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1、-范文最新推荐- 谁为老区的明天买单来自鄂西老区经济发展的调查 秭归是国内革命战争湘鄂西革命根据地中心地带，著名的牛口、马营党支部是我省最早、最有影响的农村基层党组织之一，无数革命先烈在这块红色的土地上洒下了可歌可泣的足迹。通过“八七”扶贫攻坚，老区人民在党委政府的领导下，大力发扬自立更生、艰苦奋斗的优良传统，生产生活得到了根本改变，生存环境得到了根本改善。老区乡镇虽然经过多年的发展，但是还有一部分地区依然非常贫困，有的群众温饱问题还没有彻底得到解决，发展速度还非常缓慢。最近，笔者赴沙镇溪镇、水田坝乡、泄滩乡、屈原镇、郭家坝镇等老区乡镇，就老区实施新阶段扶贫政策以来的有关情况进行了专题调研。通
2、过调查发现，老区经济发展的速度与整个区域经济发展的力度还极不相协调，与老区人民脱贫致富的期望值还极不相适应，老区全面建设小康社会的目标任重而道远。 一、老区发展现状 二、主要症结 （二）支柱产业形成难。稳定的支柱产业是老区人民脱贫致富的根本。老区这些年经济发展缓慢，农民收入始终不能提高，支柱产业没有形成是重要原因。在调查中我们发现，有些老区贫困村在产业的选择上，没有结合本村的地理条件、气候、环境等实际，不考虑市场因素，凭个人主观臆断，盲目鼓动群众发展，一年一个产业，一年一个品种，从而导致村内的产业品种杂、规模小、效益低，在遭遇市场冲击后，产业宣告失败，最终利益受损的只有群众。水田坝乡石垭村是个
3、偏远贫困村，近几年来国家累计投入到该村各类扶贫资金达30万元,帮助其发展产业，由于该村交通不畅，信息不灵，因而在产业的选择上左右不定，今年种植黄姜，明年发展魔芋，产业年年在发展但是年年没有效益，导致至今没有形成一项稳定的支柱产业,造成上级部门对该村的发展心灰意冷,村里的群众怨声载道。 （五）实用科技推广难。农村生产力水平的提高必须依赖于农业实用新型技术的推动。我们在此次调查中看到，凡是农业实用科技推广好的地方，农民的生活水平就比较好。然而，我们在调查中也发现，一部分老区贫困村生产力水平仍然比较低下，还处于传统的粗放型农业耕种方式，农业实用技术的推广工作难度很大，究其原因主要表现在三个方面：一是
4、对科技推广的投入较少，缺乏长效的培训机制。近几年国家对老区在科技培训上给予了一定的投入，但是由于受到多种因素的影响，这笔费用真正用于农业实用科技推广方面的并不多；在培训方式上也仅仅局限在培训几个村干部上，农民并没有得到相应的技术培训和技术服务，因而也造成了国家提出的“户户有一个科技明白人”的目标成了一句空话。二是科技培训的技术人员严重匮乏。目前，农村实用技术的培训力量，主要依靠乡镇农业技术部门，然而由于乡镇农业技术部门待遇差，贫困地区工作环境不理想，致使乡镇农业技术力量匮乏，没有技术人员来具体从事技术推广工作，这一现象已严重制约了农业新型实用技术在贫困地区的推广。三是科技培训主体严重不足。随着
5、市场经济体制的不断深化，农民外出务工拓宽增收渠道，已成为老区贫困群众增加现金收入的有效途径，因而打工经济在广大农村应运而生。由于受到打工经济的影响，老区贫困村有一定文化的轻壮年劳动力大多外出打工，在家的多是“386190部队”，导致农业实用新型技术在这些地方无法推广，从而造成了老区生产力水平难以提高。 三、主要矛盾 进入新阶段后，党和政府对老区的扶持力度进一步加大，为加快老区的发展，出台了一系列政策措施，帮助老区人民发展经济，脱贫致富。现阶段，省委、省政府出台措施对老区和贫困地区实行集中资金、分批扶持、整村推进的办法，加速老区脱贫的步伐。从一年多来实施的情况看，项目的实施群众参与性高，老区贫困
6、面貌有所改观。但是，我们在调查中也发现，老区在实施扶持项目的过程中，由于受到种种因素的困扰，发展步伐仍然比较缓慢，主要存在着六个方面的突出矛盾： （一）群众发展观念与市场经济规律之间的矛盾。随着市场经济体制的不断深化，老区群众想脱贫、盼致富的愿望日益迫切，群众的发展观念进一步增强。在调查中我们发现，如今老区群众的项目意识非常强烈，急切希望国家多给点扶持项目，帮助其发展生产，改变贫困面貌。我们在水田坝乡调查时，该镇主管农业的副书记周玉波向我们反映当前老区贫困村存在着“村里没有项目群众盼项目，项目来了群众反而怕项目”的现象。该乡严坪村一直以来国家没有给该村扶持什么项目，前年国家投入资金扶持该村发展
7、黄姜，群众在政府引导下，自筹了一部分资金发展了300亩黄姜。谁知天有不测风云，第二年由于受到市场价格因素的影响，黄姜收购价格猛然下跌，许多姜农血本无归，损失惨重，导致广大姜农抱怨政府“办事不利”、“坑害群众”，造成了一系列群众性矛盾，镇、村两级在这一事件中也深感委屈。去年，镇政府再次扶持该村发展柑桔产业，该村大部分群众纷纷摆手，“躲避三尺”。 （二）群众的积极性与项目额度过小之间的矛盾。在去年实施的整村推进工作中，老区贫困村群众深刻认识到了整村推进是自己解放自己、自己发展自己，因而群众参与项目实施的积极性非常高。但是由于受到国家扶持项目投资额度的限制，造成了扶持项目无法满足群众发展的需要。沙镇
8、溪镇周家坪村去年是整村推进的村，去年国家投资扶持该村发展200亩优质脐橙，群众在优惠政策激励下，突破性地发展了300亩优质脐橙，种植面积大大超过了扶持面积，镇政府又不能阻止群众发展的积极性，且只能鼓励其发展，但是另外100亩的扶持资金又没有政策追补，从而造成了“扶持空白区”，把这一难题留给了镇政府。 （四）基础设施建设项目与到户项目之间的矛盾。扶贫到户是新阶段国家为彻底改善贫困户生产生活条件，而出台的又一重要扶贫政策。调查中我们发现，在实施整村推进的村中，实施到户的项目群众积极性非常高，但基础设施建设项目（如村级公路）群众就不愿意去搞。长期以来，基础设施建设一直制约着贫困村的经济社会发展，特别
9、是老区贫困村在实施整村推进过程中，将会涉及到大量的基础设施建设任务，公路建设也是贫困村农民最关心、最关注的项目。我们算了一笔帐，实施整村推进的村新修10公里村级公路，若按照每公里投工750个计算，农民将投工7500个。根据农民减负的有关政策，今年农民应负担的统调工、义务工只有10个，明年将予以取消。贫困村公路维修又不可能按国家建设的标准进行预算，通常只解决点“三材费”，大量的劳动用工全靠群众自筹，如今若不涉及个人利益群众不愿意投工投劳，这从而造成了繁重的公路新修任务与国家减负政策之间的矛盾。 （五）项目库与村内亟须发展的项目之间的矛盾。新阶段扶贫政策实施以来,省主管部门一直强调扶贫项目规划的严
10、肃性，各县、市申报项目必须从项目库中选择。近几年来我们县级扶贫部门严格按照这一要求操作，但从近几年项目实施的效果以及我们调查的情况来看，如果部分项目再一味要求按照规划申报，将会违背上级主管部门的初衷。如两河口镇香龙村当初在贫困村申报项目时，不结合区域实际确定项目，致使部分项目脱离发展实际。该村当初在种植业上申报了发展100亩板栗，从该村地理位置和气候条件来看，该村并不适宜发展板栗，由于在申报时村干部不考虑实际因素，加之乡镇把关不严，在规划中确定了板栗项目，今年该村在申报整村推进项目时，群众迫切想发展魔芋项目，但项目库中规划的却是发展板栗，造成了规划项目与实际需要相背离。 （六）专项经费缺乏与项
11、目资金管理之间的矛盾。一直以来，扶贫工作在密切党和群众血肉联系，巩固党的执政地位，增强干部群众的深厚感情等方面，做出了积极努力。扶贫部门在认真实施扶贫项目，完成扶贫任务的同时，还承担了对口定点帮扶、项目争取、项目检查验收、上级主管部门接待等方面工作，但是这些工作却没有相应的经费来保障，加之县级财政财力有限，使之扶贫部门不能保障有些工作正常开展。在沙镇溪镇调查时，该镇副镇长王山推心致腹的向我们说，他每年用于扶贫工作的业务经费在2万元左右，镇政府也没有给乡镇扶贫办拨付一分钱经费，所有正常开支只能由他自己想办法解决，为了维持扶贫工作的正常开展，最后也只能在项目款中考虑。如今，国家进一步加大了对扶贫专
12、项资金的管理力度，对挪用专项资金的将追究相关责任人的法律责任。“若要马儿跑，就要给马儿吃草”。若上级主管部门再不出台相关政策，给予县、乡扶贫部门配套一定专项经费，势必直接影响扶贫工作的正常开展，削弱扶贫干部队伍的工作积极性，严重制约扶贫工作的进程。 四、思考建议 （一）对老区的感情认识要再增强。全面建设小康社会关键在农村，难点在农村，农村的关键又在老区。加快老区建设，不仅是一个经济问题，更是一个严肃的政治问题。江泽民同志曾说过：“不把老区的事办好，我们难以向烈士交待，向人民交待，向历史交待”。要做到这一点，不仅需要老区人民的努力，更需要全社会的广泛关注和支持。各级党委、政府要从实践“三个代表”
13、重要思想的高度来认识老区建设问题。在一定意义上说，没有老区，就没有中国革命的成功；加强老区建设，就是培根固本。要带着深厚的感情，把老区问题重视起来，切切实实摆上重要议事日程，在全面建设小康社会的进程中，要下更大的决心抓好老区人民的致富奔小康工作。我们不能一些人春风得意，而一些人向隅而泣，我们既要帮助老区人民长远谋发展，也要帮助他们眼前渡难关。同时，还要大力宣传老区人民的丰功伟绩，宣传老区精神，宣传党和政府加强老区建设的指示。通过宣传，改变老区意识弱化、淡化的状况，形成强大的舆论氛围，增强全社会的老区意识，形成全社会都来关心老区建设的生动局面。同时，也进一步激发起老区人民向贫困作战的斗志。 （二
14、）对老区政策的制定要再优惠。认真落实政策。党中央、国务院和省委、省政府对老区建设是重视的，在计划经济时期曾出台了一系列扶持老区的政策，如平价供应生产、生活资料，减免税收等等。然而，这些有效政策随着市场经济体制的建立，有的逐步消失了。目前，迫切需要的是进一步认真落实已有的政策，在调查研究的基础上，根据需要和可能，适时制定一些有利于加快老区经济和社会发展的特殊政策。建议一是在政策的制定上，对老区要坚持多予、少取、放活的原则。 对老区县的税费及财政收入分配进行调查研究，区别对待，打破老区与非老区，发达地区与不发达地区同一财税政策的简单管理模式，先做到少取，而后再力争多予。二是老区建设基金或专项资金，
15、对“贫困老区”实行定位支持，优先解决老区人民基本生存、生活条件中急需解决的问题，在财政可能的情况下，预算列专项，解决老区的一些特殊问题，如公益事业等。并设立老区政策性贷款，为老区建设小康提供足够的信贷支持和金融保障。三是在扶贫资金的投入上应向老区贫困地区多倾斜，对老区基础设施、产业建设、社会发展等要进一步加大投入，切实帮助解决老区人民通路、吃水、通讯等问题，对扶贫到户项目的要提高补助标准，确保扶持的项目贫困户能够建的起、建的成且有效益。 （四）对老区的扶贫机制要再完善。一是完善资金投入机制。解决贫困人口的温饱问题，需要大量的资金投入，解决贫困地区的贫困面貌，需要各部门的综合投入。在现行体制下，
16、扶贫资金的使用和管理，涉及扶贫、计委、财政等部门，在具体环节上，还涉及其他涉农部门，从而造成了多部门管理，使资金难以捆绑使用。因此，建议对扶贫资金要统筹安排，将扶贫资金与其他支农资金捆绑起来整合使用，采取“拼盘”的办法，合理规划，以贫困乡（镇）、贫困村为主战场，以项目为载体，达到整合资金的目的，提高资金的使用效益。二是完善项目审批机制。现阶段，贫困县的项目审批权还放在省一级，这不利于调动贫困县的积极性，也使贫困县不能准确的选择项目，从而给工作造成被动。为此，建议对项目的审批权应下放到县一级，给重点县一定的自主权，从而增强贫困地区群众的主动性和监督作用。三是完善扶贫绩效考核机制。市场经济条件下，
17、政府的重要职能是创造一个公平竞争的环境，那种只要穷就给钱，干好干坏一个样的现象决不能在延续下去了。因此，对重点县要实行激励约束机制，出台考核办法，建立严格、经常性的管理监督制度和科学的准入、退出制度，奖优罚劣，动态管理。对于那些领导重视，工作抓的紧、抓的实，成效显著的，在扶贫资金分配上予以倾斜；对工作不力、成效不大的，要视程度扣减扶贫资金；对连续三年贫困面貌没有根本改善的要将其调整出列。 （五）对老区的专项经费要再投入。我县贫困面广、量大、人多，是我县扶贫开发和全面建设小康的“重点”和“难点”，若不再积极帮助贫困地区进一步改善生产生活条件，帮助老区人民脱贫致富，这些地区将变成积“重”难返、“难
18、”上加难。依靠贫困地区人民的自身力量，要想同步迈入小康社会，难度将非常大。全县还有一大批贫困群众渴望得到支持，渴望扶建到村、到户、到人。这其中好多问题也不是扶贫都能解决的，要有专项经费及时解决工作中出现的一些问题。目前，贫困县、乡（镇）的办公条件十分简陋，扶贫信息自动化建设严重落后于需要，信息共享程度低。为确保贫困地区的各项扶贫工作能够正常开展，进一步调动扶贫系统干部职工的积极性，建议对贫困县、乡（镇）的专项经费按照项目资金的1%予以配套。 改革开放以来，江苏农村居民收入总体水平有了很大程度的提高，分配格局也发生了重大变化，最值得关注的是苏南、苏中、苏北三大区域间农民收入差距的逐步扩大，这种现
19、象的存在，不利于我省率先全面建成小康社会目标的顺利实现。为此，本文利用农村住户抽样调查资料，从地区间农村居民收入差距状况出发，对不同区域农民收入结构差异进行比较。其次，对影响区域农民收入差距的因素进行分析。最后，提出缩小地区间农民收入差距的政策建议，供有关方面研究我省区域经济、促进全面建设小康时参考。 一、区域农民收入差距状况 图1：1990-2003年三大区域农民纯收入增长态势图 单位：元/人 二、不同区域农民收入结构及变动特征 表1：我省三大区域农民收入构成及变化分析表 注：1表中在本地域劳动收入、外出从业收入为其分别占工资性收入的比重。 2表中第一、二三产业收入结构为其分别占家庭经营纯收
20、入的比重。 图2：2003年我省三大区域农民收入构成图 （一）苏南农民工资性收入为苏北农民工资性收入的3倍，收入结构正逐步趋向城市化。 （二）家庭经营收入仍然是苏北农民收入的主体，但增速逐年趋缓。 （三）财产性和转移性收入成为苏南农民收入新的增长点。 目前在农民纯收入中，转移性收入和财产性收入两项非生产性收入合在一起占农民纯收入的比重苏南、苏中、苏北分别为6.3%、5.1%和3.3%，三年来对农民收入增量的贡献率分别为14.8%、6.1%和0.6%，苏南的贡献率明显高于苏中苏北。在苏南，财产性和转移性收入是近年来农民增收的新亮点，而且增长潜力也较大，其中财产性收入的近80%左右来源于投资收益和
21、租金收入，农民的退休金和养老金在转移性收入中的比重也迅速增加，这两项收入的稳定增长对苏南农民收入的增长产生了不可忽视的积极影响；而在苏中、苏北财产性和转移性收入对农民收入增长的贡献呈现一定的波动性，其对收入增长的贡献在不同的年份有时为正、有时为负，仍然无法成为农民收入的主要组成部分。 综合各地区农民收入结构和来源的变化，可以看出这样的特点：近三年全省各地一产收入连续低迷、不升反降，致使农业比重高的苏中苏北地区农民收入增长缓慢或下降，和苏南地区农民收入的差距不断拉开；农民收入增长态势几乎完全是依靠非农产业收入增长实现的，工资性收入和家庭经营二、三产业收入的增长对扩大农民增收空间起到了一定的作用，
22、成为农民增收的重要动力。但是由于各地区非农收入对纯收入增长的贡献率有一定的差异，直接导致地区间收入差距的扩大。另外，转移性收入和财产性收入在农民收入中的重要性日益增加，而且地区差距将更加显著。三、影响我省区域农民收入差距扩大的主要因素 （一）农民自身素质的差别是差距产生的内在和主体因素。 目前农民自身素质的地区差别，主要表现在两个方面：首先是科技文化素质不同。据农村住户抽样调查资料，2003年苏南地区农村劳动力平均受教育年限为8.72，接近初中毕业水平，分别比苏中苏北地区高0.53和0.62个百分点。从具体的文化程度结构看，苏南文盲、半文盲和小学文化程度的劳动力比重占28%，比苏中苏北分别低6
23、个和8个百分点；高中及以上劳动力比重占20%，分别比苏中苏北高5个和6个百分点。苏南农村劳动力受教育时间较苏中苏北农民长，接受业务技能培训的机会多，择业门路较广，劳动力在二三产就业比重为72.7%，比苏中、苏北要高15.5个和33.1百分点。苏中苏北地区虽然农村劳动力资源丰富，但文化素质偏低，无法掌握较高的劳动技能，劳动力就业门路窄，其中在一产就业劳动力比重高达60.4%，其余农民也只能向二、三产业中的简单劳动上转移，靠体力吃饭，收入低，就业不稳定，容易形成劳动力转移中的逆向反复，不利于农民收入的增长。 表2：2003年分地区农民家庭及与劳动力分布状况 其次是思想观念和经营理念的差异。苏中、苏
24、北地区，尤其是苏北地区，有相当一部分农民思想观念普遍较为保守落后，小农经济、小富即安的思想根深蒂固，缺乏市场投资意识和开拓意识，不能积极主动的开辟增收门路，总是被动地“等、靠、要”，本来就很少的资金不能有效地投资生产，农民收入来源单一，增长缓慢，逐步拉大了与苏南的差距。而苏南农民由于较早进入市场，兴办乡镇企业特别是私营企业，在积累资金的同时也积聚了经验，自身综合素质得到提高，有着较强的市场竞争力和更多的致富途经。 （二）苏北地区人口多，劳动力负担重导致农民收入的差异。 （三）非农产业发展快慢导致非农收入的差异。 近年来我省三大经济区域间农民收入再扩大的最重要的贡献者是地区间非农收入的不平等，由
25、于地区间非农产业发展特别是乡镇企业发展的差距，带来了不同地区农村劳动力在就业机会上的差距，从而导致非农收入的差异。 表3：乡镇企业发展与农民非农收入的关系 单位：% （四）农业发展速度相对缓慢导致地区间农民收入差异的扩大。 在苏中苏北地区农民收入中，农业收入一直占有重要地位。农村住户调查资料显示，2000年苏北农民家庭经营一产收入在纯收入中的份额为48.9%，2003年这一比例为44.4%，也就是说，农业收入仍是苏北农民收入的重要组成部分，苏北农民收入的增长仍然受到农业发展的强烈约束，农业内部发展形势良好，则区域农民收入差距缩小，反之则加大。近年来我省农业发展速度相对缓慢，其原因主要是受到以下
26、两方面因素的影响。 一是土地资源的限制。据农村住户抽样调查资料，2003年苏南农户家庭经营耕地面积人均只有0.72亩，苏中人均1.05亩，苏北人均1.45亩。由于耕地资源有限，小农经营，劳动生产率低，农业内部结构调整规模效益难以显现，农民在土地上获取收入的量逐年下降。另外，许多农业人口已经在城市找到了比较稳定的工作，这部分人已对土地的承包和经营不感兴趣，但由于各种因素的制约，包括传统观念以及现实条件，土地流转比较困难，影响了务农人员的经营规模，进而影响了务农人员的收入增长，致使农业收入增长缓慢。 在政府对农业投入严重不足的同时，近几年我省农户对农业投入不足的现象也比较突出。一方面是由于农民生产
27、资金短缺、贷款难，另一方面是在比较利益的驱使下，农户对农业投入不感兴趣，从表4可知，2003年苏南、苏中、苏北农民人均农业投入分别为479元、782元和936元，而且仅呈微幅增长态势，农业投入的积极性明显不足。农业的投入不足，致使农业生产条件改善缓慢，制约了农民增收的可持续发展，以农业为主的苏中苏北地区增收难度加大。 表4：2003年分地区农民人均生产费用支出比较表 单位：元 （五）不同地区农户资产存量的差异导致收入的差异。 四、关于缩小地区间农民收入差距的几点建议 （一）积极引导土地流转，推动农业产业化经营。 苏北经济较苏南和苏中落后一些，但苏北的农业生产相对于苏南和苏中具有一些优势，具体表
28、现为：农村劳动力资源丰富，且多数以从事农业生产为主，劳动成本较低；土地类型多样，耕地相对富裕；农村污染较浅，生态环境较好。因此，农业产业化经营很可能成为苏北经济的增长点，但是我省各地区分散的土地不利于规模经营的现状是制约农业产业化发展的重要因素之一。为此，必须积极稳妥地引导农民进行土地流转，使土地向种田大户集中，走向农业规模化、产业化经营。这样一部分农民可利用流转金进入二、三产业，一部分继续从事农业生产的农民可进入农业企业，成为农业产业工人，甚至还可以拥有企业股份。 据农村住户调查资料推算，目前我省农村劳动力中有1/4劳动力在外务工，尤其是苏中、苏北地区，随着劳动力转移力度的加大，外出务工人数
29、不断增加，他们的土地大多私下承包给他人耕种，土地流转收益甚低，有些土地甚至多次流转，而通过政府组织流转所占的比例很小，为此必须把推进土地流转作为加快产业结构调整的重要内容来抓，建立一个操作性较强的土地流转新机制，积极引导农民以各种形式进行土地流转，逐步完善流转合同，建立健全流转保障机制。土地经营权流转涉及农户的切身利益，所有者与承包者之间没有法律约束，一旦发生矛盾、纠纷，会给土地流转农户权益带来不可避免的损失。 土地流转是农业产业化的特点和重要标志，目前我省农业产业化经营的基本形式是“公司农户”，由于分散的农户与资本雄厚的企业之间力量悬殊，公司与农户之间难以维持合理的利益机制。克服这一弊端，就
30、要鼓励各种龙头企业牵头领办合作组织，形成“公司合作组织农户”的产业化模式。这种模式，对于龙头企业，可以减少交易费用，保证原料的稳定供应，对于农户，可以通过合作组织与企业对话，维持自身利益。 （二）大力发展民营经济，加快富民进程。 分析我省各地区农民收入构成特点，不管是苏南、苏中还是苏北，均是劳务收入比重大而缺少资产性收入，这在我省很突出，主要原因是民营经济不够发达。虽然苏南这两年民营经济发展很快，但是对农民收入的回报不够快，比如去年苏南农民收入（5825）高于浙江（5389），但是投资性收入却大大低于浙江，苏中苏北与苏南之间的差距更大。因此，我们要大力发展民营经济，让老百姓真正得到实惠，使其成
31、为实现农民增收也是最有可能缩小地区间差距的一次契机。 发展民营经济要以富民为出发点和落脚点，从根本上调动最广大群众的积极性和创造性。首先，要提高农民的创业意识和创业本领，使更多的人能创业、会创业，敢创业，市场竞争意识不断增强；其次，放手发展，做好全民创业指导和服务工作。在认真开展调查研究的基础上，为全民创业提供信息、市场、技术、用工等指导服务；第三，努力营造有利于民营经济发展的政策环境、融资环境和法制环境，以加快民营经济的发展；最后，充分利用各地区比较优势，大量吸引苏南民资向苏北转移，实现共同发展。民营经济发展了，也会成为加快城市化和工业化进程的重要力量。各地农民纷纷投资创业，可以带动农村二、
32、三产业的发展，把农村富裕的劳动力从土地经营中解放出来，逐步减少农民数量。从人口经济学理论上说，农村城市化是由多数人从事农业生产转变为少数人从事农业生产的发展过程，因此民营经济的发展过程也是城市化水平不断提高的过程。同时城市化水平提高了，也能为工业化的发展创造良好的外部环境。 （三）加大对农村地区的教育和培训投入，提高农民的综合素质。 提高农民素质是增加农民收入的长效机制，相对农民增收而言，提高农民素质更为重要。应从思想上提高认识，立足于长远，注重农村教育投入，使我省农民的教育、农民的素质有一个质的提高。 一是要加强农村地区的基础教育，采取坚定的措施执行国家“九年义务教育”，严格控制失学率，提高
33、农民的文化知识水平。同时积极引导农村居民家庭增加对子女的人力资本投资和文化教育消费，从小抓起，从整体和长远上提高农业劳动者素质。只有从整体上提高了农民的素质，才能在竞争中处于有利地位，农民的整体收入水平才能得到提高。 二是要重点对农民进行实用技术培训，通过有针对性的培训使农民掌握实用型农业技术，并应用于生产经营中。从农民自身费用开支水平看，我省各地农民用于人力资本开支的费用占生活消费总支出的比重很小。以苏北地区为例，2003年苏北农民平均生活消费总支出为2064元，其中文教娱乐支出仅304元，而用于成年农民生产技能培训的开支更是微乎其微。正是由于农民的人力资本投入不足，导致农民的文化技术素质偏
34、低，最终影响了农民收入的增长。 三是要加强农民市场经济意识的教育，培训农民适应市场的能力。在市场经济条件下，农民是自主经营、自负盈亏的主体，也就是市场主体，所以对农民进行市场经济意识的教育和经营管理等其他专业技能的培训势在必行。通过培训提高他们对市场经济规律的认识程度和根据市场需求变化及时调整农业、农村产业结构的能力。 （四）坚持计划生育，降低人口出生率。 我省实行计划生育的重点在苏北，尤其是苏北的农村。2003年经济欠发达的苏北地区人口出生率（9.6）高于发达地区的苏南（7.1），特别是贫困地区的农村，生产发展水平本来就低，教育基础薄弱，新增人口很难受到良好的教育，如果放松对人口出生的控制，
35、势必形成“越穷越生，越生越穷”的恶性循环格局。因此，要进一步稳定现行的人口与计划生育政策，严格控制人口增长，努力提高出生人口素质。 农村环境污染问题的四条成因 1、 目前的环境管理体系及农技推广体系难以应对污染问题。 我国的农村现代化进程有两个明显的特点：一是工业优先增长和依托工业的现代化农业快速发展，二是居民在空间分布上迅速集中。 这使农村的产业结构从自然和谐型转变成自然危害型，农村原有的具有强大环境自净能力的自然循环被破坏，原本可以自然消纳的生活污染物因超出环境自净能力成害。 不仅如此，农村的各类环境污染也呈现出与城市污染迥异的特点。农业生产导致的面源污染具有排放主体分散、隐蔽，排污随机、
36、不确定、不易监测。这使得对面源污染的管理存在成本过高，因此存在着只能对受害地监测，很难监控排污源的现状。 我国的环境管理体系是建立在城市和重要点源污染防治上的，对农村污染及其特点重视不够，加之农村环境治理体系的发展滞后于农村现代化进程，导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强。 目前，我国的农村环境管理体系呈现以下特点：环境立法缺位、农村环境管理机构匮乏、环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配、基本没有形成环境监测和统计工作体系。我国目前的诸多环境法规，如环境保护法、水污染防治法等，对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够。例如，目前对污染物排放实行的总量控制制度只对点源污染的
37、控制有效，对解决面源污染问题的意义不大；对诸多小型企业的污染监控，也由于成本过高而难以实现。而未建立农业和农村自然资源核算制度。资源家底不清，对自然这样的利用动态缺乏真实的了解，不能不是我国生态环境趋于恶化的一个基本原因。 另外，农业技术的选择缺乏环境政策制约机制，农业技术推广体系几乎失效：20世纪80年代中期开始的农业技术服务体系改革是以减少农技推广经费和鼓励自我创收为特点的。由于得不到足够的财政拨款，农技推广系统不得不从事与业务无关的经营活动以获取收入，包括卖化肥和农药等。由于激励不相容，导致一些推广人员对指导农民提高农药和化肥使用效率缺乏积极性，以致化肥、农药不合理施用情况一直在加剧。
38、2、 财政渠道的资金来源不够，导致污染治理不力。 城乡分治战略使城市和农村间存在着严重的不公平现象。具体到环保领域，主要指城乡地区在获取资源、利益与承担环保责任上严重不协调。长期以来，中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市。城市环境污染向农村扩散，而农村从财政渠道却几乎得不到污染治理和环境管理能力建设资金，也难以申请到用于专项治理的排污费。 由于农村土地等资源产权关系不明晰，致使农村的环境资源具有一定的“公共属性”，造成几乎没有有效的经济手段，对农业生产中社会收益大于私人收益的部分给予一定补偿，对社会成本大于私人成本的部分收取一定费用，实际上鼓励了农村居民采用掠夺式生产方式。2003年后执行的
39、新的排污费制度在集中使用上仍然没有考虑农村污染的治理。 由于环境保护尤其农村环境保护本身是一项公共事业，属于责任主体难以判别或责任主体太多、公益性很强、没有投资回报或投资回报率较小的领域，对社会资金缺乏吸引力，政府必须发挥主导投资作用。尽管国际上各种市场化的实践很活跃，但没有哪个国家的政府不发挥主导投资责任和作用。 另外，目前我国在实施农业和农村环境保护建设项目上，还存在着资金分散、重复建设和“自上而下”的决策等现象。例如，面源污染的治理资金分散到农业、水利、环保等部门，导致一个需要环环相扣才可能行之有效的治理方案变成各部门步调不一致的局部行动，自然效果不佳；由于采用“自上而下”的决策机制，在
40、政治目标最大化的激励下，对于能增加政绩的公共服务，呈现出一种较高的供给热情。而人居环境基础设施这样没有进入地方官员政绩考核体系的公共服务，即便农民已经有了需求，也很难提到地方政府的操作层面上来。 3、 扶持措施不力，导致农村污染治理的市场化机制难以建立。 我国对城市和规模以上的工业企业污染治理，制定了许多优惠政策：如排污费返还使用，城市污水处理厂建设时征地低价或无偿、运行中免税免排污费，规模以上工业企业污染治理设施建设还可以申请用财政资金对贷款贴息等。而对农村各类环境污染治理，却没有类似政策。由于农村污染治理的资金本来就匮乏，建立收费机制困难，又缺少扶持政策，导致农村污染治理基础设施建设和运营
41、的市场机制难以建立。 4、 治理模式不适，导致农村污染治理效率不高。 农村的三类环境污染，套用解决城市污染和规模以上工业企业污染的主要手段末端治理都存在技术、经济障碍。除了面源污染难以收集污染物外，其它类污染用末端治理常会出现既治不起，也治不净的情况：规模以上工业企业的污染治理由于其污染排放的集中性、污染物相对的单一性和企业经营相对的大规模等特点，末端治理方法在多数情况下是适用的甚至惟一的。而农村的生活污染、乡镇企业污染以及集约化畜禽养殖场污染，采用末端治理则会因为污染治理设施建设和运行的最小经济规模限制以及高折旧率限制而不可行。 农村的三类环境污染问题 农村环境作为城市生态系统的支持者一直是
42、城市污染的消纳方。近年来，我国在城市环境日益改善的同时，农村污染问题却越来越严重，在工业化、城镇化程度较高的东部发达地区的农村尤为突出。各种污染不仅威胁到了数亿农村人口的健康，甚至通过水、大气污染和食品污染等渠道最终影响到城市人口。本文重点分析东部发达地区现代化进程中的典型污染问题并提出未来在全国层面上的对策。 编者 1、 现代化农业生产造成的各类污染。 我国人多地少，土地资源的开发已接近极限，化肥、农药的施用成为提高土地产出水平的重要途径，加之化肥、农药使用量大的蔬菜生产发展迅猛，使得我国已成为世界上使用化肥、农药数量最大的国家。 化肥年使用量4637万吨，按播种面积计算，化肥使用量达40t
43、/km2，远远超过发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的22.5t/km2的安全上限。而且，在化肥施用中还存在各种肥之间结构不合理等现象。化肥利用率低、流失率高，不仅导致农田土壤污染，还通过农田径流造成了对水体的有机污染、富营养化污染甚至地下水污染和空气污染。目前，东部已有许多地区面源污染占污染负荷比例超过工业污染。 由于大棚农业的普及，地膜污染也在加剧。近20年来，我国的地膜用量和覆盖面积已居世界首位。2003年地膜用量超过60万吨，在发达地区尤甚。据浙江省环保局的调查，被调查区地膜平均残留量为3.78t/km2，造成减产损失达到产值的1/5左右。 、由于小城镇和农村聚居点的基础设施
44、建设和环境管理滞后产生的生活污染。 尤其值得注意的是，在我国农村现代化进程较快的地区，这种基础设施建设和环境管理落后于经济和城镇化发展水平的现象并没有随着经济水平的提高而改善，其对人群健康的威胁在与日俱增。 、乡镇企业布局不当、治理不够产生的工业污染。 受乡村自然经济的深刻影响，农村工业化实际上是一种以低技术含量的粗放经营为特征、以牺牲环境为代价的反积聚效应的工业化，村村点火、户户冒烟，不仅造成污染治理困难，还导致污染危害直接。目前，我国乡镇企业废水COD和固体废物等主要污染物排放量已占工业污染物排放总量的50%以上，而且乡镇企业布局不合理，污染物处理率也显著低于工业污染物平均处理率。 近些年
45、来，在人口密集地区尤其发达地区，集约化畜禽养殖蓬勃发展。这些地区可资利用的环境容量小（没有足够的耕地消纳畜禽粪便，生产地点离人的聚居点近或者处于同一个水资源循环体系中），加之其规模和布局没有得到有效控制，没有注意避开人口聚居区和生态功能区，造成畜禽粪便还田的比例低、危害直接。同时，在污染排放强度上并不低于工业企业的集约化养殖场，其污染危害更加严重：不仅会带来地表水的有机污染和富营养化污染以及大气的恶臭污染甚至地下水污染，畜禽粪便中所含病原体也对人群健康造成了极大威胁。 由于我国农村污染治理体系尚未建立，环境污染不仅将迅速“小污”变“大污”，而且已经“小污”成“大害”，给作为弱势产业的农业和弱势群体的农民带来了显著的负面影响：中国农村有亿多人喝不上干净的水，其中超过60%是由于非自然因素导致的饮用水源水质不达标；中国农村人口中与环境污染密切相关的恶性肿瘤死亡率逐步上升，从1988年的0.0952上升到2000年的0.1126。对于基本排除在医疗保障制度之外的农民，这是极大的威胁。 29 / 29
