见是，这样表述过于繁琐，今后可以通过司法解释对此予以适度的限缩解释即可，因此，最后删除了“除行政复议决定以外的“限定语。因此，本次司法解释应当对此进行限缩解释。第二，行政复议维持决定的特殊性。复议机关的维持决定虽然是行政行为，但这一行政行为的“特殊性”就在于其只是覆盖了原行政行为的效力而已。本质上，真正发生法律效力的是原行政行为。对于此类案件，一般应当以原行政行为机关所在地法院管辖为宜。第三，有利于将矛盾化解在基层。行政诉讼法和人民法院组织法规定在四级法院设立行政审
47、判庭，审理行政案件，目的在于将大量案件和矛盾化解在基层，如果将复议机关维持的一审案件全部归人中级人民法院管辖，中级人民法院、高级人民法院将无法承受案件的数量增长。此外，关于级别管辖问题。行诉解释规定根据作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。有些部门提出意见认为，根据行政诉讼法第18条的规定，经复议的案件，最初作出行政行为的行政机关和复议机关所在地法院都有管辖权，原告可以选择，且级别管辖是法定的。如果原告愿意选择复议机关所在地的，应当尊重原告的选择。我们认为，行政诉讼法第18条的规定涉及的是地域管辖的问题，本条涉及的是级别管辖的问题，这是两个不同的问题。七、一并审理民事争议，促进纠纷实质化
48、解为了节约司法资源，提高诉讼效率，确保裁判统一性，行政诉讼法规定了一并审理民事争议制度。即在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在司法实践中，如何适用本条的规定，还存在不同意见。行诉解释对此问题进行了统一规范。主要是：一是关于申请解决相关民事争议提出时间问题。行诉解释规定,公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第61条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。这一内容是借鉴行政诉讼证据规定中关于原告或者第三人举证期限的规定，即在“开庭审理前”提出。当事人在第二审程序中提出“一并审理”的申请，人民法院一般不予准许，否则就剥夺了民事争议对方当事人的上诉权。但是，在特殊情况下，人民法院认为调解有可能成立的，二审法院可以一并处理。即，当事人在第二审程序中申请一并解决相关民事争议的，对于能够调解的事项，二审法院可以在当事人自愿原则的基础上进行调解，如果调解不成，可以告知其另行提起民事诉讼。二是明确关于相关民事争议排除一并审理范围问题。主要是：法律规定应当
