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1、关于设区的市地方立法现状、问题及对策2015年3月，十二届全国人大三次会议审议通过了新的立法法，赋予全部设区的市地方立法权。省人大常委会按照立法法的规定，报经省委同意，于2015年7月24日通过了省人民代表大会常务委员会关于确定14个设区的市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定，明确14个新取得地方立法权的设区的市分别于2015年8月1日和12月1日起开始制定地方性法规。两年多来，我省各设区的市人大及其常委会积极开展立法工作，取得了一些成绩和经验，但也存在一些问题。为了全面掌握设区的市地方立法工作情况，总结工作中的经验和做法，分析研究立法中遇到的困难和问题，提出进一步加强和
2、改进设区的市地方立法工作的对策，省人大常委会法工委和师范大学立法研究服务基地共同组建了课题组。2017年5月10日至11日，省人大常委会副主任夏耕同志到淄博市就地方立法工作情况进行调研。7月至8月，课题组分别到青岛、荷泽、聊城、德州等市，采取问卷调查、召开专题论证会等方式开展调查研究，并赴福建省以及厦门市学习考察设区的市创新立法和省人大常委会审批法规相关程序和做法。在调查研究的基础上，结合工作实际，形成了课题研究报告。一、我省设区的市地方立法工作现状2016年1月至2017年11月，省人大常委会共批准设区的市报批法规、决定83件，其中2016年批准41件，2017年批准42件。从审批情况看，各
3、设区的市人大常委会能够坚持立法与改革发展决策相衔接，注重从法律制度上研究解决本市经济社会发展的重点问题，发挥立法的规范、保障和引领、推动作用。（-）坚持立法与改革决策相衔接，着力加强重点领域立法一是主动适应改革需求，积极通过立法引领、推动改革发展。设区的市立法紧紧围绕改革发展大局，以问题为导向，突出重点领域和改革关键环节立法，使得地方立法更有针对性，更加切合地方经济和社会发展的实际需要。以潍坊市禁用限用剧毒高毒农药条例为例，该条例立足于潍坊市是农业大市的实际，针对农产品质量安全和品牌农业在发展中遇到的突出问题，对剧毒高毒农药实行最严格的管控，破解了困扰政府多年的农药管理和执法缺乏依据、刚性不足
4、的难题，是一次把立法和改革决策相衔接，引领和推动地方改革发展的有益探索和实践，这方面的立法在全国尚属首例。再如聊城市道路交通安全条例，针对聊城市城区三轮车、四轮车非法运营现象突出，但部门权责不明晰、管理不善的现状，通过大量的调研、论证和协调工作，对交通部门和公安部门的管理职责进行调整，明确由公安机关交通管理部门承担三轮车、四轮车非法客运经营的查处职责，落实了执法责任，加大了整治力度，取得很好的社会效果。二是积极回应社会关切，着力推动解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。设区的市立法从本地实际出发，从城市管理的“小事项”入手，针对人民群众关心关注的热点、难点问题立法，满足人民群众对美好生活的
5、期盼。如青岛、东营两市制定了养犬管理条例，济南、济宁、烟台、潍坊等市制定了燃放或禁止燃放烟花爆竹管理条例，滨州、临沂、范泽等市制定了供热条例，日照、荷泽等市制定了物业管理条例。以滨州市供热条例为例，为充分维护和保障居民用暖的合法权益，条例明确规定了“采用入住用热率48%的标准”，明确了采暖时间、供暖达标温度，同时还对行政主管部门职责、供热企业和热用户的权利义务等做了制度规范。该条例对滨州市的供热用热管理工作起到了重要的促进作用，更为满足广大市民的供热需求发挥了积极作用。三是践行“绿水青山就是金山银山”的理念，突出生态环境保护立法。生态环境的保护与人民群众的利益息息相关，各设区的市都高度重视与环
6、境保护相关的立法。有的市人大常委会注重从城市环境保护的整体出发，制定综合性生态保护地方性法规，如威海市城市风貌保护条例，该条例从“山、海、湾、滩、岛泉”的城市整体空间格局着眼，突出重点海岸带、自然岸线、沿海防护林等生态保护要求，划定了基本生态控制线、绿线、蓝线、紫线等保护范围，坚守城市发展的生态底线，将城市整体风貌、自然风貌、历史文化风貌全部纳入立法保护范围。有的市选择从某一特殊区域或是环境保护的某一领域着手，制定区域性或专项生态保护地方性法规，如烟台、威海等市制定了饮用水水源地保护条例，济南、德州等市制定了湿地保护条例，济宁制定了泗河保护管理条例等，对特殊区域的水体进行保护；如荷泽、潍坊等市
7、制定了大气污染防治条例。还有的市针对本市特有的地貌环境和环保治理的重点，制定相应的法规，如济南、枣庄制定了山体保护条例，严格山体保护的制度设计，强化规划管控和保护措施，明确山体修复治理的责任和相关措施等。（二）坚持依法立法，积极推动立法工作制度机制建设一是建立了加强党对立法工作领导的制度机制。设区的市人大及其常委会始终把坚持党对立法工作的领导作为必须遵循的重大政治原则，自觉坚持和依靠党的领导，围绕党的重大决策部署安排立法工作，通过法定程序实现党的主张和人民意志的有机统一，保证地方立法正确的政治方向。一方面，在立法选项上，各设区的市始终坚持紧紧围绕市委决策的重点、经济社会发展的难点、人民群众关心
8、的热点选择立法项目，同时对市委提出的立法项目建议，积极响应，认真落实。例如，济宁市人大常委会为贯彻市委对城市管理和城市治理提出的新要求，制定了济宁市大气污染防治条例济宁市城镇容貌和环境卫生管理条例济宁市智慧城市促进条例，为该市改善生态环境、创建国家级卫生城市以及推进智慧城市建设和城市管理模式创新提供了有力的法律支持和制度保障。另一方面，市人大常委会积极争取市委支持，立法规划、计划报请市委审定，并根据市委的立法建议及时调整立法计划，并就重要的立法项目和立法中的重要问题及时请示汇报，主动接受的党的领导。例如，东营市人大在起草东营市城镇容貌和环境卫生管理条例黄河三角洲国家级自然保护区条例过程中，多次
9、向市委报告法规起草情况，以人大工作专报的方式及时向市委请示汇报。实践表明，越是坚持党的领导，就越能有效地进行立法沟通协调，有效地推动立法进程，及时解决立法工作中遇到的实际困难和突出问题。二是制定地方立法条例，将立法纳入法制化轨道。地方立法权是新立法法赋予设区的市的一项重要职权，规范完善的立法程序是行使地方立法权的重要保障。新取得立法权的14个设区的市均经过本市人民代表大会通过了制定地方性法规条例，原有立法权的淄博市修订了制定地方性法规条例。这些程序性法规为立法工作的开展提供了制度基础和法制保障，促进了立法工作的规范化、程序化和制度化。其中，有些设区的市根据立法实践和本市实际，制定了可操作、有特
10、色的审议程序和机制，如淄博市将法规审议程序确定为“两审三通过，以保证法规能够得到充分审议；莱芜市在规定“三审制”的同时，还对各方面意见比较一致或者调整事项较为单一的法规案，作出了两次或者一次审议即交付表决的特别规定，保证了一般法规能够得到充分审议，又从实际出发兼顾了法规审议程序的灵活性，以节约立法资源。三是加强立法程序化、规范化建设，为工作开展打下良好基础。第一，重视编制立法计划和立法规划。为保障立法有步骤、有计划进行，发挥人大常委会在立法中的主导作用，各设区的市人大常委会都编制了年度立法计划，部分市制定了五年立法规划。同时，为严格立法权限，在项目拟定阶段即征求省人大常委会法工委意见，由两级人
11、大常委会法工委共同研究，确保在立法权限之内确定法规项目，为法规审议通过打下基础。第二，改进和完善立法工作模式，逐步确立了市人大常委会法制工作委员会、市政府法制办公室以及有关部门“全程参与，分段领跑”的工作模式，形成工作合力,提高工作效率，确保了立法工作的顺利开展。第三，规范细化审议程序。各设区的市制定了配套的立法程序规则，为地方立法权的行使提供基本指引。如枣庄市人大常委会法工委编制了枣庄市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规流程图和枣庄市人大常委会审议和表决地方性法规案流程图，简洁明了地反映了市人大及其常委会整个立法过程；济宁市人大常委会注重法规审议工作，结合常委会审议的法规项目，提供相关
12、背景资料，并在审议法规项目之前向常委作专题辅导，解答疑问，引导常委会组成人员对法规草案的关键条款进行深入讨论，有效提高了法规审议质量。第四，严格按报批程序规定，能够在法规草案审议阶段征求省人大常委会法工委意见，并根据省人大常委会法工委提出的合法性审查意见作出修改，确保了法规不与宪法、法律、行政法规和省地方性法规相抵触，保证了法规顺利批准。第五,加强立法工作制度建设。如泰安市人大常委会制定了地方立法规划和年度立法计划编制办法、立法咨询员工作办法、立法协调联系会议制度、立法协商工作办法等；荷泽市人大常委会制定了立法计划编制办法、立法听证办法、评估办法、立法协调联系会议制度等制度，等等。（三）坚持科
13、学立法、民主立法，努力提高立法质量各设区的市制定了相应的制度和举措，采取多种形式，努力拓宽公众参与立法的渠道，提高立法民主化和科学化水平。一是不断拓宽社会公众参与立法的途径，广泛征集社会公众的意见和建议。第一，注重立法公开。每年拟定的立法计划和提交审议的法规草案都通过多种渠道向社会公开，方便群众以电话、短信、电子邮件等多种方式提出意见和建议,并提高了法规的宣传效果，引导社会各界就法规焦点问题进行深入讨论，为法规的实施打下良好的社会基础。第二，改进调研方式，组织不同群体、不同层面的座谈会、论证会、协调会；将工作重心下沉，通过实地调研、社区座谈、走访等形式，深入街道、社区，广泛听取利害关系人、基层
14、群众、政府有关部门等各方面的意见和建议。第三，建立立法联系点。临沂市坚持开门立法，确定了20个基层立法联系点，每个法规草案和立法制度都通过书面或者专程到基层立法联系点座谈调研，征求意见。济宁确定了20个基层立法联系点，制定了基层立法联系点工作办法，广泛听取基层群众的意见建议。二是建立完善立法专家论证、咨询制度，为地方立法提供理论支持。第一，通过召开专家论证会、委托开展专题研究等方式，深化专家、立法咨询员对立法工作的参与。如烟台市、滨州市、日照市针对具体立法项目，邀请相关领域专家，多次组织召开了专家论证会对涉及的重点内容进行了充分论证，保证了地方立法的科学性和针对性。第二，结合本地区特点建立立法
15、研究基地，形成立法论证咨询长效机制。如潍坊市人大常委会与潍坊学院、潍坊医学院和求是和信律师事务所合作建立了地方立法研究服务基地；烟台市人大常委会选取烟台大学、鲁东大学、工商学院等三所高校建立地方立法基地，参与地方性法规草案的起草、评估、论证等立法咨询服务活动；聊城市人大常委会与聊城大学合作建立了立法服务基地，并就聊城市道路交通安全条例和聊城市水环境保护条例签订了专项委托协议书，立法服务基地己就该两个条例草案分别出具了专项工作报告。第三，开展立法协商。青岛、泰安、滨州等市充分发挥政协的人才资源优势开展立法协商工作，制定立法协商工作办法，对年度立法计划和地方性法规案进行专题协商。三是注重突出地方特
16、色。地方特色是地方立法的生命线，是地方立法质量的本质要求。济南市名泉保护条例突出了济南“泉城”这一地方特色，对名泉保护作出具体规定。莱芜市钢结构建筑应用促进条例突出了莱芜“钢城”这一地方特色，是以地方立法形式在全国率先制定的深化钢铁行业供给侧改革的地方性法规，为莱芜市钢结构建筑应用和钢铁行业转型发展提供了法制保障。淄博市从作为煤炭生产、消耗、利用大市的实际出发，制定淄博市煤炭清洁利用监督管理条例，为该市煤炭清洁利用工作走上法制化轨道提供了保障。东营市作为黄河三角洲的中心城市，立足区位优势，制定黄河三角洲国家级自然保护区条例，填补了长期以来黄河三角洲自然区管理的法律空白。再如威海市居民养老服务保
17、障条例，专门规范居民养老服务保障，突出了威海宜居城市的地方特色，等等。（四）省人大常委会法工委坚持合法性审查原则，确保设区的市报批法规顺利批准多年来，省人大常委会在审查批准济南、青岛、淄博三市地方性法规方面积累了丰富的经验。针对新赋予地方立法权的设区的市人大常委会经验欠缺、人员不足的情况，在以往成熟做法的基础上，进一步规范了法规报批程序，改进完善审查方式。一是对设区的市制定地方性法规继续采取“提前介入、跟踪审查”的审查方式。首先，市人大常委会在对法规案进行一审后，即将该法规的草案文本、说明及有关材料送交省人大常委会法工委征求意见。省人大常委会法工委提前介入，有比较充足的时间对法规草案进行研究和
18、论证，对法规草案进行合法性审查，提出修改意见和建议。其次，市人大常委会对法规草案的每一次重大修改，都要将修改后的法规文本及时以传真或者电子邮件的形式发给省人大常委会法工委，使审查人员能够及时、全面掌握法规的修改情况；对于法规修改过程中的一些意见和问题，省人大常委会法工委及时与市人大常委会法制工作机构进行沟通，遇有重要的或者原则性的问题，则及时与市人大常委会的负责同志以及市政府有关部门的负责同志进行座谈，共同研究，提出解决问题的办法。再次，在审查过程中，通过“两头延伸”的办法,即省人大法工委工作向下延伸，市人大法制工作机构的工作向上延伸，双方拉近距离，不断加强沟通协调，增强互信，形成立法合力，有
19、效地保证了法规质量，使报批的地方性法规能够得以顺利批准。二是进一步健全法规审查机制，提出审查指导意见。第一，在省地方立法条例中，补充规范了省人大常委会审查批准程序，增加了设区的市人大常委会撤回报批法规的条件和时间。第二，制定了设区的市报批地方性法规程序规定设区的市报请批准地方性法规报告电子格式标准，明确了设区的市人大常委会向省人大常委会法工委报送法规的时间节点，提前介入的措施和意见反馈采纳程序，加强了省、市两级人大常委会法制工作机构的沟通联系，力争把合法性问题解决在省人大常委会审查批准之前。第三，为加强统筹省内立法工作，制定了关于设区的市人大常委会制定2018年度立法计划的几点意见，对设区的市
20、年度立法计划的内容安排、项目数量和进度提出了指导建议。同时，省人大常委会加强对法规草案合理性内容审查指导，重点对权利义务的设置、行政处罚合理性设定、立法技术等给予指导，以提高法规质量。三是加强对设区的市地方立法调研，及时解疑释惑给予指导帮助。新有立法权的市刚刚开展立法工作，缺少经验，在着手具体立法项目时面临很多问题和疑惑。这些问题有的是立法理论和认识方面的，更多的还是操作程序方面的，迫切需要省人大常委会法工委给予及时的解答和指导。为此，在平时电话沟通交流的基础上，省人大常委会法工委领导还多次带领两个业务处室的同志，赴相关市考察调研，召开由市人大法制委、人大常委会法制工作机构、市政府法制办、有立
21、法任务的市政府有关部门参加的座谈会，介绍省地方性法规起草、审议中的经验和做法，解答他们在具体操作中遇到的问题，收到了良好的效果。四是搭建平台，加强立法交流和学习培训。对于刚有立法权的14个设区的市人大常委会，普遍存在立法力量不足、立法经验欠缺的现实问题。为提升立法人员的立法业务能力，加强各设区的市立法经验交流，省人大常委会连续两年召开了全省设区的市地方立法工作会议，通过大会发言和分组讨论，各地市进行了充分的交流学习，总结了立法工作中的成绩和不足，并就立法工作中出现的新情况、新问题提出了意见和建议。全省设区的市地方立法工作会议的召开有利于统一思想，提高立法认识。省人大常委会分两次组织各设区的市人
22、大常委会法制工作机构的立法工作人员参加全国人大举办的立法工作培训班，通过基础理论学习、专项提升学习以及立法实务操作等课程安排，提升了地方立法人员的理论素养和实际工作能力。另外，省人大常委会还举办了两次大规模的全省地方立法培训班，参训人员范围大，培训内容层次高。通过培训，拓展了各地市立法人员的立法业务知识，增长了立法业务能力。二、我省设区的市地方立法存在的问题两年多来，各设区的市人大常委会对立法工作进行了积极有益的探索和实践，积累了不少宝贵的经验，开创了地方立法的新局面，为今后的工作打下了坚实的基础。在看到成绩、总结经验的同时，我们也要清醒地认识到地方立法工作中的不足和差距，还需要下一步努力加以
23、解决，多在做实做精上下功夫。(-)立法项目选择不够科学一是选项针对性不突出。目前，改革已经进入攻坚期和深水期，啃的都是“硬骨头”，面临的都是体制机制的破与立、利益格局的调整、重大制度的顶层设计等深刻变动。各设区的市尤其是新取得立法权的市立法积极性非常高，但是个别的市有多制定一点、快制定一点的想法，导致部分立法项目方向不明确，针对性不突出，有盲目性，以致项目选择失之粗放、失于精细。二是立项重复上位法。虽然实施性立法是地方立法重要任务之一，但在立项上选择与上位法同样的题目，细化的空间不大，没有找准切入口，内容难免重复，法规文本冗长。如大气污染防治方面的立法，国家层面有，省里有，设区的市再按照这个体
24、例立法就很难有所突破，就会出现大量重复性条款。三是法规题目过大，立法调整范围太宽。立法中追求地方性法规体系化，急于填补地方立法空白，所立法规调整法律关系太杂太笼统，重点不突出，操作性不强，造成立法资源浪费，达不到立法的目的。四是缺少地方特色。选项没有根据本市实际需要，有攀比心理，不是需要怎样解决问题就怎样立法、需要规定几条就规定几条，造成部分法规内容大同小异，或者不考虑本地实际而直接照搬外省市立法。（二）法规质量有待进一步提高一是对依法立法认识还不到位，合法性把关不够。依权限立法，依程序立法，坚持不抵触原则，是设区的市人大常委会应当坚持的首要立法原则，也是重要的政治责任。依权限立项和立法过程中
25、依程序立法的问题不突出，但在法规草案内容上超越地方立法权限、违反不抵触原则问题较多。如在上位法没有规定的情况下，违法增设行政许可，增设扣押等行政强制措施，违法增设行政处罚或者行政处罚超越幅度、改变处罚种类等。还有的条文设定了民事基本义务或者限制了民事权利，如规定建设单位承担业主大会筹备会经费，对违法建筑直接规定断水、断电措施等等。二是法规文本质量不够高。条文重复上位法较多，很多条文都是直接照搬上位法；部分条文缺少合理性研究，制度设计过于草率，尤其在行政处罚的设定上缺少严密性、系统性，没有根据“过罚相当”的原则科学设定。三是立法技术不规范，文本表达粗糙。部分条文直接从文件中摘抄而来，规范性不强；
26、有的内容宏观没有可操作性;还有的条文尤其是法律责任部分表述不清，逻辑性不强，不符合法律规范的要求，有可能对执法造成误导等等。（三）立法协调机制不健全一是部分市政府部门立法积极性不高，立法启动难，进程缓慢。在国家简政放权和加大权力运行监督等背景下，有的部门存在着“多一事不如少一事”的心理，懒政怠政，存在着推诿扯皮的现象，立法原生动力不足。还有不少立法项目来自于党委或政府领导的“点题”，而不是管理工作自身需要，部门主动立法的意愿不强。另外，在法规修改征求意见过程中，其他非主管部门重视不够，参与度程度低，会签过的法规意见仍有反复，影响立法进度。二是法工委、法制办、部门之间应当进一步协调。人大常委会法
27、制工作机构、政府法制办及有关部门在法规立项、起草、审议过程的关系，各市在制定地方性法规条例中作了明确规定，部分市还建立了联席会议制度，但是还需要在实践中磨合，逐步建立起“全程参与、分段领跑”的协调配合机制和相互信任、彼此尊重的工作关系。三是专门委员会作用有待进一步发挥。市人大专门委员会工作任务较重、人员不足，在法规提前审查阶段发挥熟悉专业和把握实际情况这一“专”的优势不足，法规审查报告有的过于草率，对立法的必要性和重大问题把握不够。（四）地方立法队伍力量薄弱一是编制人员偏少，现有人手与所承担的职责不匹配，难以适应日趋繁重的工作任务。立法工作在人大总工作量中占比很大，按照全国人大张德江委员长的要
28、求，地市级人大法工委应配备10人，而我省各地级市满足这一标准的几乎没有，法工委的同志长期加班加点、超负荷运转。政府及其部门立法专门力量也较为薄弱，甚至一些部门的法制工作者都是兼职。充足的人员是高质量高效率完成一项工作的前提条件，立法队伍人员长期缺失会挫败地方立法的积极性，影响立法工作进度和立法质量。二是立法工作人员综合素质和业务能力有待于提高。立法是一项理论性强、专业性强的工作，立法工作的顺利推进需要专业型法律人才作为中坚力量。但是在地方立法实践中，不论原有还是新有立法权的市人大常委会，普遍面临立法工作者能力和水平参差不齐、立法业务知识需要不断更新等实际问题。另外，除了济南市、青岛市和淄博市是
29、原有立法权，立法经验较为丰富外，其他地市立法队伍成立时间不长，工作经验和法律实践都明显不足，对立法工作特点规律的把握和立法专业技能的掌握都有待提高。三是对设区的市地方立法工作的指导、调研和培训需进一步加强。2015年，为适应立法法修改后设区的市地方性法规审批工作的需要，经省编委批准，法工委增设了两个处、定编10人负责此项工作，但目前两个处力量配备明显不适应工作需要，还需要进一步加强人员配备，进一步完善审查指导工作。(五)地方立法研究服务基地的作用发挥有待加强2015年，省人大常委会与大学、师范大学、济南大学、政法学院和烟台大学合作建立了地方立法研究服务基地，这是推进科学立法、民主立法的有益探索
30、，也是立法工作加强现代智库建设的重要内容。各基地都做了大量富有成效的工作，基本按要求完成了各项工作任务。但是也存有一些问题和不足：一是个别基地对研究工作重视程度不够，工作部署少、检查少，以致个别研究项目未能按时完成。二是个别项目研究偏重于理论研究，缺少对现实问题的深入调查和分析论证，对立法实践的指导性不强。三是立法特色不明显，部分研究成果侧重于对具体问题的研究，缺少对立法项目进行整体制度设计，对于地方立法的应用价值不足。三、做好设区的市地方立法工作的建议(-)编制好年度立法计划，把住地方立法质量第一关年度立法计划既是人大常委会立法工作有步骤有计划进行的保障，也是发挥好人大主导作用的重要抓手。各
31、市人大常委会对这项工作要高度重视，建立完善编制立法计划的程序和规范，对各方面提出的立法需求全面考量、总体设计、科学选择。重点把握好以下几个方面：一是以问题为导向，突出重点领域立法。要把党委重大决策、政府着力推进、群众普遍关注的事项作为立法重点，抓住涉及利益调整的核心问题进行立法。还要注意把依法治理与运用行政、经济、社会良俗等其他社会治理方式结合起来，选择适宜通过立法解决的事项进行立法，对不适宜立法的事项可以通过市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范体系调整。二是注重从小事项、小切口入手。“民生无小事、枝叶总关情”，设区的市要发挥好市级立法灵活性、针对性的优势，认真梳理城乡建设管理、环
32、境保护、历史文化保护领域的具体事项，把群众反映最强烈最突出的问题找出来逐项研究，选择一个个焦点问题作为切入口，细致缜密地逐项通过立法规范调整，逐步提升地方治理的法治化、精细化、科学化水平。三是注意与上位法的衔接，避免宏观性、重复性立法。要认真研究已出台的法律、行政法规和省地方性法规，着力在解决具体问题、增强针对性和可操作性上下功夫，尽量不要再重复上位法同样的调整范围和题目，上位法规范的内容本来就比较宏观，设区市立法再以同样的题目立项难免重复，以致小法抄大法，缺少针对性，特色不明显。四是实施性立法要注意把握时间间隔。上位法出台后，一般来说需要实施一段时间，待某些制度规定的适用性、操作性问题或者细
33、化要求显现出来，地方再进行有针对性地研究，结合本地实际作实施性立法比较合适。不要上位法一出台就忙着制定细化规定，既缺少实践经验和深入调研，影响法规质量，也有损立法的严肃性。当然，与上位法规定抵触、必须及时修改的地方性法规除外。五是要把握立法节奏，适当控制立法数量。地方立法要善于利用有限的立法资源，精雕细刻、多出精品，不要在立法数量上搞政绩工程。（二）健全完善立法工作机制要建立完善党委领导、人大主导、依托政府、社会各方有序参与的立法工作机制。一是落实加强党对立法工作的领导的举措。第一，要认真贯彻执行好党中央关于加强党领导立法工作的意见。各市可以根据实际制定具体实施意见，建立健全相应机制，落实各项
34、举措，从制度上保证立法与中央、省委的改革决策相衔接，与地方党委的工作部署相衔接，以确保党中央的政策方针和国家宪法法律在本地得到贯彻落实。第二，地方立法规划、计划要通过人大常委会党组报地方党委批准执行。编制立法规划、计划要制定相应的规范和程序，以确保编制和报批工作规范、及时、有序。第三，要建立健全重大问题请示报告制度。对重要的地方立法项目和立法中的重大问题要通过人大常委会党组向党委请示报告，以确保准确领会和贯彻落实党委的立法意图，确保党委及时了解和掌握人大常委会的立法进程。二是在法规起草环节，处理好坚持人大主导和发挥政府依托作用的关系。人大对立法的主导作用体现在立项、起草、审议等环节。由于地方性
35、法规绝大多数属于行政管理法的范畴，这就决定了地方性法规的起草不论由谁承担或者牵头，都离不开政府的依托和支持，离不开政府在行政管理方面的专业特长和实际经验。政府已经形成了一套完善的政府起草程序，人大要依靠这个程序。尤其是法制办部门在平衡协调各部门的关系，严格控制各部门的经费，剔除部门利益的过程中发挥了很重要的作用。因此，地方法规的起草必须把发挥人大主导作用和发挥政府依托作用有机结合起来。要健全完善立法协调配合机制，由市人大常委会负责统筹、协调立法全过程，结合年度立法计划，主动加强与有关部门和单位的联系沟通，落实立法工作责任制，确定各立法项目的分管负责人和主办人。市人大常委会法工委要提前介入，组成
36、法制办、有关部门、部分专家参加的起草小组，工作班子分工不分家，各自发挥优势，一起调研、一起研究论证，一起修改文本，密切沟通和配合，提高立法工作效率，把重大问题解决在提请常委会审议之前，保证立法质量和进程。三是完善法规草案审议机制，提高审议质量。第一，加强专门委员会审议。专门（工作）委员会应当发挥“专”的优势，为常委会审议把握好第一道关口，对立法的必要性、成熟性、可行性进行充分调查、论证和研究，解决立不立法、能不能立法的问题。同时，对法规草案涉及的重要制度、工作机制等问题，特别是起草阶段各方意见不一致的问题进行研究并提出审议意见。另外，组成人员在常委会审议中要发挥好带头作用，积极发言，向小组介绍
37、法规的调研审议情况,引导其他常委就法规的重点和焦点问题发表审议意见，提高审议质量。第二，法制委要注重发挥“统”的作用。根据常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和其他有关方面的意见进行统一审议，重点调研、审议法规草案的合法性、合理性、规范性问题，并在审议结果的报告中全面、准确地反映各方面的意见以及意见吸收情况。第三，提高常委会会议审议质量。合理划分常委会会议一、二审的重点内容。一审应侧重审议立法必要性、可行性，重要制度设计的合理性,以及是否与上位法相抵触等问题；二审应侧重审议法规草案的修改情况，包括意见的吸纳情况、存在的主要矛盾和分歧、各方面的协调共识等问题。在改进审议程序上，可以综合考虑法
38、规草案的社会关注度、常委会组成人员审议意见等因素，增加“隔次审议”，保障有充足的时间开展调研论证和对法规草案进行修改完善。四是把握好法制工作机构的工作定位，明确立法工作的研究性质。法制工作机构处在立法工作的最前线，直接担负着为人大及其常委会履行立法职权当好参谋助手、做好服务保障的重要职责。法制工作机构要有责任担当，把工作建立在科学研究的基础之上，既要研究法学理论和上位法，又要研究法治实践经验，切实把握好立法指导思想、制度设计和工作进度，避免拍脑袋立法、应急立法等问题的发生，要选好配好立法工作人员，保证足够的时间和精力，确保沉下心来深入开展调查研究，为立法当好参谋助手。五是积极创新民主立法、科学
39、立法的体制机制。第一，建立完善公开征求意见制度。向社会公布法规草案全文征求意见，对收集到的意见和建议及时整理研究，尽快建立意见反馈机制。第二，改进立法调研工作。立法调研要把调研重心下移，向基层和群众延伸，通过召开各种不同形式的座谈会、论证会、协调会以及实地考察等方式，多渠道、多层次征求不同社会阶层和群体的意见。第三，完善代表参与立法制度。组织召开立法调研座谈会、征求意见座谈会时，邀请一定数量与法规内容有关的人大代表参加，面对面听取意见。第四，建立听证会制度。针对法规审议中群众普遍关注、反响强烈或者争议较大的问题，召开立法听证会。第五，建立完善立法评估机制。立法评估是推进科学立法、民主立法的有效
40、途径。根据立法需要，委托科研机构、律师事务所等第三方机构对法规的可行性、合法性、必要性进行立法前、中、后评估，形成立法评估报告，为法规的立、改、废提供依据。（三）健全完善设区的市报批法规审查机制审查批准设区市的地方性法规，是立法法赋予省人大常委会的法定职责。为了保证审查质量，提高审查效率，确保法规顺利批准，要进一步落实和完善好“提前介入、跟踪审查”的机制。一是做好设区的市立法计划项目审查。依权限立法是设区的市必须遵循的立法原则，是否在权限内立法也是省人大常委会合法性审查的职责。各市要在立法计划拟定阶段征求省人大常委会法工委意见，确保设区的市在立法权限之内确立法规项目。权限不明确、把握不准的项目
41、，最好放一放，并向党委汇报清楚，或者及时与省人大常委会法工委沟通，必要时向全国人大常委会法工委汇报请示。二是坚持不抵触原则，严格合法性审查。对照法律、行政法规和省地方性法规进行审查；没有上位法规定的，遵循宪法、法律规定的精神、国家和省有关政策；还要把握好行政处罚法、行政许可法、行政强制法对地方立法设定权限制性规定，提出合法性审查意见。三是加强合理性指导。综合各方面意见，对法规的制度设计、条文表述等给予合理化建议。比如权利与义务、权力与责任配置的平衡性和适当性；法律规范的完整性和内部和谐性，不能自相矛盾。条文表述要做到用词准确、表述规范、语义明确，使用法言法语，以免产生歧义等等。四是加强调研，重
42、视共性问题研究和论证。两年多来，设区的市在法规制度设计中遇到了不少共性问题，既有理论性的也有实践性的。比如，实施类地方立法中如何避免与上位法重复，如何与上位法衔接好；生态环保类立法如何把握保护和发展的平衡；单纯地方事务的立法空间有多大；行政三法方面关于行政许可设定，行政处罚的合理性，行政强制措施的空间等等。对这些问题需要加强调研，深入研究论证,具体问题由省和市法工委共同协商解决；条件成熟时可以出台共性问题指导意见。（四）强化地方立法队伍建设，提升立法人员专业水平一是加强地方立法人员的规范化选拔。遴选素质过硬、专业突出的立法人员，严把“进人关”“用人关”，确保立法队伍的专业水平。坚持立法人员选拔
43、的政治性、专业性相结合，坚持立法人员素质的理论性、实践性相结合，立足地方现实，在确保政治素质过硬的前提下，优先选拔既有法学知识背景，又有基层管理经验的立法人员。二是创新地方立法人才培养的方式，注重地方立法人才的梯队建设。借鉴“双百”计划，对于立法人员奇缺，短期内又无法配备的，可在全省范围内调配法学教师、研究人员到立法部门挂职锻炼，科学布局地方立法队伍的人才梯队，避免出现人才队伍在年龄、性别、学历结构、实践经验等方面的断层。三是进一步加强对立法人员的培训工作。努力提高立法人员的专业素质和法制工作机构的整体立法能力，是提高立法质量的组织保证。除全国人大常委会和省人大常委会举办的专门培训外，还应进行
44、多种形式的学习交流，开拓立法人员的知识面，增加业务能力和水平。（五）推进地方智库规范化建设，发挥好智库作用一是打破地方智库的条块分割。加强地方立法机关，尤其新赋权市的地方立法机关与五个省级地方立法研究服务基地的联系。加强立法机关对地方智库工作的引导，对于某一立法基地具有明显研究优势的项目，可以直接委托；对于研究任务繁重、牵涉领域较多的项目，可以由人大牵头，联合多家立法基地共同组成课题组完成。二是畅通地方智库的调研通道。高度重视智库调研对地方立法的重要作用，鼓励地方智库探索调研方式的多样化，采用地方立法机关出具调研函、召集论证会、协同调研等方式，积极为地方智库的调研营造宽松和谐的外部环境。三是完善地方智库的考核激励机制。结合地方智库的行业属性，引入地方立法研究服务竞争机制，并通过项目级别认定、项目经费分阶段拨付、项目成果鉴定等方式，充分挖掘地方智库的研究潜力，调动地方智库的研究热情。四是促进地方智库管理的规范化。制定地方智库工作规则和规范，明确地方智库立法研究服务的角色定位和服务范围、服务程序、服务标准等，将地方智库的管理纳入到规范化管理的轨道。
