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1、城镇规划区违建执法困境及其解释国家能力的视角一、违建执法困境及既有解释二十多年来，中国的城镇化发展势头迅猛，城镇范围稳步扩大。与此同时，城镇规划区（包括建成区和规划控制区）内违法建设现象呈蔓延和扩大趋势，成为城镇建设和社会治理面临的难题。其中，建成区以外实行规划控制的区域，由于可能分享土地用途改变带来的巨大利益，违法建设现象最为严重。多年来，许多城市多次“重拳打击违法建设”，但执法成效似乎有限。法律法规在实践中遭到漠视、规避和拒斥，“重拳”执法耗费了大量资源却效果不佳，还引发了政府与社会的对立和冲突。违建执法的困境是如何形成的，其症结何在？学界对此虽有一些关注，但缺乏足够的理论深度，且多是城市
2、规划学者从政策层面切入的，法学学者涉足较少。如果着眼于对一般意义上的或可类比的执法研究，关于执法困境的解释主要有以下四种。第一，法律不完备论。皮斯托和许成钢认为，法律的阻吓作用因其内在不完备性而削弱。法律不完备，意味着它对一些相关问题未作规定或者规定不清，因此，阐明法律含义、限缩或扩大法律适用的“剩余立法权”就会产生。剩余立法权及执法权的分配方式会影响执法的有效性，并使执法过程充满不确定性，导致执法不严或执法过度。国内很多学者常对执法实践问题开出“完善立法”的药方，其背后往往有法律不完备论的影子。第二，法律不正当论。这种观点认为，法律不能得到有效执行，往往因其不具有社会正当性。“法律在多大程度
3、上有效，取决于社会规范在多大程度上支持它。如果法律偏离了社会规范，执行成本就会提高很多，甚至根本得不到执行。法不责众在多数情况下是由于法律与人们普遍认可的社会规范相冲突造成的美国“禁酒令”和中国“禁鞭令”是这种观点的主要支持案例，因为饮酒、燃放烟花爆竹是长久形成并得到普遍认同的社会习俗。此外，剥夺人们既得利益的法律也因不具正当性而难以得到有效执行。例如，一些学者认为，中国土地制度未公平对待国有土地与农村集体土地，国家垄断建设用地一级市场，农民被剥夺了土地的处分权，其土地权益无从体现，小产权房是他们自发维权的结果。第三，执法者趋利论。这种观点认为，执法者会在环境中根据自身利益来选择执法行为。贺欣
4、曾分析外地来京工商户经营执照中的“法律合谋”，认为执法是平衡本地商业机构、执法人员、相关管理部门等各方利益的过程，法律被广泛规避，原因在于管理机构的自我利益。代理经济学分析执法问题都持执法者趋利论，将作为代理人的执法者预设为效用最大化者。例如，有学者把执法行为的影响因素简化为声誉收益、来自委托人的货币和非货币激励、执法行为的负效用。第四，嵌入式执法论。何艳玲认为，中国土地执法有时有效、有时失灵的“摇摆现象”，主要缘于集中体制下的“嵌入式执法”。土地执法部门被嵌入在集中体制及其建构的中心工作中，它真正完成的并非其职能目标，而是体制的中心工作目标。不同中心工作的建构，导致土地执法效果可能有效也可能
5、失灵。此外，戴志勇认为，选择性执法现象，是政府面临情势变化，为降低包括间接执法成本和间接损害的总成本，运用剩余执法权以保证实现其政治、经济及社会目标的结果。笔者曾将执法者所处的压力型体制纳入考量，从中央立法、基层政权偏好、地方社会偏好三个因素的关系出发，建构解释涉农执法实效的三维框架。这种分析其实也是“嵌入”的视角：执法行为嵌入在体制的政治、经济及社会目标中。以上几种解释在特定案例或实践中有一定解释力，但也存在不足之处，难以从总体上解释城镇规划区的违建执法困境。我国已建成特色社会主义法律体系，多数领域的法律已较为完备。在违建执法的依据方面，已有多方面、多层次的法律法规，城乡规划法、土地管理法是
6、其中最权威的法律依据，地方也出台了不少规章制度。这些法律法规和规章制度构成了完整的体系，对违建执法的职责分工、巡查处置、执法程序、管辖争议、考评机制、责任追究等做了完整详尽的规定，使违建执法有法可依。虽然偶有个案反映出法律制度仍有不完备之处，但这显然已不是主要问题。因此，当前的违建执法困境是法律不完备论难以解释的。法律不正当论也无法解释当前的违建执法困境。现代国家中，土地用途管制、建设规划控制已成通例，受到世界各国的广泛认可，其基础是隶属于国家主权的管制权。违法建设在各国都会受法律严惩。中国绝大部分民众都认可违建执法，只是一部分人在成为执法对象时，因其利益受损而激烈反对。将小产权房等违法建设看
7、成自发维权的观点是错误的，它误解了建设规划控制和土地发展增益的性质。违建执法所涉及的法律法规，既不与社会规范有重大冲突，也未严重剥夺相关群体利益，它们具有正当性。执法者趋利论有助于理解违建执法的困境。执法者不是在真空中执法，难免趋利避害。执法机构和执法人员都有自身的利益，执法活动很难完全不受利益影响。各地政府为了改善执法效果，出台了不少考评制度，力图改善执法机构和人员所处的结构性利益环境，压缩乃至杜绝执法人员谋取灰色利益和腐败利益的空间，敦促他们加大执法力度。这些措施起到了一定作用，但没有完全化解违建执法困境。因此，执法者趋利论不能完整解释违建执法的困境。嵌入式执法论也有助于理解解释违建执法的
8、困境。中国的集中体制在特定时期有其特定的中心目标，可以运用巨大的动员能力为中心目标服务。执法机构有其执法目标，但它嵌入在集中体制中，时常会被动员起来为中心目标服务。执法目标与体制的中心目标可能相同，也可能不同，因此会出现执法摇摆或选择性执法。目前违建执法仍然具有一定的嵌入性。例如，咸宁市控制和查处违法建设考核评分细则第6条规定，各级党委、政府和各主管部门没有督促、开展违建查处工作的，要追究责任；因违建查处引发社会稳定问题的，也要追究责任。这就存在执法目标与体制维稳目标相冲突的问题。然而，有些地方将违建执法纳入政府和领导绩效考核中，越来越成为地方党政的中心工作之一，但执法效果仍然难说满意。因此，
9、嵌入式执法论也不能完整解释违建执法的困境。虽然执法者趋利论和嵌入式执法论难以完整解释违建执法困境，但仍有相当的解释力，构成本文进一步研究的基础。也许，需要同时容纳上述两种解释，整合更多相关经验现象解释的新视角，将违建执法的不同场景、现象和问题放进同一个分析框架，并探究这些现象和问题之间的关联，从而从整体上解析违建执法困境的逻辑。”国家的本质就是执法”，（U）法律是国家意志的规范性表达，但国家意志能否贯彻于社会，则依赖于国家能力。本文尝试以国家能力为视角，在国家能力的理论框架中整合执法者趋利论和嵌入式执法论，以此解释违建执法的困境。二、理论基础与解释框架国家能力的系统讨论，出现于20世纪80年代
10、国家主义学派兴起之后。国家主义学派认为，之前一些理论忽视了国家机构的重要作用，因此需要重申国家作为理论解释变量的独立性。斯考切波指出，国家能力是与国家自主性同等重要的概念。国家自主性意味着国家会确立并追求一些不受社会集团、阶级或社团利益影响的目标，但实施这些目标需要“国家能力”，即国家实施政策以实现其目标的各种能力。主权完整、对领土稳定的行政一军事控制、忠诚且有技能的官员、丰富的财政基础，是国家能力的条件和基础。（14）迈克尔曼对专制性权力和基础性权力的区分，（15）揭示了国家能力的重要意义。低能力的国家由于未完成国家政权建设，缺乏有效的国家机构，因此在行政管理时主要依靠专制性权力而非基础性权
11、力。米格代尔将社会对国家的影响纳入国家能力的考察范围，认为国家能力是国家通过计划、政策和行动来实现其改造社会的目标的能力。其具体体现在四个方面：第一，领导者通过掌握正规军和警察部队而垄断主要社会暴力；第二，国家官员有相对于国内和外部势力的自主性，能制定重塑、忽略或绕开强大社会势力偏好的政策；第三，国家机构高度分化，且都专注于治理民众生活细节的各种专门化任务；第四，国家机构之间能很好地协调，从而保持凝聚力，使不同机构的人员有共同的目标。（16）米格代尔将国家与社会组织争夺社会控制与支配的斗争视为国家能力的核心，即国家能否胜过社会组织，按照自身意愿制定并执行规则，其衡量指标包括服从、参与、合法性。
12、学者们对国家能力有不同的研究思路。斯考切波区分了总体的国家能力和具体政策领域的国家能力，认为“关于一国权力的最重要的事实也许就是不同政策领域中的权力不均衡”，而即使一场影响深远的革命或改革，在社会政治领域诸方面也会产生各不相同的转变。（17）因此，他建议对具体政策领域进行调查研究,以分析该领域国家能力强弱的制度原因。更多学者则从整体上对国家能力进行了分类研究。米格代尔将国家能力分为提取、渗透、规制、分配四大能力。（18）提取能力指国家从社会中取得人力、物力和财力的能力，渗透能力指意识形态和国家机构进入社会的能力，规制能力指国家制定规则调节社会关系的能力，分配能力则指国家以特定方式配置或运用资源
13、的能力。王绍光、胡鞍钢曾将国家能力概括为国家将自己意志、目标转化为现实的能力，分为汲取、调控、合法化和强制等四种能力。（19）后来，王绍光又将国家能力分为强制、汲取、濡化、认证、规制、统领、再分配、吸纳和整合等能力。（20）上述两种研究思路都有启发，它们可以结合起来运用。作为一个发展中的大国，中国的不平衡不仅仅体现在地域上，还体现在行业和政策领域中。国家在有些领域表现得很有能力，在另一些领域却软弱无力。因此，可以在不同领域中研究国家能力，或用国家能力去解释不同领域的问题。对国家能力的分类，无疑有助于化抽象为具体，加深对国家能力的理解，深化对具体领域问题的解释。当然,并非所有类别的国家能力都在特
14、定领域中有所体现。执法是一个能够体现国家能力的重要领域。吉登斯指出，伴随着现代民族一国家的成长，人们不断从地方性制约中解放出来，直接面对国家的行政监视、工业管理和意识形态制约。（21）后者主要体现为法律及其执行，暴力工具仅是维持治理的间接资源。福山甚至指出，国家能力就是指国家“制定并实施政策和执法的能力，特别是干净透明的执法能力”。（22）因此，可以从国家能力角度去理解、解释执法困境。相关理论框架可以建立在以下两个模型基础之上。第一，国家与社会的关系模型。国家能力视角关注国家对社会的形塑，因此需要考察国家与社会的互动关系。法律在执行过程中会经历与社会的磨合过程，它发生在执法机构与社会的接触面上
15、。执法机构与社会是相互作用的，执法机构试图将法律变成社会现实，社会力量也会试图改变执法机构，法律系统与社会系统之间不断发生碰撞与交换、压制与反制。国家能力表现在两方面，一是国家对社会需求的回应，二是国家对社会变革的推动。如果国家能力有限，就只能被动回应社会需求，甚至难以满足需求，更不用说主动推动社会变革。西方关于国家能力的研究，集中于第三世界国家的经济发展和政治转型，多关注国家与社会强人之间对社会控制和支配的争夺。国家能力视角下的中国违建执法研究也要关注执法人员与社会群体的互动关系，后者既包括社区干部、地方精英，也包括弱势群体。执法人员也是国家能力的重要构成要素，其理念、意志、品质、能力，都可
16、能影响执法结果。有正确的理念、高尚的品质、坚强的意志、非凡的能力，执法人员就可以尽可能聚集执法所需的资源。第二，国家及其机构的结构模型。当我们谈论国家与社会的关系时，国家似乎是一个明确的主体。然而，国家是一个庞大的科层体系，在与社会的互动中，不同的机构都可能被当作国家。制定法律与执行法律的并不是同一类机构、同一批人，甚至在执法中，发布执行号令与实际执行的也不是同一类机构、同一批人。不同的机构、不同的人群有自身独特的利益、偏好、经验和意志，因此，能否保证一线执法人员有效传递、贯彻法律意图，这对国家能力是巨大的考验。换言之,法律在科层体系中的传递效度，也构成了国家能力。只有能力强大的国家，才能保证
17、政令畅通、统一、完整；能力弱小的国家，政令在国家科层体系内部、上下级机构之间传播就可能被歪曲。有时，法律执行还涉及不同职能的国家机构，取决于多部门的协商与合作。因此，国家能力视角下的执法研究既要关注机构之间（执法机构与其它机构、执法机构的上下级之间）的关系，也要关注执法机构与执法人员的关系。这些关系构成了国家能力的基本生态。国家能力就是国家将自身意志转化为现实的能力，王绍光曾用公式表达为：“国家能力二国家实际实现的干预程度/国家希望达到的干预范围J（23）照此，在执法领域，国家能力可以表述为：国家能力=法律的实际运作效度/法律表达的国家意图法律的实际运作效度与法律表达的国家意图之间始终存在着差
18、距，这种差距是细微差别还是巨大鸿沟，取决于执法领域的国家能力，也反映国家能力。因此，国家能力视角的解释，需要考察法律的实际运作，需要从执法的结构和过程入手。图1反映了般情形下违建执法的结构和过程：从执法的结构和过程入手，违建执法至少面临三个层面的问题：执法机构、执法人员及其与社会的互动，执法困境相应表现在这三个层面。第一，执法机构的“孤岛现象”。由于科层体系内部不同机构缺乏有效合作，法律和国家意志难以在执法过程中被忠实传递和贯彻，从而导致执法出现损耗。第二，一线执法人员的素养与管理。一线执法队员处于科层组织的末端，是国家进入社会的前线，如果缺乏科学有效的行政考核，他们就会缺乏投入和严格执法的动
19、力；如果缺乏足够的素养（包括理念、能力），就难以有效完成执法任务。第三，执法人员与执法对象的“较量”。法律穿透社会，最终需要经由一线执法人员的执法行动，他们需要与执法对象进行反复的较量，而社会的复杂性（执法空间和执法事务的特性）可能压垮执法人员。这三个层面的困境映射了国家能力，国家能力的提高也会在这三个层面体现出来。本文从国家能力视角去解释执法困境，将从上述三个层面着手分析。三、执法机构的孤岛现象国家是一个庞大的科层组织体系。米格代尔认为，理解国家需要有两个层面的分析，一是关注全体的、统一维度的国家，强调其整体性，这点在国家观念中可以体现出来；二是对这种整体性的解构，它更偏好于检视互相强化、矛
20、盾的实践以及各个不同部分的联合，将国家视为一系列松散联系的实践碎片。（24）如果不能兼顾两面性，势必要么将国家能力过度理想化，从而误将虚夸的言辞当作高效的政策，要么将国家视为自我中心的腐败官僚组成的混杂体。法律在立法机关被制定出来后，要依赖于科层体系的执行，而科层体系由不同层级、不同部门的机构组成。大多数执法活动需要不同机构和部门之间的合作，“没有哪项政策（和法律）是一个单一的组织独自制定和执行的”。（25）这些机构的合作效度是国家能力的重要组成部分。不同执法机构之间、执法机构与其它机构之间，越不能有效合作，国家能力就越弱，贯彻法律意图的能力就越差，执行后法律“失真”就会越严重。不同机构的合作
21、恰恰需要模糊国家所试图建立的明确的机构职能边界，而科层体系内不同层级、不同部门的目标总是存在不一致，因此面对特定执法目标时就难以形成合力。这就是所谓的“孤岛现象”：不同政府机构在职能、资源、信息、利益等方面，因为不能满足充分整合、及时交流、高效利用的一种状态。（26）孤岛现象是不同机构在合作过程中产生的各种困境造成的。目前的违建执法体系以城管为主，城管、国土、规划、住房保障房管、城乡建设、水务、交通运输、园林、公安、监察等部门各有职责。图2是县区级城管部门违建执法的流程图。城管部门在执法中需要与多个部门发生联系。在案件发现环节，案件可能来源于县区政府的交办、其它政府部门的移送以及乡镇（街道办）
22、的报告；在案情研判后，可能需要将案件移送给其它政府部门处理；在案件处理环节，“处罚补办”需要移送城乡规划部门认定，由规划部门责令当事人补办；在案件执行环节，强制执行一般需要向人民法院申请。不同机构之间的合作是政府工作的基础，但在现实中，不同政府机构的合作却可能受到种种限制。首先，可能有制度上的限制，某个部门所提出的资源、信息、行动要求，与另一部门所遵循的法规、制度、政策相违背。其次，可能是利益上的限制，一个部门协助另一部门，需要支付成本、动用资源却不一定有收益，因此缺乏合作动力。孤岛现象可以从条块关系角度去理解。所谓“条”，指从中央到地方各级政府中上下对应设置的职能部门；所谓“块”，指由不同职
23、能部门组合而成的各个层级的政府。在违建执法中，“条”上的机构包括城管、国土、规划、建设、水务、交通、园林等部门，而“块”主要包括市、县区、乡镇（街道办）三级。一般而言，“条”上的管理强调政令的上下一致和通畅，“块”上的管理强调一级政府的独立与完整，以及内部各部门相互之间的协调与配合。条块关系无疑会影响执法成效。违法建设涉及多“条”的法律和政令，其执法任务主要由城管局承担。城管局主要是“块”上的职能部门，缺乏“条”上的上下级机构，只在一些地方的市、区两级设有。违建执法通常是市、区（县）两级推动的，其依据是城乡规划法、土地管理法等。-一般来说，县区级规模适度，既能进行自主的战略规划，又能与民众保持
24、密切接触和沟通，在控制法律、政策变形方面有一定优势。但城管执法依然受到条块关系结构的极大制约。下表是城管执法所涉及的条块关系结构。城管执法中主要涉及两类无隶属关系的部门和关系：一是县区内同级的条条关系，即城管局与县区其它部门的关系；二是县区内的条块关系，主要是城管局与乡镇（街道办）的关系。一般来说，具有隶属关系的政府部门和组织之间的合作更容易达成，因为上级部门和组织可以行政指令、考评的方式要求下级机关配合。在缺乏隶属关系时，资源配置容易部门化，执法很容易出现孤岛现象，职能分割、目标分散等弊端凸显，各个机构各自为政，组织的整体任务因此支离破碎。例如，如果城管与国土资源管理部门共享先进技术装备，就
25、能尽快发现违建行为，但类似合作关系很难建立。这根源于各机构的利益的非一致性。在现代社会，权力必须按照功能来分配，不同部门组成的政府很容易变成“烟囱型组织”：每个烟囱机构都会发展出有利于自身存在和发展的利益，但可能不会体现更上一层次的利益。（27）在城市管理执法中，条条上的孤岛现象一度非常严重。当时，城市管理职能分散在更多的不同部门，执法队伍多得泛滥,执法有利可图时重复处罚现象普遍,无利可图时又出现推诿现象；每个部门的执法能力、资源、权限都非常有限，难以解决现实问题。各地因此不断“相对集中行政处罚权”，建立城市管理综合执法局，这在实践中起到了重要作用。（28）然而，由于违建执法权仍然分散于不同部
26、门，（29）条条关系中的孤岛现象依然存在。城管执法需要其他部门配合，但城管在政府机构中处于弱势地位，其要求往往不被其他机构理会。例如，在湖北某区，城管局成立之初曾与城乡规划局联合发布过一个关于制止违法建设的通告，规定未经规划许可的违法建设，由多部门联合执法，但实际上，规划局从未参与过违建执法。虽然违建执法主要由城管局负责，但需要其它部门协力配合，这就可能有职能交叉和职责不清的问题。例如，河道周边的违建，是水务部门的执法范围，城管发现后应当移送处理，但水务部门既有市、区等不同级别，也有河道管理、水域管理、水务稽查、河闸管理、排灌站等不同部门，这些机构互相推诿颇为常见，导致城管无法快速移送案件。目
27、前城管执法中，条块关系中的孤岛现象更为严重，突出表现为乡镇（街道办）缺乏动力配合城管执法。在很多时候，条块上不同机构的利益甚至是相反的。例如，城市里常见的破墙违建开店问题，工商部门只管店铺是否合法经营，并不问经营场所是否违建；城管只管破墙违建问题，不管店铺是否合法经营；而街道办为了解决居民再就业，则可能视若无睹、不闻不问。再如，城郊乡镇违建现象严重，依法应当强制拆除违建，但强拆往往需要乡镇配合，乡镇因此需要投入人力、物力、财力，强拆过程中出现上访、自杀等任何影响社会稳定的事件，乡镇都将因属地管理原则而承担责任。如此，乡镇当然不会有兴趣大力支持城管的违建执法，而更倾向于放任违建行为。条条关系中的
28、孤岛现象，反映了违建执法手段的综合化需求与执法机构单一化职能之间的矛盾，而条块关系中的孤岛现象，则反映了执法体系末端的无力，以及执法职能在最基层的缺位。为了克服孤岛现象，特别是促进乡镇（街道办）与城管局之间的条块合作，很多地方建立了违建执法的协调工作机制。（30）它往往以县市区政府的名义建立，办公室设在城管局，具体负责组织、协调、考核控制和查处违法建设工作。由于违建行为多发生在村庄或社区里，有一定的隐蔽性，街道、乡镇被纳入违建执法工作机制中，被要求以社区和村组为单位，开展日常巡查工作，甚至对辖区内“城中村”及旧城改造地区落实巡查人员，以及时发现和劝阻违法建设行为。有的地方甚至将城管局执法中队建
29、到乡镇政府内部，与乡镇综治办合署工作。协调工作机制在高位推动下，结合了以中间层级的协调为策略的层级性治理和以合作、整合及信任为基础的多属性治理，（31）有诸多作用。第一，协调沟通。协调工作机制是缺乏隶属关系的部门和组织机构之间的沟通平台，可以针对专项任务和问题，协调讨论后再转交职能部门办理，从而提高工作效率。第二，资源整合。协调工作机制是新增的制度构架，可以在必要时打破常规，实现跨组织的资源安排，有效统合城管局和乡镇（街道办）的各种资源。第三，减少摩擦。协调工作机制可以促进机构互动，形成集体政策，减少城管与其它机构的执法摩擦。第四，执法监督。协调工作机制是党和政府领导职能部门的具体方式之一，其
30、常设办公室自然地承担起监督执法的职能。协调工作机制沿袭了制度主义的思路：孤岛现象源于合作的制度框架没有到位，机构间的权责没有划清，因此，科学设定科层组织的职能分工和资源配置，就可以促进机构合作。官方媒体大多也是从这方面宣传协调工作机制的。但实践中，协调工作机制并没有彻底解决问题，违法建设仍然普遍，执法难以处处到位,孤岛现象时隐时现，机构间的合作关系时好时坏。例如，在武汉市，市、区两级都制定了控制和查处违法建设办法，并制定了相关的考核细则，但违法建设现象依然普遍存在。再如，在M县，虽然政府文件对违建治理中乡镇政府与城管局的职能做了明确分配，但乡镇政府并没有积极主动地发挥作用，城管局的执法人员对此
31、多有抱怨。县里一份调研报告中指出：全县镇村建设点多面广，县城管局鞭长莫及，而镇级监管不力，管理不到位，因此违建现象时有发生。（32）协调工作机制不能彻底解决孤岛现象的主要原因有以下几个方面。第一，协调工作机制适合运动式执法，其持续性作用容易弱化。建立协调工作机制后，地方政府往往通过专项治理的方式集中资源开展违建执法，短期内取得立竿见影的效果。但专项治理具有间歇性，疾风骤雨的执法运动过后，执法力度往往会弱化，高压状态被解除，违建便重新出现，从而陷入违法建设一执法不力一专项治理的怪圈。正因此，不少地方媒体几乎每年都出现“拆违锁定重点区域道路”、“掀起新一轮拆违风暴”之类的新闻，违法建设似乎拆除不尽
32、。在任务高、强度大的环境下，协调工作机制可以实现充分动员，效率高、灵活性强，容易形成合力，但是其中涉及的利益主体多，合作形成模式后会长期减少某些机构的利益，这些机构就可能消极抵制。笔者调研的几个县市，在协调工作机制建立初期，乡镇（街道办）巡查违建行为的积极性较高，对城管违建执法的支持力度很大，一旦进入日常工作状态，乡镇对违建执法投入的人力物力明显减少。第二，对其他机关的协助总是要耗费资源，因此协助受自身所拥有的资源的限制。在城郊村和城中村地区，民众违建“热情”很高，往往一个晚上一栋房屋就建起来了，而乡镇（街道办）巡查的人力和资源成本极高，因此很容易徒有虚名。第三，虽然协调工作机制建立了完整而严
33、格的考评体系，但基层政府机构在任务繁重的工作中难免顾此失彼。它们在各项事务中都面临考评体系，尤其乡镇（街道办）这一层次的“块”上组织，需要承接自上而下的“条”上组织的任务太多了（所谓“上面千条线，下面一根针”）,顾不过来是常有的事。第四，孤岛现象并不仅仅是一种制度性存在，常常更是过程性的。执法机构对其它机构的每一次资源索取都可能遇到障碍，协调工作机制提供的是索取平台和机会，其他机构总是有消极抵制甚至拒绝的可能性和理由，甚至法律和制度明确规定的协调义务也可能被规避。四、一线执法人员的素养与管理（一）一线执法人员的素养法律经过执行实施才能从国家意志落实为社会现实，而执行实施最终由执法人员完成，良好
34、的法律通过他们才能发挥作用。毛泽东曾说：“路线确定之后，干部就是决定的因素（33）一项法律只有被执法人员理解、认同，才能顺利变成他们的具体行动。法律要很好地执行，就必须与案情相结合，这要求执法人员理解法律的理念和精神实质，吃透案件及其政治社会意涵。执法过程需要执法人员有良好的判断能力、反应能力和处置能力。执法人员的精神风貌、执法理念或执法能力，对执法效果有着重要的影响。因此，执法人员的素养也是国家能力的重要构成要素，它主要包括理念和能力两大部分。斯考切波在谈及国家能力时，特别强调“忠诚且有技能的官员”，（34）其实也是强调官员的理念和能力。1 .执法人员的理念。忠诚不仅意味着忠于职守，还要求一
35、线执法人员在意识形态、价值理念上与国家协调一致。彼得斯指出，组织结构中的不一致几乎是天生的，其中一个原因是国家与其一线人员的脱节。决策可能是中央制定的，但一线的执行人员不一定与中央共享同样的价值观和目标。（35）能否在组织体系内保证执法人员的理念一致性，属于国家能力中濡化能力的范畴。濡化能力是指不纯粹靠暴力、强制力来维持社会的内部秩序，形成广泛接受的认同感和价值观，从而大大减少治国理政的成本。需要濡化的，一是国家认同，二是核心价值认同。（36）国家认同要求人们把对宗族、地域的忠诚转化为对民族、国家的忠诚，核心价值认同意味着国家塑造形成一套人们接受并内化于心的信仰和核心价值体系。执法人员的国家认
36、同和核心价值认同，是濡化能力的根本层面，具体表现为执法人员对法律及其背后的理念和意图的认同。由于执法人员对所执行的法律缺乏认同，从而导致法律失败，这种情形在第三世界国家并不鲜见。在违建执法领域，有的一线执法人员对相关法律缺乏认同。这主要有两种原因。第一，执法人员被执法对象俘获。这又分两种情形，一是认同执法对象的观念。中国是一个后发现代化国家，法律肩负着改造社会的历史重任。中国式法治的显著特征是，由中央政权先行立法，然后由基层政权执行，通过政权体系将立法贯彻下去。这种模式决定了中国的法律有一定的外来性，它不完全是从中国社会自然生长出来的，因此法律的理念与民众的观念可能有所冲突。一线执法人员身处基
37、层，与执法对象的关系密切，常常共享着相同的地方文化、思维方式，从而可能接受执法对象的观念，没有动力推进执法。一些执法人员素质不高，认识不到违建的危害，反而认可农民传统的“建筑自由”观念，或者认可农民因住房紧张而违建的做法（如因儿子结婚分家而违建）。二是被人情或腐败利益俘获。目前这种情形在违建执法中也颇为常见，如实践中有关系的村民可以堂而皇之的建房子，没有关系的“偷偷塞点钱”也可以违建。（37）第二，执法人员被不当舆论俘获。目前一些媒体简单套用“侵权一维权”的框架，去认识具体的征地、拆迁、拆违纠纷，认为纠纷都源于地方政府或执法者侵犯了农民权利。这种认识甚至有极端化的倾向，置现有的土地管理法、城乡
38、规划法于不顾，认为土地规划和用途管制仅仅是政府扩张权力、谋取土地利益的手段，否认土地规划和用途管制的必要性，不承认存在所谓的违法建筑，认为城郊土地上的农民有建筑的自由。这种错误的观念传播甚广，一些城管执法人员、乡镇干部受其影响，不能正确认识法律，误解了违法建设背后的利益关系。这种错误观念被带入执法过程，难免影响执法力度和执法效果。2 .执法能力。执法能力是一种综合的、系统的能力，包括执法人员在认识、判断、组织、反应、交往、协调、处置等多方面的能力。一线执法人员直接面对处于社会底层的执法对象，他们与公司、城市中产者等执法对象有所不同。对前者的执法不容易做到令行禁止，缺乏足够手段敦促其接受处罚，而
39、对后者的执法相对容易，可以在银行、执法对象的工作单位等的配合下实现执法目标。对底层民众的违建执法会遇到各种阻力，执法对象可能采取各种抵制措施，因此执法过程常常是一个谈判协商过程，执法人员和执法对象双方都需要动用各种社会资本，以及正式或非正式的权力运作策略，因此执法能力更显得重要。能力高的执法人员能够较好把握法律的精神实质，能快速付诸行动，并能根据具体情况灵活有效地推进，对执法过程中可能出现的各种困难可以有所预计并能制定对策，对各种突发情况可以准确判断，从容应对，正确决断。而能力平庸的执法人员往往做不到这些。在违建执法过程中，那些执法能力强的一线执法人员具有一些共同的特征，有些类似于王波所概括的
40、“老法师二较之于年轻的执法人员，甚至较之于年轻的部门领导，他们在辖区内有更多的社会关系和信息资源。他们的职业生涯几乎不再有上升空间，但离退休还早，长期的执法工作已经磨砺出他们从容平实的心态。当然，并不是每个年纪大、工作时间长的一线执法者，执法能力都强。执法能力还需要智慧，“拎得清”是非，“搞得定”当事人，能说会道，可以将法律、社会风俗和违法案件结合起来。总之，执法能力是时间、经验和智慧的产物。通过大批执法能力强的一线执法人员，法律才可能穿透社会，变成现实。目前，在很多地方，由于执法力量不足，（39）城管局执法大队往往聘用一些“临时工二这虽不符合法治要求，却是“有苦衷”的举措。临时工在待遇、管理
41、、使用方式等方面，都与正式工有重要区别。他们的工作强度更大，待遇更低,管理也不够规范。这些临时工没有执法资格和执法权，他们往往与正式执法人员一起执法，承担一些辅助性的工作。相对而言，城管临时工是一项不错的工作，收入比较有保障，劳动强度不算大。由于担心丢饭碗，他们往往会比正式执法人员更为尽责，工作更卖力。由于目前临时工肇事现象频发，他们也受到越来越严格的管束。临时工更容易在执法过程中成为“肇事者”，这有两个原因。第一，强化对临时工的管理，等于在正式执法人员与临时工之间设置了等级，正式执法人员有了管理临时工的职责和权力。在一线执法风险不断增大的背景下，正式执法人员倾向于安排临时工冲在最困难的一线。
42、越是有风险的工作，越是可能由临时工承担。第二，临时工往往是年轻人，参与执法工作时间不长，人员流动又比较大，缺乏时间来积累执法经验和智慧，执法能力不足。因此，在最困难的一线,由于临时工缺乏足够的控制能力和决断能力，容易作出错误的决定，从而激化矛盾。（二）对一线执法人员的管理考核一线执法人员的素养虽然重要，但还需要制度保障他们竭力服务于法律所设定的目标。因此，执法组织要对执法人员施加行政控制，这种控制需要适度，既要给执法人员足够的自由裁量权，以应对一线执法的复杂环境和多元执法对象，也要防止其因自由裁量权过大而徇私枉法或侵害权益。“很多组织力量围绕着唯一一个中心问题，即法律授予的自由裁量权。组织理论
43、的难题在于，虽然效率要求在决策和权力中授予自由裁量权，但授权的每一个行动都带来控制和监督的问题（40）执法经济学常用层级代理关系去认识法律与执法机构、执法机构与一线执法人员的关系，法律是最高级的委托人，执法机构是法律的代理人，也是一线执法人员的委托人，执法人员则是一线的代理人。代理人与委托人的利益有所差异，其动机永远不可能与委托人完全一致，委托人需要支付激励和监督成本。然而，一线部门的绩效难以管理考核。监督代理人，在执法机构中保证代理人对其行为负责，这并不容易，检测代理人的工作绩效也很困难。由于被监督的工作很难量化，制度化的监督和问责，常常要么导致监督成本居高不下，要么导致监督根本无法实施。通
44、过非正式的社会监督虽然可能更有效率，但容易受偶然因素的影响。对于执法机构而言，倘若一线执法人员的工作绩效无法被准确考核,最终便难以建立制度来保证执法的透明性和问责制度的合理性。当然，一线执法多种多样，针对不同对象和不同事物的执法，其准确考核的难易程度肯定有所差异。马特兰德曾提出政策执行的“模糊一冲突”模型，他根据执行性质的冲突性和模糊性建立矩阵模型，区分出四种不同性质的执行：冲突性和模糊性都低的行政执行，冲突性高、模糊性低的政治执行，冲突性低、模糊性高的试验性执行，冲突性和模糊性都高的象征性执行。（41）城管执法比较靠近政治执行，其执法目标可能与地方政府其它机构的目标相冲突，却是明确的，其执法
45、过程冲突性高，上级无法指示城管在具体场景下如何运用技术手段，需要执法人员临场决断。福山还提出了类似的“事务量一自由裁量性”、“事务量一特定性”的执行模型。事务量是指执行者需要作出决定的次数，自由裁量性是指熟练的执行者在不完全信息下不按例行程序作出决策，特定性是指考核绩效的能力。（42）城管的违建执法属于事务量大、自由裁量性高、特定性低的一种执法类型。总体而言，城管执法属于监督较难的执法类型，但其事务也可以区分不同的类型。城管最重要的工作是街头摊贩管理和违建执法，摊贩管理的自由裁量性很大，不同时间、不同区域的摆摊是否可以被容忍，并没有明确的法规依据，靠城管自行决定。与此不同，违建执法的目标非常明
46、确，违建的判断有法律法规和具体的城乡规划作为依据，其自由裁量空间相对小很多。因此，相比于摊贩管理，违建执法的绩效考核更容易。但是，基层执法机构普遍未建立起有效的违建执法绩效考核办法。张永和等人调研的小江区城管局建立了量化管理考核实施办法，对执法人员从考勤、工作、形象、廉政、内务及其他方面，制定出扣分和奖分标准。（43）其中，针对违建执法的考核权重非常低，仅在一条中有“乱搭乱建”四个字涉及,一次乱搭乱建对执法人员的影响权重仅与一次迟到早退相当。最终，这些考核实际沦为了纸面上的“做作业”，（44）以至于一线执法人员根本感受不到绩效考核的压力。他们在访谈时说：“没有什么具体的绩效考核，我们的工作其实
47、也没法考核。”也许，违建执法不是一两个执法队员能够完成的，而需要广泛动员的专项治理。整体而言，城管局更在意县里的一些阶段性工作，在意作为县直机关在社会治理工作中的排名。在违建执法方面，城管局较为重视的不是日常的巡查和执法，而是县委县政府领导的某项具体批示或人大代表、政协委员的提案。这些事情通常要限期完成，需要及时采取行动来回应。可以说，城管局缺乏动力进行日常的违建执法，其内部也缺乏敦促一线执法人员努力执法的绩效考评管理制度。五、社区空间的执法较量执法机构之间的有效合作，对执法人员的有效控制，执法人员的良好素养，都不必然保证法律和国家意图变成社会现实。违建执法的困难还在于，执法对象难以轻易接受执
48、法决定。在一线环节，执法人员需要与执法对象进行反复的较量,包括宣传法律、讲明利害、对处罚进行谈判，甚至在暴力冲突中控制场面等。违建执法的常态不是令行禁止，而是讨价还价。只有经过讨价还价，甚至是讨价还价失败后的暴力冲突，法律才能经由执法人员穿透社会，国家意志才能得以贯彻。（一）违建执法空间的特性城管属于典型的“街头官僚:街头官僚最早是李普斯基根据工作环境的属性对一线行政人员的抽象，主要指处于最基层和具体工作最前线的政府工作人员。他们直接和民众打交道，掌握着影响民众生活的资源分配能力，享有广泛的执法裁量权。（45）不同街头官僚的工作界面有所不同，可以抽象为不同的工作空间，包括窗口、街头和社区。（4
49、6）工作空间的性质无疑会影响执法人员的行为，因为行为在具体的空间中展开。执法人员进入特定空间，在其中开展工作，与执法对象展开互动，身体、言语、目光、行为都受制于空间环境，其意义在此空间中被阐释。在不同的空间中，执法人员与环境的关系有所不同，与执法对象的互动模式有所差异，其行为也会有所不同。空间是社会实践的场所，其性质可以影响执法人员贯彻国家法律的难易程度。在窗口空间中，执法人员要贯彻法律和国家意志最容易，在街头空间和社区空间中，贯彻法律和国家意志的难度都相对更大。窗口空间是街头官僚主宰而民众流动的空间，街头空间是街头官僚和民众都处于流动中的陌生空间，社区空间则是居民主宰而街头官僚流动的陌生空间。在窗口空间中，街头官僚掌握支配权,是空间的监控者和主导者。街头空间是开放性的空间，所有的人都只是过客，街头官僚和民众都不享有控制权，双方的互动充满不确定性。社区空间是居民的领地，虽然街头官僚拥有进入的法律授权和权力依据，却缺乏其中的地方性知识，执法如遇抵制便孤立无援，而居民却可以依赖地方性知识抵制执法，互相熟悉、有着信任基
