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1、证照分离改革学习知识讲课材料一、什么叫做证照分离改革为进一步优化营商环境,破解“办照容易办证难”“准入不准营”问题，按照统一部署，从2020年1月1日开始，将全面实施“证照分离”改革全覆盖工作。证、照是企业进入市场的两把“钥匙”。证照分离则是指市场监管部门颁发的营业执照和各行业主管部门颁发的经营许可证的审批改革，全面厘清涉企经营许可事项，推动“照后减证”，大幅减少企业的行政审批事项。“证照分离”改革其核心内容可以概括为，通过改革审批方式和加强综合监管，规范、优化许可证的设置和办理，使许可和审批不再成为企业主体资格行使的障碍。“证”和“照”是市场主体进入市场的两把钥匙。营业执照是登记主管部门依法
2、颁发给市场主体的主体资格证明；许可证是审批主管部门依法颁发给特定市场主体的经营凭证。“先照后证”和“多证合一”改革后，营业执照已经越来越趋于成为企业合法的主体资格证明，拿到了执照就可以从事不需要许可的一般性经营活动，而对于需要许可的特殊经营活动，光拿到“照”还不够，要取得行业部门的许可证方可从事经营活动。“证照分离”就是针对与企业经营活动密切相关的许可事项，采用适当管理方式将许可类的“证”与营业执照分离开来，尽可能减少审批发证，简化行政审批手续，大力推进“照后减证”，把更多精力从关注事前审批转到事中事后监管上来，着力破解“办照容易办证难”“准入不准营”问题。本次本地“证照分离”改革试点工作涉及
3、518项经营许可事项,将按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等4种方式分类推进改革。在中央层面改革方式基础上，其中有174项涉企经营许可事项采取了更大力度、更优服务、更简审批的改革举措。接下来一段时间，市政府办公室、市市场监管局、市司法局、市大数据局四部门将按照职责分工，牵头负责改革推进工作，各区、县（市）则将梳理本地市场进行汇总申报。改革事项所需的电子材料、后期监管所需的信用等数据，也将归集共享至市公共大数据平台。“依托行政执法监管平台，推进企业信用监管，打造互联网+监管+信用的综合监管闭环，营造市场化、法制化、国际化的营商环境，为我市经济高质量发展注入新动力。”相关负
4、责人表示。二、改革要最大限度破解“办照容易办证难”和“准入不准营”问题。为全面贯彻落实国务院及省政府关于推进“证照分离”改革试点的相关决策,将全面推进高新区“证照分离”改革试点工作。针对行政许可类审批事项，长治市将通过清理取消一批、改为备案一批、实行告知承诺一批以及提高透明度。“要干就干最好,要干就干第一”。推进“证照分离”改革试点，压减申报材料、重构审批流程，搭建信息化支撑平台，建立了“双告知、双反馈、双跟踪”的许可办理机制，要求市场主体登记信息同步精准推送到后置审批许可部门，各审批部门2日内接收市场主体信息，10日内反馈审批办理情况,后续落实跟踪监管。逾期不处理的部门单位在平台上被公开“晾
5、晒”，并作为全区重点督查事项，纳入科学发展综合考核，刚性引导审批部门自觉履职、主动服务，实现准入准营对接，登记监管联动，有效破解了“准入不准营”“办照容易办证难”等突出问题。改革实施以来，高新区已有835户市场主体通过“证照分离”快速进入生产经营，累计压减共性申请材料5010份，部门间实现信息交换2420条，向申请人发送短信通知1250条。今年4月，高新区成功承办全省“证照分离”改革试点推进会。市委书记刘曙光同志批示在全市推广复制高新做法。五种方式破解“准入不准营”，激发企业创业创新活力。一是最大限度实现持“照”即可经营。“证照分离”是继企业注册资本“实缴改认缴”，“先证后照”改为“先照后证”
6、之后，我国商事制度改革的第三阶段。“证照分离”改革，其核心在于理清“证”“照”关系，分类推进行政审批制度改革。站在高质量发展的新起点上，各类市场主体对加强制度创新、优化营商环境的需求比以往任何时候都迫切。通过“证照分离”改革，将降低市场准入门槛，节省企业经营成本，优化营商环境。对XXX项行政许可事项按取消审批、审批改为备案、全面实行告知承诺制、提升审批透明度和可预期性、强化准入监管这5种方式进行管理，最大限度实现持“照”即可经营。改革要落细落实。省编办、省审改办主任俞军对这5种方式提出具体要求：取消审批的事项，要逐项明确监管办法，防止“自由落体”；审批改为备案的事项，要逐项制定备案管理办法，明
7、确备案条件、监督检查及相关处理措施等；简化审批实行告知承诺制的事项，必须明确在许可后一个月内进行核查；提高审批透明度和可预期性的事项，要明确审查内容、要求、方案和判定标准等；加强市场准入管理的事项，要继续强化市场准入管理和加强风险防范与控制。“证照分离”改革涉及的所有事项，要按照新的要求运行管理。9月，有关部门将进行评估验收。二是从“严进宽管”转向“宽进严管”。实行“证照分离”，放宽市场准入条件的同时，需要有关部门从事前审批中“跳出来”，从“严进宽管”真正转向“宽进严管”。根据“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则，要求各有关部门和试点地区，对XXX项事项，要逐项制定事中事后监管措施。其中，涉及
8、省级部门和国家部委的XX项事项，统一由省级部门制定监管措施，试点地区履行“属地监管”职责。在试点地区，还要全面建立健全“双随机一公开”抽查机制，健全企业信息公示制度和公示信息抽查制度，完善企业经营异常名录制度和严重违法企业名单制度，加大违法违规行为惩戒力度。省市场监管局已建成的市场监管信息平台，可以实现市场监管和市场监管部门“双告知”、许可审批部门“双反馈”、各部门抽查工作的“双随机”，归集共享各部门涉企的行政许可、行政处罚、监督检查结果以及黑名单信息。各地要把握“证照分离”改革的契机，努力扩大该平台信息归集共享的覆盖范围，最大限度发挥平台在事中事后监管中的作用。对实施的无证无照经营查处办法，
9、划清了市场监管登记部门和行业主管部门的监管职责，契合“证照分离”精神。市场监管登记和行业主管部门应根据该办法的规定，切实担负起监管职责。改革中出现监管职责划分不清和执法争议时，政府法制机构要及时依法协调处理，解决争议。三是要统筹推进相关改革。“证照分离”改革，并不是孤立地进行，而要与其他相关改革措施统筹推进。实现多证合一目标。针对信息采集、记载公示、管理备查等主要实行形式审查的事项，“多证合一”改革采取许可证与营业执照整合的方式，将“合”掉的证“减”掉，受到企业欢迎。“证照分离”改革，针对无法与营业执照整合的事项，分门别类清理规范,同样是从源头上解决行政审批事项过多、过滥的问题。“证照分离”改
10、革后，属于信息采集、记载公示和管理备查类的各种证照，将进一步整合到营业执照上，实行“多证合一、一照一码”。通过委托、下放等形式，依照法定程序赋予国家级开发区220项设区市级经济管理权限，推进开发区内涉企投资审批的扁平化、标准化、便利化，加快形成“园区事、园区办”的格局。俞军要求，“证照分离”与国家级开发区全链条赋权审批改革衔接，规范行政审批程序，提高承接能力和审批效率。省还将推动“证照分离”与企业投资项目信用承诺制试点等衔接，增强改革整体效应。在考核法治政府建设时，可将“证照分离”推进情况纳入考核，引导各地积极推进改革。四是大力推进“放管服改革。精准确定部门职能职责，持续推进简政放权，最大限度
11、地减少行政许可事项。深化商事制度改革，继续清理后置审批事项，开展证照分离改革，破解企业办照容易办证难准入不准营等问题。深化双随机、一公开监管改革，构建及时、规范、高效的事中事后监管体系。优化审批服务，实施多规合一项目协同审批。将全面实施“证照分离”改革工作。有效破解“办照容易办证难”、“准入不准营”等突出问题。“证照分离”改革，就是市场监管部门颁发的营业执照和各相关行业部门颁发的经营许可证审批的改革。如某市在全市范围内对国务院第一批106项涉企行政审批事项分别按照“直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务”4种方式实施改革，共涉及公安、民政、住建、食药监、安监等21个市（中、省）
12、直单位。五是“证照分离”改革直接关联审批制度改革，其实质就是进一步简政放权,取消不必要的审批事项，努力实现从“以批代管”向“事中事后监管”转变；就是以最简化的手续、最短的审批流程、最快捷的方式方便企业进入市场，为企业提供最优服务。以经营一家餐馆为例：“证照分离”改革前，经营者在取得营业执照后还需要食药监等部门的相关许可证方可经营。“证照分离”改革后，经营者在办理营业执照后只需向食药监等相关部门“告知承诺”或“备案”等方式即可经营，有效降低市场准入的制度性成本。市场监管部门扎实推进市场监管登记制度改革，加强事中事后监管，相继推出了注册资本实缴改认缴、“先证后照”改为“先照后证”、年检改年报、简化
13、住所登记条件、“多证合一”、简易注销、“双随机、一公开”、“全程电子化登记”等一系列改革举措，市场准入制度发生了根本性变革。新推出的“证照分离”改革，既是“放管服”改革和商事制度改革的深化与拓展，又是涉及更多部门、更广领域、更大范围的综合性改革。三、重点破解“办照容易办证难”等问题。“证照分离”改革试点工作方案获省政府批复，作为试点，全面施行XXX项行政许可等事项的改革工作，并逐一细化改革方式，重点破解“办照容易办证难”“准入不准营”等问题，营造稳定、公平、透明的营商环境，助推我市新旧动能转换。针对“证照分离”改革试点所涉及的XXX项行政许可等事项，方案细化了5方面的具体改革路径。其中，对于药
14、品广告备案、出版物出租经营备案、车辆营运证核发（仅适用公共汽车和电车客运车辆营运证）、因私出入境中介机构资格认定（境外就业、留学除外）、医疗单位使用放射性药品许可证核发（仅限一、二类）等5项市场竞争机制能够有效调节的事项直接取消审批；食品小餐饮登记、设立娱乐场所审批（仅适用营业性棋牌室设立）、设立娱乐场所审批（仅适用营业性棋牌包房设立）、首次进口非特殊用途化妆品行政许可等4项事项由审批改为备案管理，政府部门不对备案材料进行核准或许可；机动车维修经营许可、互联网药品信息服务核准、公共场所卫生许可、建筑业企业资质许可、房地产开发企业资质审批等23项事项实行告知承诺制；道路客运经营许可、从事港口经营
15、许可、机动车驾驶员培训许可、成品油零售经营许可、养老机构设立许可、食盐定点生产企业审批等38项事项提升审批透明度和可预期性，明确审批标准和办理时限。如向企业发放首批药品经营许可证破解“市场准入不准营”难题。被称为“史上最严”的我国新版药品管理法于去年12月1日施行，这使得药品经营监管部门的职责更为神圣。在此背景下，监管部门如何既不辱使命、积极履职尽责，又实现事服务质量、提高办事效率。为破解“办照容易、办证难”“准入、不准营”等难题，洛龙区市场监管局落实“一站式”服务，执行“一卡办”“网上办”“就近半”，大大方便了企业、商户办理证（照）手续。药品安全事关民生，直接影响人民群众的身体健康和生命安全
16、，市场监管局在监管市场药品经营方面,做到平时安全防控与专项检查、治理相结合，守护好人民群众对药品经营有需求的辖区“药店净土”。最近，市场监督管理局不断深化“放管服”改革，授权洛龙区市场监管局办理单体经营药品经营许可证，这更加方便了他们为药品生产企业、药品经营店铺办事服务，商户办理证（照）手续。药品安全事关民生，直接影响人民群众的身体健康和生命安全，市场监管局在监管市场药品经营方面,做到平时安全防控与专项检查、治理相结合，守护好人民群众对药品经营有需求的辖区“药店净土”。最近，市场监督管理局不断深化“放管服”改革，授权市场监管局办理单体经营药品经营许可证，这更加方便了他们为药品生产企业、药品经营
17、店铺办事服务，为此，市场监管局积极用好市局推出的办理单体经营药品经营许可证审批权限下放举措。市场监管局作为我市3个试点单位之一，开始着手办理单体零售企业药品经营许可审批业务。市场监管局受理了洛阳市济善堂药业有限公司的筹建申请。该局又先后受理美罗美汇药房有限公司、仁慈大药房有限公司洛白路店的筹建申请。为了进一步提升服务质量、提高办事效率,该局本着严肃认真、迅速及时的工作原则，组织相关人员在扎实的理论知识基础上，大胆进行工作摸索与实践。经过对3家公司申请材料的认真审核，该局向3家企业颁发了市场监管局首批药品经营许可证。“没想到这么快就能取到许可证，非常感谢市场监管局的工作人员！”从深化商事制度改革
18、中受益的3家试点企业代表非常激动地说。市场监管局相关方面负责人日前在接受记者采访时说，该局成功为我市3家企业办理首批药品经营许可证这一过程，为该局今后顺利开展药品经营许可业务办理积累了经验，同时也提高了辖区企业对营商环境的满意度“证照分离”改革政策，要求紧紧围绕深化放管服改革，进一步转变政府职能，创新监管方式，针对行政许可等事项，通过清理取消一批、改革委备案一批、实行告知承诺一批以及提高透明度和可预期性、加强准入管理等措施，重点破解“办照容易办证难”“准入不准营”等问题，加快营造稳定公平透明可预期的营商环境，助推新旧动能转换。按照“证照分离”改革试点的工作方案，该改革试点范围内各相关行业主管部
19、门颁发的经营许可证和市场监管部门颁发的营业执照实行分离管理，并进一步减少办照后的审批事项。其中103项行政审批事项分别采用直接取消审批、由审批改为备案、实行告知承诺制、提升透明度和可预期性、强化准入管理等方式进行管理，进一步推进政府职能转变、激发市场活力、优化营商环境。按照改革要求，出版物出租经营备案、药品广告备案等5项审批事项完全取消。食品小餐饮登记、营业性棋牌室设立许可等4项审批事项由审批改为备案,大幅降低审批标准。从事出版物零售业务许可、保安培训许可证核发、房地产开发企业资质审批等23项审批事项全面实行告知承诺制，只要企业承诺符合审批条件并提交有关材料，即可办理审批事项。道路客运经营许可
20、、养老机构设立许可、旅行社业务经营许可证核发等38项审批事项提升了办事透明度和可预期性，公开了办事流程，明晰了受理条件和办理标准，列明了审查要求和时限，进一步简化流程、优化办理时限，实现服务事项标准化。设立经营性互联网文化单位审批、食品生产许可等33项审批事项强化了准入管理，全面加强了行业规范化建设和行业经营标准。今后，凡在烟台开发区、烟台高新区、招远开发区范围内办理“证照分离”改革事项的，按照省政府批复的方案执行，无论改革事项在省级、市级还是县级审批，均按照五种改革方式办理，进一步增强市场活力和社会活力，全面助力烟台市新旧动能转换升级。同时，我市将积极探索加强事中事后监管的有效方式，对改革事
21、项将按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”和“属地监管”原则，认真履行事中事后监管职责，建立与放宽市场主体准入相适应的监管机制，做到放开准入和严格监管无缝衔接、不留死角。“证照分离”改革试点主要任务：按关于在国家级功能区开展“证照分离”改革试点工作的实施意见中，明确改革试点的行政审批事项共103项。XX开发区复制推广的行政审批事项103项、XX高新区选择100项先行开展改革试验、招远经济技术开发区复制推广102项，三区均按照审批层级提出改革方式的细化措施。对于完全取消审批的改革事项，由于取消审批涉及到每个事项管理制度的调整和变化，密切关注，落实上级改革方案，理清监管主体和管理职责，确保业务管理
22、工作衔接好、不漏项。对于审批改为备案的改革事项，落实备案管理办法，逐项明确备案要件、示范文本、对行政相对人从事备案事项的监督检查及相关处理措施和法律责任等。对全面实行告知承诺制的改革事项，制定每个事项告知承诺格式文本和告知承诺办法,深化告知承诺内容，细化批后监管举措。对于提高透明度和可预期性的改革事项，根据行政审批标准化管理要求，进一步优化审批流程，精简审批环节，压缩审批时限，逐项制定落实相关事项提高审批透明度和可预见性的管理办法，细化工作措施。对于强化市场准入管理的改革事项，逐项细化加强市场准入管理的办法，明确审批责任人，实施行为的具体标准、环节、程序等，确保按照审批要求严格执行到位，达到风
23、险可控。切实加强事中事后监管，对改革事项，认真履行事中事后监管职责，建立与放宽市场主体准入相适应的监管机制，做到放开准入和严格监管无缝衔接、不留死角。其中，实施联合惩戒，强化信用监管，积极探索创新监管措施，从对市场主体的审批监管转变为合规监管，通过抽查、指导行业协会自查、信用评级等方式，督促指导企业严格执行行业规范，守法守规守信经营。全面落实“双随机、一公开”制度，将抽查结果归入市场主体的社会信用记录。健全企业信息公示制度和公示信息抽查制度，完善企业经营异常名录制度和严重违法失信企业名单制度。加强对失信市场主体的监督，加大违法违规行为联合惩戒力度，对失信市场主体在经营、投融资、政府采购、资质审
24、核等方面依法予以限制或禁止，视情况依法依规实施吊销营业执照、吊销注销撤销许可证、列入经营异常名录或严重违法失信企业名单等惩戒措施，构建“一处违法、处处受限”的联合惩戒机制。加快推进信息共享。依托省、市、区政务信息资源共享交换平台，加快推进信息资源整合、互认共享。各行业主管部门、审批部门按照要求，修改完善业务办理规则，及时调整升级各相关业务管理系统，按期完成接入省、市政务信息资源共享交换平台工作，并主动实时推送相关信息。统筹推进“证照分离”和“多证合一”改革。对市场机制能够有效调节、企业能够自主管理的事项以及通过事中事后监管可以达到原设定涉企证照事项目的的，逐步取消或改为备案管理。对符合“多证合
25、一”条件的信息采集、记载公示和管理备查类非行政许可涉企证照事项，按照相关规定，做到“成熟一批、整合一批”，进一步整合到营业执照上，实行“多证合一、一照一码”。四、改革持续推进，进一步激发市场主体活力商事制度改革以来，我们牢牢把握服务经济社会发展这一主线，全面统筹、稳步推进各项改革决策部署，抓安排早规划，抓落实求实效，有力地激发了各类市场主体创造活力。如从某市来看：市场准入门槛大幅降低，通过将注册资本实缴制改为认缴制，简化住所登记手续，实施“一址多照”等改革，实行经营范围申报制度，降低了兴办企业的资金、场地门槛，激发了百姓投资创业热情。涉企证照大幅精简，推进“三证合一”“五证合一”“一照一码”改
26、革，开展个体市场监管户“两证整合”，2017年9月1日起实行“三十一证合一”改革，创办企业只需到市场监管窗口提交一次申请，即可领取加载统一社会信用代码的营业执照，改变了以前31项证照多个部门往返办理的模式，大幅度缩短企业开办时间。审批改革不断突破，将“先证后照”改为“先照后证”，市场监管登记前置审批事项由改革之初的226项缩减到32项，减少了194项，清理并向社会全面开放了省市县名称库。登记注册更加便利，企业登记全程电子化电子营业执照全面实施，推行手机APP电子营业执照联名卡，实现了“数据多走路，企业少跑腿”。完善市场主体便捷退出机制，推行企业简易注销政策，简化注销登记流程，让市场主体不仅“生
27、得顺畅”，同样“退得便利”。实施小微企业“双升”战略，深入开展“千名干部联千企”活动，在市场监管登记、商标培育、企业年报等方面提高优质服务，为企业发展解决实际困难，推动小微企业提质发展。今年上半年，全市新增市场主体2.58万户，同比增长5.31%；全市实有市场主体27.66万户，同比增长17.61%,比改革初期（2014年2月为11.51万户）增长16.15万户，增幅高达140.31%,年增长率居全省前列。商事制度改革前，我市平均每天新设立企业79户；今年前6个月，平均每天新设立企业达195户，新设市场主体始终保持较快增长势头。五、“证照分离”改革，进一步改善营商环境“证照”是企业进入市场的两
28、把“钥匙所谓“照”,指的是市场监管部门颁发的营业执照；而“证”，指的是各相关行业主管部门颁发的经营许可证。原先要开办一家公司，首先要取得主管部门的经营许可证，才能到市场监管部门申办营业执照。“先照后证”改革后，市场主体只要到市场监管部门领取一个营业执照，就可以从事一般性的生产经营活动；如果从事涉及食品、公共安全等需要许可的生产经营活动，再到相关审批部门办理许可手续。“证照分离”改革前，我市有IOO多项事项，是企业拿到营业执照后，要去各管理部门审批的。这样就延长了这些企业开展经营活动的时间，迟滞了有些新的项目的快速落地，造成了企业面临“准入不准营”的问题。市场准入不准营，这是“先照后证”实施后企
29、业面临的新问题。2015年底，党中央、国务院决定在上海市浦东新区试点“证照分离”改革，积极营造法治化、国际化、便利化的营商环境。如从XX市来看：2017年9月，国务院决定在国家级功能区，扩大“证照分离”改革试点工作；今年，省决定在29个国家级功能区推行“证照分离”改革试点，并纳入新旧动能转换实施规划建设总体方案。XX市经济技术开发区邹平经济技术开发区纳入试点范围，将复制推广上海市浦东新区相关改革的成熟做法，通过直接取消审批、由审批改为备案管理等适当的管理方式，将能分离的许可类的“证”分离出去。“证照分离”改革，是继企业注册资本“实缴改认缴”“先证后照”改为“先照后证”之后，我国商事制度改革的第
30、三阶段，是进一步理清“证”“照”关系，理顺“证”“照”功能，提高审批效能的一项综合性改革。改革的重点是照后减证，通过采取清理取消一批、改为备案一批、告知承诺一批以及提高透明度可预期性、加强市场准入管理等措施，进一步削减弱化不必要的审批事项，最大可能减少行政权力对微观经济事务的干预，在更大的范围实现持“照”即可经营，促进市场在资源配置中的决定性作用。同时，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，建立与放宽市场准入相适应的监管机制，做到放开准入严格监管无缝衔接、不留死角。六、落实改革举措，进一步深化“放管服”改革“证照分离”改革，是今年推进“放管服”改革的重要举措。上半年，市市场监管局聚焦聚力
31、新旧动能转换重大工程，勇于担当，积极作为，以“证照分离”改革为重点，发挥牵头协调作用，简化优化审批程序、加强事中事后监管、加快推进信息共享，进一步破解企业办照容易办证难、准入不准营等问题,努力打通改革最后一公里。如从XX市来看：根据省政府授权，XX在经济技术开发区、XX经济技术开发区两个国家级开发区开展试点工作。坚持因地制宜，按照易操作、可管理的要求，复制推广上海浦东新区成熟做法，区别103项行政许可事项的不同情况，通过直接取消审批、取消改为备案制、实行告知承诺制、提升审批透明度可预期性、强化市场准入管理等5种方式分类推进，将能分离的许可类的“证”分离出去。市市场监管局积极发挥牵头作用，与24
32、个市直部门（单位）成立联席会议，建立联系协作机制，对市级行政许可事项进行了梳理。同时，协调指导两个开发区分别制订了“证照分离”改革试点实施方案，并出台文件，批复经济技术开发区成立政务服务中心，整合各部门审批职能，优化审批流程。对照山东省“证照分离”改革事项103项，最终梳理确定21项行政许可（备案）事项先行纳入滨州经济技术开发区“证照分离”改革试点，其中取消1项，审批改备案1项，实行告知承诺制5项，提高透明度可预期性9项，强化准入监管5项；31项行政许可（备案）事项纳入邹平经济技术开发区“证照分离”改革试点，其中取消1项，审批改备案3项，实行告知承诺制8项，提高透明度可预期性13项，强化准入监
33、管6项。信息共享协同监管是当前“证照分离”改革存在的突出软肋短板。我市紧紧抓住信息共享推送、“双告知”职责等关键节点，积极推行“双告知、双反馈、双跟踪”许可办理机制，通过定向推送、跟踪反馈、自动预警、逾期提示等，市场主体登记信息实时精准推送到后置审批许可部门，各审批部门根据平台指令严格按时接收，及时办理反馈。截至目前，各市级部门已全部执行“证照分离”审批事项改革，已办理“证照分离”改革后审批事项818项；经济技术开发区、邹平经济技术开发区相关部门实现信息传递、交换共544条，大幅减少共性申请材料，凡材料齐全、符合法定条件的均已实现当场办结。改革没有“休止符”，今年下半年，“证照分离”将在全市推
34、开。我们将打好“组合拳”，强化融合推进证照分离、多证合一、登记全程电子化以及一窗式服务改革，增强改革的系统性、整体性协同性，放大改革“叠加效应”，努力将企业开办时间压缩到3天，实现企业注册登记便利最大化，让广大企业群众切实享受到商事制度改革带来的“便捷感”“获得感”，全力服务加快新旧动能转换,推动XX市经济社会高质量发展。七、深化证照分离”改革对创新和加强事中事后监管的新要求国务院印发关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知（国发（2021）7号，以下简称通知），为更好领会通知精神，现就持续深化“证照分离”改革、创新和加强事中事后监管工作谈几点认识。一、充分认识深化“证照分离”
35、改革对创新和加强事中事后监管的重要意义深化“证照分离”改革是商事制度改革向纵深推进的重要标志。从个别地方试点施行到自贸试验区全覆盖试点，再到全国范围内全覆盖推行，各类制度创新实践取得了重要成效。“证照分离”的本意是进一步减少企业领取营业执照后的行政审批事项，简化行政审批手续。除涉及国家安全、公共安全、生态安全和公众健康等重大公共利益外，分类推进行政审批制度改革，实现持“照”即可经营，使审批更简、监管更强、服务更优。“证照分离”改革后，行政审批事项减少了，通过审批环节的筛选、审查等手段实现的监管的量也少了，但是社会对政府监管的总量需求并没有减少，反而由于新行业新业态的不断涌现和各类风险的逐渐突出
36、，社会对监管的呼声越来越高。这就要求政府实施更加有效的事中事后监管，平衡公共服务总量，从而为经济社会的持续健康发展提供良好有序、公平竞争的市场环境。深化“证照分离”改革，前端更加开放，523项中央层面设定的涉企经营许可事项通过直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等分类改革方式，把能分离的行政许可类的“证”分离出去。这实际上对后端的事中事后监管水平和监管能力就提出了更高要求。只有做到放开准入和严格监管相结合，确保事中事后监管跟得上、接得住，简政放权的正能量才能更好发挥，改革的红利才会进一步释放。从这个意义上来说，实施“证照分离”改革的出发点就是在减少行政审批的同时，加强事中事后
37、监管，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来，加快推进从“重审批”到“重指导、优服务、强监管”的重心转移，真正实现“宽进严管”。可以说，创新和加强事中事后监管是深化“证照分离”改革的应有之意，是改革成功的基本保障。二、按照“四个谁”原则，严格履行部门监管职责创新和加强事中事后监管首先要厘清监管责任。“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”是国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见（国发（2015）62号）明确提出的基本原则，是职责法定原则的核心内容。通知进一步予以了深化。这一原则与行政许可法立法精神相一致，与无证无照经营查处办法有效衔接，是行政法治原则在市场监管领域的形象化和具体
38、化体现，也是行政机关进行市场监管必须遵循的基础性原则。只有严格落实监管责任,才能确保各部门各负其责、协调顺畅，有力保障监管取得成效。（一）“四个谁”原则的重要意义1 .“四个谁”原则符合法治精神。“有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿”的权责对等原则是对行政行为的基本要求。“谁审批、谁监管”是行政许可法的立法本意。该法第十条“行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督”的分规定就充分体现了这条原则；第八十一条规定，“公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当采取措施予以制止，并依法给予行政处罚”。这里的行政机关是指有权做出该
39、项行政许可的部门O据统计,现有的绝大部分法律法规,在涉企监管职责的规定上,都与“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则相一致。2 .各地实践证明，这一原则有效可行、符合实际。商事制度改革以来，全国各省人民政府大都以政府或政府办公厅名义出台文件，对加强事中事后监管、厘清监管责任、维护市场秩序做出明确规定，有的省还专门制定地方性法规。各地大都依据现有法律法规，结合自身实际，将“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”确定为加强事中事后监管的基本原则，明确对于擅自从事许可事项经营行为的查处职责归属于许可部门或以许可部门为主。从实施的情况看，发挥了很好的作用，有效推进了商事制度改革的深化。3 .“四个谁”原则
40、有利于权责统一。权责不一致，“只批不管”，审批机关不负责监管，容易导致无限制增加行政审批；审批机关只负责已审批项目的监管,“只管已批”，容易导致不断抬高准入门槛。行政许可法第二十条规定，行政许可的设定机关应当对已设定的行政许可的实施情况和必要性进行评价，能够通过公民、法人和其他组织自主决定、市场调节、行业自律或其他方式解决的，应对许可规定及时修改或废止。审批与监管结为一体、权责统一，有利于审批部门科学合理设定审批事项，有利于及时取消或降低准入门槛,有利于创造大众创业、万众创新的环境。（二）“四个谁”原则在深化“证照分离”改革中的具体要求通知明确提出，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，
41、切实履行监管职责，坚决纠正“以批代管”“不批不管”的问题，防止出现监管真空。直接取消审批、审批改为备案的涉企经营许可事项，由原审批部门依法承担监管职责。实行告知承诺、优化审批服务的涉企经营许可事项，由审批部门负责依法监管持证经营企业、查处无证经营行为。实行相对集中行政许可权改革或者综合行政执法改革的地区,按照省级人民政府制定的改革方案确定监管职责、健全审管衔接机制。具体来说：1 .除法律法规另有规定外，各部门对负责审批或指导实施的行政许可事项，负责事中事后监管。这是“谁审批、谁监管”的含义，即对审批的和直接取消审批、审批改为备案的事项，原审批部门都要进行监管。2 .实行告知承诺、优化审批服务的
42、，由审批部门负责依法监管持证经营企业、查处无证经营行为。这与无证无照经营查处办法中确定的“无证经营由发证部门监管”一脉相承。这里也兼顾了特殊情况，即目前各地在探索的行政审批局模式，审批和监管已经分离。通知提出的“按照省级人民政府制定的改革方案确定监管职责、健全审管衔接机制”要求，就是针对该情况做的原则性要求。三、充分运用信用管理的理念，创新和加强事中事后监管深化“证照分离”改革对事中事后监管水平和监管能力提出了更高要求,各地要紧紧围绕“管出秩序、管出效率”目标，在强化平台支撑、完善制度机制、狠抓工作落实上下功夫，进一步完善市场监管体系、创新监管执法方式，发挥信用监管的基础性作用，有效维护公平竞
43、争的市场秩序。信用监管作为新型监管手段,是商事制度改革加强事中事后监管的制度创新,是政府对市场的监管从以行政审批、行政处罚为主的强干预向注重信息公示、信用承诺、信用约束等柔性管理转变的基础性、长效性制度，不仅需要市场监管部门绵绵用力、久久为功，更需要各监管部门协同联动、整体推进。（一）全面推行“双随机、一公开”监管“双随机、一公开”监管是指在政府部门的日常监管中，随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，抽查检查结果及时向社会公开的新型监管方式。其主要目的：一是解决一些领域存在的检查任性、执法扰民、执法寻租等问题，减轻企业负担，对守法者“无事不扰”；二是实现政府部门有限监管资源的最优配置，提升监
44、管执法效能和法律法规震慑力，对违法失信者“利剑高悬”。国务院高度重视“双随机、一公开”监管改革。2019年1月27日，国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见（国发（2019）5号）印发，明确在市场监管领域推行跨部门“双随机、一公开”监管，切实减轻企业负担，切实提高执法效能。2020年6月，市场监管总局会同发展改革委、教育部等15个市场监管领域相关部门印发市场监管领域部门联合抽查事项清单（第一版），共纳入35大类74个抽查事项。这是中央本级层面制定的第一个部门联合抽查事项清单，明确实施范围和操作方式，统一工作流程和工作模式，为各地深入开展部门联合“双随机、一公开”监
45、管、进一步提高监管执法的统一性和科学性提供了重要参考和有效指引。“双随机、一公开”监管与“证照分离”改革的关系。“双随机、一公开”监管是“证照分离”改革的重要内容，也是改革顺利进行的重要保障。各地实施的具有非常优惠的市场准入政策，使各类市场主体大量涌现，用传统的“死看死守”“人海战术”进行监管已经难以为继，必须对监管方式进行彻底变革。通知明确提出，对一般行业、领域，全面推行“双随机、一公开”监管，根据企业信用风险分类结果实施差异化监管措施，持续推进常态化部门联合抽查。各地要切实加强对本区域内“双随机、一公开”监管的组织领导，合理配置、统筹使用执法资源，做好经费保障，将各有关部门“双随机、一公开
46、”监管工作情况纳入政府绩效考核体系，加强督查督导。要向企业和社会承诺，除法律法规对检查方式有明确规定外，政府各部门的日常检查工作都要通过双随机的方式进行，杜绝“想查谁就查谁”“想怎么查就怎么查”的任性执法。同时，要大力整合政府部门现有的各类涉企检查，使跨部门联合抽查检查日常化，降低企业反复迎检的负担；充分发挥随机抽查这把“达摩克利斯之剑”的作用，强化企业主体责任，督促企业自觉守法。目前，市场监管总局正在探索推进企业信用风险分类管理。这是实现监管资源合理配置和有效利用的重要抓手，对防范系统性、区域性风险，实现市场监管科学化、精准化、高效化具有重要意义。市场监管部门根据从政府各部门、互联网平台等多
47、渠道归集的各类涉企信息，梳理出可以反映企业信用风险状况的信息，制定企业信用风险分类的模型和标准。通过大数据等技术，自动对企业信用风险状况进行分类，并依据分类结果调整“双随机、一公开”监管的抽查比例和频次，对不同市场主体实施差别化监管，提升监管的精准度和效能。在总结地方试点经验的基础上，市场监管总局正在国办职能转变办的指导下，研究起草在市场监管领域推进企业信用风险分类管理、提升监管效能的意见，在市场监管领域积极全面推行企业信用风险分类管理。各地可结合辖区特特点，探索符合实际、简约高效的智能监管方式。（二）健全监管规则，建立信用监管长效机制告知承诺制度是“政府定标准、企业作承诺、过程强监管、失信有
48、惩戒”的新型管理模式，有利于进一步落实企业主体责任，加强信用体系建设，强化部门监管责任，促进政府从事前审批向事中事后监管转变。告知承诺制度能否有效发挥作用，关键在于后续的监管措施是否跟得上。市场监管总局在近期出台的关于加强重点领域信用监管的实施意见中提出，要积极推进信用承诺。推动在企业登记注册、行政审批等环节开展信用承诺,强化企业信用意识。依法依规推进重点领域证明事项和涉企经营许可事项告知承诺，核查发现企业承诺不实的，依法终止办理、责令限期整改、撤销行政决定或者予以行政处罚，纳入信用记录并通过公示系统公示，强化信用约束、社会监督。下一步将不断提高告知承诺事项监管有效性，让守信者尽享改革便利、失
49、信者难钻改革空子，将这项利企便民政策落地落实。（三）强化涉企信息归集共享，夯实监管数据基础信息归集工作是商事制度改革后加强事中事后监管的重点，也是确保“证照分离”改革顺利推进的基础性环节。一方面，2016年8月，国务院办公厅出台政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案（国办函2016）74号），明确要求依托国家企业信用信息公示系统,将各地区、各部门产生的企业登记注册、行政许可、备案、行政处罚、纳入经营异常名录和严重违法失信企业名单、抽查检查结果等信息，及时、准确、全面地进行归集，记于企业名下并向社会公示。截至2021年5月底，公示系统累计归集总局本级、19家相关部委及各级市场监管部门涉企信息25.63亿条。另一方面，将涉及企业的各方面信息归集起来并在
