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1、银行监管实务 公司治理公司治理学习目的：通过本专题的学习，使监管人员了解和掌握商业银行公司治理的要素、商业银行良好公司治理的内容、商业银行公司治理的监管要点，并能够对商业银行公司治理状况进行评价。内容概要：介绍商业银行公司治理的背景、概念、要素以及监管要点以及监管评级。学习要求：学员应具有公司法的基本知识、了解巴塞尔委员会、经合组织等国际组织发布的公司治理的标准和指导原则。学习重点：通过本专题的学习，学员应当重点掌握公司治理的基本结构、治理主体的职责、基本议事规则、四项机制（决策、执行、监督和激励），重点掌握如何通过现场检查等手段评价商业银行公司治理状况、公司治理的现场检查；重点理解商业银行公
2、司治理不同于普通企业的特点，强调银行公司治理的意义，治理与管理的关系；一般了解公司治理的发展，目前存在的问题，公司治理的模式。 一、公司治理的基本内容（一）概念世界银行行长的沃尔芬森指出：“对于世界经济而言，完善的公司治理如同健全的国家治理一样至关重要。”然而，对于“什么是公司治理（Corporate Governance）”，理论界和实务界许多不同的理解，关于公司治理的定义众说纷纭，例如有的将公司治理定义为公司与股东之间的关系，而有的则从更广的角度，将其视为公司与社会的关系。这种情况的产生有其客观原因：首先公司治理是涉及多个不同经济问题的领域，其次它是一个不断变化的领域，最后也是最重要的，不
3、同国家的法律体系对公司治理的具体要求存在很多差异。一般理解，公司治理是公司的组织架构设计、基本制度安排和有效机制建设的总和。公司治理是股份有限公司这一现代企业制度发展完善的产物，其最初内涵是内部人控制理论及股东利益的保护，目的是实现股东权力的回归，发展到股东权力平等理论及中小股东权力的保护，目的是维护中小股东权力及企业利益不受大股东和内部人的侵犯，到目前较为成熟的内涵，即利益相关者理论及保护利益相关者权力，目的是使公司以外的利益相关者的权力得到保护。健全的公司治理能够保证企业高效运转和健康发展，保证公司各方利益的均衡，并且对于国家经济资源的有效配置以及劳动生产率水平的提高都具有重要的意义。在我
4、国现有制度框架下，公司治理的概念可以概括为以股东大会、董事会、监事会、高级管理层等机构为主体的组织架构和保证各机构间独立运作、有效制衡的制度安排，以及建立科学、高效的决策、执行、监督和激励约束机制。从运作角度看，公司治理是兼具结构和过程内涵的概念，包括公司治理结构和公司治理机制。公司治理结构是指公司的组织架构，包括公司决策机构、执行机构和监督机构的组成、权力和职责，及其相互之间的关系。公司治理机制是指公司机构有效运作以实现企业价值的机制，包括决策机制、执行机制、激励机制和约束机制。无论是结构还是机制，都离不开一系列的制度安排，这些制度安排构成企业经营管理的基础，并决定了企业经营的效果。（二）模
5、式如前所述，由于不同国家的法律体系对公司治理的具体要求存在很多差异，国际上公司治理结构大致可划分为三类：英美模式、德法模式和日本模式。哪一类模式更为优越，目前尚无定论，OECD公司治理原则指出，“不存在唯一的良好公司治理的模式”。实证表明，无论哪一种类型，基本原则以及理念都是相近的，主要包括：在所有权与管理权分离的现代企业里，必须确保股东特别是中小股东的利益，公平对待股东，为此必须建立有效的决策、执行、监督和激励机制，确保企业信息披露的及时和可靠，鼓励公司更有效地利用资源，在关注公司利益的同时承担一定社会责任。概括而言，公司治理几种代表模式之间的差异主要体现在治理机构的设置和治理机构权力的安排
6、上。1、英美模式英美模式下的商业银行实行单层制的公司治理结构，只设立董事会，董事主要由来自银行管理层之外的非执行董事组成。银行经营职能由首席执行官负责，董事会负责银行战略与重大政策的制定，监督首席执行官执行银行政策，并对股东负责。董事会下设包括战略委员会、审计委员会等在内的各委员会，指导首席执行官开展经营管理，并对其经营情况进行监督。董事会在开展监督时往往借助外部审计师的力量，并指导内部审计机构的工作。英美模式的公司治理主要有以下特点：一是首席执行官具有较大的权力，董事会在“实体与德国法上的监事会极其相似”。美国示范公司法即规定“公司的业务和事务应当在董事会的指导下经营管理”；二是强调董事会的
7、独立性和客观性，由于董事会常常受到首席执行官的影响，因此，美国极为强调董事会对首席执行官意见的独立，七十年代以来，美国董事会中往往要求有过半数的独立董事，以增强董事会的独立性，而安然事件后出台的萨班斯索克斯法案提出更高的要求，规定独立董事的人数应当占董事会人数的三分之二以上；三是强调公司治理外部约束，英美企业的中小股东较多且高度分散、股权流动性强，股市的地位举足轻重，因而英美模式的公司治理更多地依赖于外部市场的力量，实践中不仅强调对企业的市场约束，通过控制权市场的收购兼并来影响企业的公司治理结构，而且强调通过健全的法律体系、监管体制和严格执法机制，对银行实施强有力的监管。美国货币监理署即强调：
8、国民银行的董事不仅要对他们的股东、存款人负责，也要对监管者负责。通过强有力的外部约束，利益相关者的利益得以在公司治理中充分体现。股东大会董事会首席运营官首席财务官首席执行官其他管理人员以在我国银行业频频出手的老牌银行汇丰为例，汇丰银行建立健全了董事会和高级管理层机构，其公司治理以董事会为核心开展，目标是为股东创造持续的价值。汇丰银行董事会共有12名董事，其中独立董事5名。董事会下设专门委员会，董事会定期举行会议，在会议期间董事获取相关专门委员会提供的素材和该行业务发展的信息。所有董事都能全面、及时地接触所有相关信息。没有任何一个董事在与该行或任何其附属的企业的任何重大合约中拥有直接或间接的重大
9、利益。董事会负责对高级管理层的监督董事会负责对内部控制的有效性进行审查。从激励机制看，在汇丰银行，由董事会下设的薪酬委员会负责确定薪酬政策，该委员会共四名成员，全部是独立董事组成。2、德法模式德国模式下的商业银行实行双层制的公司治理结构，即同时存在监事会和董事会，监事会由股东大会和职工大会联合选举产生，监事人数一般为3名以上21名以下，根据企业规模和职工人数的多少，职工代表出任监事的比例为监事总数的三分之一或二分之一。董事会的董事由监事会选任，并接受监事会的监督。董事会具有经营职能，并可选聘高级管理人员负责银行的经营管理。德法模式的公司治理具有以下特点：一是强调职工参与，职工代表与股东代表共同
10、组成的监事会是银行内部的最高机关，在法国，职工人数超过50人的，职工代表还有出席董事会的权利；二是董事会是银行的经营机构，具体负责对银行的经营管理，高级管理人员作为董事会的内部人员，共同对监事会负责。股东（所有者）职工或工会监督委员会（监事会）管理委员会（董事会）包括工会成员以成立于1870年，德国最大的商业银行，德意志银行为例，其公司治理的目标体现了共同治理的理念，强调银行首先是要履行其社会义务，之后才是服务于股东。德意志银行公司治理的组织架构由股东大会、监事会、董事会组成。监事会是公司股东和员工利益的代表机构和决策机构，主要是负责任命、监督执行董事会，并为执行董事会提供咨询。董事会负责日常
11、银行的经营管理，向监事会报告和负责，向股东大会和其他利益相关者提供必要的信息。监事会对执行董事会的工作有监督的权利，可以提出建议，但不能直接干预董事会的日常工作，如果董事会和监事会之间存在争议，可以由股东大会来裁决。从德意志银行的激励机制看，德意志银行监事会负责决定执行董事会成员薪酬的多少及结构。为激励分布在全球范围内的员工广泛参与银行的公司治理，2001年该行股东大会通过了员工的全球持股计划。3、日本模式日本商业银行的公司治理结构是单层制下的两会结构，即同时存在董事会和监事会，二者是平行机构，都对股东大会负责，但职能不同：董事会负责银行的重大决策和经营管理；监事会负责对董事会的监督。监事会实
12、行独任监察制度，即任何一名监事均享有对董事会和高级管理人员的监督权。1993年日本修改公司法，又引入了外部监事制度，由独立于公司股东和经营管理人员的外部人员出任监事。2000年日本公司法的修改，将外部监事的人数增加到监事总人数的过半数以上，以强化监督职能。股东大会监事会董事会高级管理层（三）组织结构及其职权在目前制度下，我国公司治理以日本模式为基础，吸收其他模式的优点。我国公司法确认公司组织架构中的四个机构是：1、股东大会一般意义上讲，股东是公司资产的所有者 ,由其组成股东大会作为最高权力机构，决定公司的重大事项，是公司治理结构中最基础的环节，是董事会、监事会及激励与约束机制产生的前提。 股东
13、大会具体的职权有：决定公司的经营方针和投资计划；选举和更换董事，决定有关董事的报酬事项；选举和更换由股东代表出任的监事，决定有关监事的报酬事项；审议批准董事会、监事会的报告、公司的年度财务预算方案、决算方案、利润分配方案和弥补亏损方案；对公司增加或者减少注册资本作出决议；对发行公司债券作出决议；对公司合并、分立、解散和清算等事项作出决议；修改公司章程。2、董事会董事会是商业银行的决策机构，对股东大会负责 ,依照法律的规定和股东大会的授权，负责制定银行的经营目标和战略规划，作出经营管理决策，任免公司经理等高级管理人员，对银行经营和财务的稳健性负有最终责任。董事长对外代表公司。我国吸收英美法系公司
14、治理中独立董事制度，董事会设立各专门委员会，以加强董事会的独立性，确保其职责的履行及对高级管理层的有效监督。董事会成员必须及时、充分地获得信息以对高级管理层的表现做出判断。董事会在法律、法规、规章和商业银行章程规定的范围内行使职权，明确划分其与高级管理层的责任和权力。董事会不得违反商业银行的议事制度和决策程序干预高级管理层的经营管理活动而牺牲效率。董事会的具体职权包括：负责召集股东大会，并向股东大会报告工作、执行股东大会的决议；决定公司的经营计划和投资方案；制订公司的年度财务预算方案、决算方案、利润分配方案和弥补亏损方案；制订公司增加或者减少注册资本的方案以及发行公司债券的方案；拟订公司合并、
15、分立、解散的方案；决定公司内部管理机构的设置；聘任或者解聘公司经理，根据经理的提名，聘任或者解聘公司副经理、财务负责人，决定其报酬事项；制定公司的基本管理制度。3、监事会由股东代表和适当比例的职工代表组成的监事会 ,作为商业银行的内部监督机构，负责监督董事会及高级管理层履行职责的情况，负责对商业银行经营决策、风险管理和内部控制等进行审计并指导商业银行内部稽核部门的工作。在吸收英美法系相关制度的同时，我国商业银行引进大陆法系日本模式下的外部监事制度，加强监事会的监督职能。一般地，监事会行使下列职权：检查公司的财务；对董事、经理执行公司职务时违反法律、法规或者公司章程的行为进行监督；当董事和经理的
16、行为损害公司的利益时，要求董事和经理予以纠正；提议召开临时股东大会；公司章程规定的其他职权。4、高级管理层高级管理层由董事会聘任（总经理对于高级管理层其他成员有提名权），是商业银行的执行机构，依照法律法规规定的职权和公司章程、董事会的授权，开展日常经营活动，执行董事会决议事项。建立健全以内部规章制度、经营风险控制系统、信贷审批系统等为主要内容的内部控制机制；高级管理层应当建立和完善各项会议制度，应当建立向董事会定期报告的制度，并接受监事会的监督，定期提供有关相关的重要信息，不得阻挠、妨碍监事会依职权进行的检查、审计等活动。运作良好的股东大会、董事会、监事会和高级管理层（以下简称“三会一层”）应
17、有完备的议事规则和议事程序，任何人不得违反议事规则和程序履行职责。“三会一层”行使职权时，有权事先对商议事项充分了解，有权充分发表自身的意见，同时，承担正确决策的责任。“三会一层”必须有议事决议，与会者必须明确签署意见，无作为者视为失职。（四）公司治理的发展趋势：1、公司治理结构的要求日趋灵活2000年法国修改了公司法允许公司选择采用单层制和双层制的公司治理结构的一种，2001年日本提出的改革方案（纲要第11）也允许公司通过章程规定选择成为“设委员会等机构的公司”或采取旧的单层双会公司治理结构。这一变化是对英美模式的公司治理模式的认可，也体现出了立法者对公司选择权的尊重。 2、公司治理的透明度
18、要求不断提高保持公司治理的透明度已经成为当前各国公司治理发展的重点。在信息披露的有关要求中，强化对公司治理项目的披露已经成为各国立法与监管的趋势。这既反映出市场对公司治理制约力量的加强，也对企业公司治理提出了更高的要求。3、日益强调利益相关者在公司治理的作用传统企业理论认为，在所有与控制分离的条件下，企业所有者与经营者之间是委托和代理关系，董事会及经理作为股东的代理人，为股东利益的最大化服务。利益相关者理论认为，公司的目标不能只限定为股东利益的最大化，而应当充分考虑利益相关者的利益，这些利益相关者包括债权人、员工、供应商、消费者、企业所在的社区，以及政府。利益相关者理论由于看到了公司在社会生活
19、中地位越来越重要的事实以及公众对企业承担社会责任的要求而日益受到人们的肯定。经济合作组织在公司治理原则中指出，公司治理框架应确认利益相关者的法定权利和约定权利。美国对二十九州公司法的修改明确提出公司治理应当保护利益相关者的利益，利益相关者参与公司治理已经日益受到人们的重视。利益相关者参与公司治理虽然得到了广泛的赞同，但在实践中利益相关者如何参与公司治理却始终是一个难题。总的来说，利益相关者除了通过契约的方式对公司治理施加影响外，其利益的保证主要是通过法律和政府监管来实现的。（五）国际组织发布的关于公司治理的指导原则1、OECD公司治理原则1999年4月，经济合作与发展组织发布OECD公司治理原
20、则，总结了经济合作与发展组织成员国关于公司治理的立法及实践经验，并广泛征求了各国际组织包括世界银行、国际货币基金组织、国际商会等的意见。该原则一经发布，引起了有关国际组织、世界各国的广泛关注，成为国际公司治理的基本规范。金融稳定论坛（FINANCIAL STABILITY FORUM）将该原则作为评价一国金融体系稳健与否的12个关键性标准中的一项。根据近年来实践情况的重大变化，OECD总结经验教训，在其他国际组织的支持下，从2002年开始对此原则进行修订，并于2004年公布了修订后的OECD公司治理原则。OECD公司治理原则旨在协助OECD成员国和非成员国政府致力于本国公司治理方面的法律、制度
21、和监管框架的评估、改进，也为股票交易所、投资者、公司以及在建立良好公司治理过程中发挥作用的其他机构提供指导和建议。该原则主要是针对上市公司而制定的。但如果适用的话，对非上市公司的公司治理也可能是一个有用的工具，例如私营企业和国有企业。同时，该原则代表了OECD成员国对于建立良好公司治理基本要素的共识。OECD认为，提高经济效率的一个关键因素就是公司治理，它涉及到公司的管理层、董事会、股东和其他利益相关者之间的一整套关系。修订后的OECD公司治理原则包含了六项原则、每一项原则后附有辅助性建议，共有34条辅助性建议。与1999年版原则相比，增加了一项原则“确保有效公司治理框架的基础”和11条辅助性
22、建议，并对已有的原则和辅助性建议进行了增减修改。修订后的原则包括的主要内容有：原则一：确保有效公司治理框架的基础。公司治理框架应当促进透明高效市场的建立，公司治理应当符合法治精神，并且明确不同监管机构、管理机构和执法机构之间责任的划分。原则二：股东的权利以及所有权的基本功能。公司治理框架应当保护股东权利，并且便于股东权利的行使。原则三：公平对待股东。公司治理框架应当确保公平对待所有的股东，包括小股东和外资股东。当股东的权利受到侵害，每一股东应能够获得有效的救济。原则四：利益相关者在公司治理中的作用。公司治理框架应当确认由法律或双方协议建立起来的利益相关者的权利，鼓励公司与利益相关者在创造财富、
23、增进就业和保持企业财务持续稳健方面进行积极合作。原则五：信息披露和透明度。公司治理框架应当确保及时准确地披露公司所有的重大事件，包括公司的财务状况、经营业绩、所有权和治理状况。原则六：董事会的责任。公司治理框架应当确保董事会对公司的战略性指导、对管理层的有效监督，董事会应当向公司与股东负责。2、巴塞尔委员会健全银行的公司治理1999年9月，巴塞尔银行业监管委员会参照OECD公司治理原则，发布了关于银行业公司治理的指导性文件健全银行公司治理，重申了OECD公司治理原则的公司治理标准，强调银行公司治理对于一国经济发展、银行审慎监管及保护存款人利益的重要性，并结合银行业的特点提出了关于银行公司治理的
24、准则。巴塞尔委员会在该文件中指出银行稳健公司治理的“良好做法”应当包括：（1）确立贯彻全行的战略目标和价值准则。银行董事会必须制定并确保落实战略目标和价值准则，保证经营层的行为与既定政策相一致，确保银行交易行为的纯洁，避免腐败与贿赂、为关联方或有特殊利益的主体提供优惠的行为。（2）全行各岗位的职责界定明确并得到实施。董事会要明确界定其与经营层的责任和权力，避免因职责不清导致扯皮而牺牲效率。 （3）确保董事会成员称职，能够承担公司治理中的角色，并不受经营层或外界的干扰。董事会成员必须及时、充分地获取能够作出判断的信息，并具备作出独立判断的素质和能力，必要时独立董事、外部监事以及审计委员会的作用更
25、能保证独立性。在董事会或监事会下设立专门委员会，包括提名、风险管理、审计、薪酬等，是有益的。（4）确保经营层对经营体系实施监督。高级管理人员包括财务总监要有充分的技能将经营置于其自身的控制之下，其重要的决策应坚持双人控制原则。（5）董事会和高级管理层应充分认识和使用审计手段，来实现其不同的监督职能。（6）确保薪酬制度和优惠的道德观念、经营目标和战略以及外部环境相一致。保证银行管理人员为银行利益最大化服务，避免管理人员的短期行为给银行造成风险或损失。（7）建立信息披露制度，保证银行经营活动的透明度。二、商业银行的公司治理（一）商业银行公司治理的特点商业银行是一种特殊的具有公共性质的企业，我国商业
26、银行法将商业银行规定为：“指依照本法和中华人民共和国公司法设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。”特别规定商业银行按照公司法设立，采取公司的组织形式。因此，企业公司治理的一般原理也适用于商业银行，但由于商业银行的特殊性，其公司治理又呈现出一些特殊之处：1、目标：突出强调保护存款人利益传统的企业理论认为，公司治理的目标即是维护股东的利益，但随着对公司社会责任的要求，人们日益认识到公司治理的目标不仅要维护股东的利益，同时也必须综合考虑债权人、雇员、社区、客户等的利益。对于商业银行而言，突出的是要维护存款人的利益。商业银行是高负债企业，以占用存款人资金作为企业经营的特点，因此对社会
27、负有不可推卸的责任。而商业银行和存款人之间严重的信息不对称，以及存款人的极端分散导致存款人无力对银行经营形成制约和控制。因此，商业银行公司治理的目标不仅仅是保护股东的利益，更重要的是保护存款人和其他利益相关者的利益。2、运作特点：突出强调风险控制银行业是特殊的高风险经营的行业，银行所面临的风险也远高于一般企业，如信用风险、流动性风险、市场风险、操作风险、信誉风险、法律风险、国家与转移风险等等。由于风险管理不善而导致的银行倒闭屡见不鲜。风险管理是银行健康运作的重点，也是公司治理运作中所亟需解决的问题。在商业银行公司治理的相关制度安排中，应特别强调风险管理：一是董事会应确保对商业银行的风险敞口和风
28、险管理状况有清醒的认识，建立风险管理委员会，跟踪银行风险敞口与风险管理的变化；二是董事会应当对银行的风险管理负最终责任，建立风险的识别、度量、监测、管理系统，强化相应领域的内部控制；三是银行董事和高级管理人员应当确立风险意识，强化风险控制，加强资产负债比例管理，严格控制关联交易。3、前提条件：特别强调银行董事和管理层人员的专业素质和勤勉尽职要求银行经营的特殊性决定了银行公司治理对董事和经营层专业技能的要求。高素质而且尽职的董事和高级管理人员则是银行经营和发展的基础。由于银行在国家经济和金融以及支付体系中的重要作用，特别是承担巨额的公众储蓄，银行的破产因此将是灾难性的。许多银行倒闭的案例显示，董
29、事与高级管理人员的不尽职是导致银行倒闭的重要原因。美国会计总署在一项对倒闭银行的研究中指出，仅从19901991年间倒闭的286家美国银行来看，90%的银行倒闭就是由于缺乏良好的公司治理，特别是由于董事的消极被动或玩忽职守所致。美国立法进一步强化董事和高级管理人员的素质要求和尽职责任。美国国会1989年颁布的金融机构改革、复兴与实施法案（FIRREA）212K部分规定，美国联邦存款保险公司(FDIC)可以对倒闭银行董事的“重大过失”提起民事诉讼，许多银行董事因此承担了巨额赔偿，董事的责任被强化了。由此可见，银行人员的勤勉尽职是银行公司治理的重要环节，而对玩忽职守人员的责任追究和巨额的赔偿要求也
30、是银行公司治理的特点。4、金融监管机关应当成为商业银行公司治理的主体一般意义上的公司治理是以公司自身的行为为主体，而银行的公司治理则包含了金融监管机关。巴塞尔委员会指出，由于银行业在国家和地方经济体系中的特殊地位，政府和监管机关是当然的利益相关者。监管机关的特殊身份使其有能力解决存款人与银行信息不对称的矛盾，以监管制度的安排弥补了存款人这一重要的利益主体缺位的问题。此外，监管制度的特殊安排也使得监管机构有必要成为公司治理的主体。为保护存款人的利益，维护金融稳定，各国普遍建立了以最后贷款人和存款保险为主的金融安全网制度，金融安全网制度的出现，某种程度上加剧了道德风险问题。银行的股东和经营者由于有
31、了金融安全网的保护而敢于从事高风险的经营行为，进一步加大了银行的风险，为此，监管机关有必要进一步加强对银行的监管，其中很重要的一项就是对公司治理的监管与介入。正因为商业银行公司治理有着不同一般企业的个性，我们可以认为，商业银行健全公司治理不仅仅可以确保银行在一个稳定的企业制度框架下运作，促进银行合规、稳健经营、确保银行的持续健康发展，有利于保护股东和投资者的利益，而且有助于维护存款人利益，并能够提高监管的有效性。（二）商业银行公司治理与相关问题1、治理与管理鉴于公司治理在银行经营活动中的重要作用，各国的监管机关和商业银行已经将公司治理的健全视为银行安全运营的保证。特别是亚洲金融危机过后，各国际
32、监管组织和各国监管机关更得出“治理重于管理”的结论。应当说，治理与管理是两个不同的范畴：治理是企业的基础制度安排和参与治理主体的运作，是以“制度”为导向的；管理则侧重于管理层为实现公司目标的所作所为，是一种方法和艺术，更大程度上是以“人”为导向的。而在缺乏良好的治理机制的情况下，管理有可能趋于无效。例如，在大股东操纵银行董事会与高级管理层的情况下，商业银行的经营行为可能取决于大股东的意图而不是管理人员的经营判断，在大股东出现资金问题时，不管银行的信贷管理如何完善，银行都往往将产生大量的关联不良贷款。由此可以得出“治理重于管理”，只有建立在良好治理基础之上的管理才可能是有效的管理。亚洲金融危机的
33、经验表明，缺乏良好的公司治理是导致金融危机的重要原因。因此在危机过后，各国际监管组织和各国监管机关在强调改善银行管理的同时，都积极促进商业银行建立良好的公司治理。只有良好的公司治理，才是商业银行实行稳健经营持续发展的最终保证。2、公司治理与内部控制公司治理和内部控制是两个不同范畴的概念。公司治理是在银行所有与经营分离条件下设定的银行基本架构及为保证股东和利益相关者利益而进行的制度安排。一般来说，公司治理包括公司治理结构和公司治理机制。而内部控制则是银行为控制在经营过程中的风险而进行的职责划分、制度安排。两者同是制度安排，并蕴涵在制度的具体实施过程中，但二者在银行经营管理中的层次不同，公司治理涉
34、及的是银行的整体组织与运作，内部控制则是银行经营层面的制度及其实施。但同时公司治理与内部控制又是相辅相成、相互促进的。从公司治理的角度看，公司治理的有效性有赖于建立良好的内部控制制度，以使董事会确定的战略和政策能够实现；从内部控制的角度看，公司治理是内部控制的外在环境，如果没有稳健的公司治理，内部控制并不能起到有效的控制风险的作用，只有在良好的公司治理的基础上，内部控制才可能是最终有效的。（三三）我国商业银行公司治理的现状和存在1、制度背景银行业公司治理的完善与中国银行业体制改革的进程密切相联。1993年11月，国务院发布了关于金融体制改革的决定，提出“在政策性业务分离出去后，现国家各专业银行
35、要尽快转变成国有商业银行，按现代商业银行运行机制运行”，提出了银行业建立现代商业银行运行机制的要求。1995年，商业银行法发布，要求各商业银行“以安全性、流动性、效益性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束”，同时规定：商业银行的组织形式、组织机构适用中华人民共和国公司法的规定，第一次提出了商业银行按照公司制完善法人治理结构，建立现代企业制度的要求，这是我国银行公司治理的起步。随着市场经济体制改革的不断推进，我国股份制商业银行加大了经营机制改革的步伐，逐步建立起以股东大会、董事会、监事会和经营管理层为主体的公司治理架构，增强了经济活力。1996年，深圳发展银行作为中国的第一家上
36、市银行在深圳交易所挂牌上市，此后，上海浦东发展银行、民生银行、招商银行、华夏银行先后上市，通过市场约束，加强信息披露，公司治理得到了进一步完善。2002年，中国人民银行发布了股份制商业银行公司治理指引和股份制商业银行独立董事和外部监事制度指引，系统地对股份制商业银行完善公司治理、建立独立董事制度提出了指导性意见。此外，我国其他相关部门也为推进公司治理作出了努力。2003年4月中国银监会成立后，多次对商业银行公司治理提出指导和意见，对城市商业银行的股权管理进行规范，要求股份制商业银行完善董事会结构，设立专门委员会、发挥独立董事的作用，加强战略规划职责和风险管理职责。在国有商业银行改革进程中，公布
37、关于中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引，提出了两家试点银行股份制改革的总目标和公司治理方面的总体要求。为规范关联交易，颁布实施商业银行与内部人和股东关联交易管理办法；为进一步规范商业银行的信息披露行为，制定关于规范股份制商业银行年度报告内容的通知，对信息披露的范围和质量提出了要求。2、国有商业银行公司治理的现状2003年底国务院批准了建行、中行的综合改革方案，决定正式启动国有商业银行的股改，并向这两家银行各注资225亿美元。经过一年多的改革，中国银行、建设银行股份制改革试点工作取得重要进展。试点国有商业银行在公司治理方面已有改善,改革成效开始显现。但目前未改革的工商银行和农业银行，最
38、基本的公司治理架构仍然没有建立。目前，中央汇金公司是两家试点银行的控股大股东，两家试点银行正在积极引进境外战略投资者，改变单一的股权结构，以此促进管理模式和经营理念与国际接轨。在组织架构上，两家试点银行初步建立现代公司治理结构的基本框架，设立相关组织机构，建立董事会、监事会（股改之前是外部派驻形式），引入部分国际知名银行家作为独立董事，董事会下设的一些专门委员会也由独立董事担任主席，此外在战略规划、风险管理、人事激励等方面，聘请国际知名的中介机构进行专业辅导，制定了专项改革方案和计划。在处理党委和董事会的关系上，中行和建行进行了一些探索：董事会中党委委员占少数，党委中董事会成员占少数，银行的重
39、大经营决定由董事会决定；董事长和行长分设，董事长兼任党委书记，设两个副书记，一个是行长，一个是监事长；但人事任免目前还是党委决定为主，但员工不再是干部，没有了行政级别。与此同时，监管部门加强对改革的考核，建立了问责制，银监会中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引规定除对公司法人治理结构改革的十个方面按季考核外，还将从2005年起，银监会将紧紧围绕公司法人治理结构的改革情况，根据三大类七项指标对两家试点银行进行持续监管和定量考核。总体上，虽然进行股份制改造的中行和建行在形式上建立了公司治理结构，但是相关制度和机制的作用还未显现出来。应当看到，中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引中提
40、出具体的回报率指标，可以看作是出资人（国家）对企业的考核目标要求，但其中并未明确受托人、经营者实现目标之后的激励措施，也缺乏相应的约束手段。同时，对于中国工商银行和中国农业银行这两家目前未进行股份制改造的国有商业银行，其治理结构并没有明确的指导意见和要求，这表明，国有商业银行目前的治理改革仍在软约束阶段，其公司治理状况仍在白手起家的“建立”之中，受众多不确定因素的影响。3、股份制商业银行公司治理的现状继1987年交通银行重组之后，新兴的股份制商业银行陆续设立，截至2004年底，全国共有城市商业银行112家、全国性股份制商业银行12家。股份制商业银行的公司治理架构，股东大会、董事会、监事会和高级
41、管理层的均已建立,独立董事、外部监事和相关的专门委员会也逐步到位，外在形式上已基本符合公司治理的要求。2003年银监会成立后，一方面从外部监管上，加强对股份制商业银行公司治理的指导和监督，另一方面积极推动引进境外战略投资者，从内部优化股权结构，进一步完善公司治理，借鉴国际先进管理经验、技术和方法，提高经营管理水平。目前，交通银行、兴业银行、深圳发展银行、民生银行、上海、西安、济南市商业银行已完成引进境外战略投资者的工作，北京、杭州、南充市商业银行的引资工作也已接近尾声。以2004年进行了整体改革的交通银行为例，随着汇丰银行、社保基金理事会、中央汇金公司等国内外战略投资者的加入，其股权结构进一步
42、改善，完善公司治理的架构和基本制度已建立。股东大会、董事会、监事会和高级管理层，独立运作、相互制衡的机制初步形成。在公司治理组织架构上，交行进行较大调整：一是调整董事会的人员构成，目前董事会有18名董事，财政部、汇丰银行、社保基金理事会和中央汇金公司推荐的人选进入了董事会，共计6名；其他股东董事共计4名；计划聘请5名独立董事，本次到位4名；由高级管理层人员出任的董事由5名减少到3名；再加上董事长1名。二是组建了董事会专门委员会，审计委员会、风险管理委员会和人事薪酬委员会，其中风险管理委员会下设关联交易委员会、人事薪酬委员会下设提名委员会。审计委员会、风险管理委员会下属的关联交易委员会、人事薪酬
43、委员会及其下属的提名委员会都由独立董事担任主任委员。三是设立了董事会秘书，充实董事会办公室力量。四是调整了监事会构成。根据股权结构的变化，变更了部分监事；设立了监事会办公室，组建了监事会专门委员会，即监事会下设的审计委员会和提名委员会。在机制建设方面，交行积极完善激励约束机制。包括优化人力资源配置，实行人力资源总量控制和结构调整；改革薪酬制度，建立收入能高能低的分配机制；完善考核机制，实施以经济资本为核心、以效益为目标、以质量为基础的内部评价考核制度。自股份制商业银行治理结构指引实施以来，股份制商业银行公司治理状况进一步完善，总体而言，公司治理架构已经建立，公司治理的运作逐步规范，但是治理结构
44、本身的问题和机制运行的实际效果与良好的公司治理还存在很大差距。（二四）我国商业银行公司治理存在的普遍问题我国的商业银行虽然大多数初步建立了公司治理的基本架构，并按现代企业制度的相关规范进行了运作，但对照国际上关于良好公司治理的指导原则OECD公司治理原则，仍然存在的普遍问题和缺陷： 1、确保有效公司治理框架的基础方面该原则强调公司治理框架应当促进透明高效市场的建立，公司治理应当符合法治精神，并且明确不同监管机构、管理机构和执法机构之间责任的划分。应当看到，公司治理仅仅是公司运行所在的经济大环境（如宏观经济政策、商品市场和要素市场的竞争程度等）的一部分。公司治理框架还取决于法律、监管和制度环境。
45、就我国目前公司治理的法律体系建设而言，保护投资者的民事赔偿机制、股东诉讼法律制度、股东监督法律制度、控股股东诚信义务、利益相关者权利保护制度（如企业破产清算制度、个人破产制度等）等规定都相当缺乏；就法律的实施机制而言，权利人寻求司法保护的程序不足，成本高昂；就监管的有效性而言，监管机构的独立性、专业性和高效性还有待完善，在监管目标上，有时做不到专业目标与政治目标的分离，监管手段需要进一步提高，监管成本较高，对民间力量的独立外部监督作用重视不足。2、股东权利和所有权的基本功能方面尽管我国公司法对股东的基本权利做出了明确的规定，但现实运作中存在的问题不容忽视：（1）股东权利的行使并不充分实践中，股
46、东的知情权没有得到保证；股东选举董事的权利在实践中没有行使，很多银行的董事长由中央或地方政府的组织部门考核任命，而不是由股东大会实际选举产生，尽管也经过了形式性的选举程序；不规范的股东大会会议召开形式影响股东投票；股东对银行的监督缺乏有效的形式；股东对银行事务的参与程度低，调查发现，银行的外资股东对于银行的经营状况和监管当局的监管意见最为敏感，大多数股东不关注年终利润分配以外的其它银行经营事项。（2）关于银行控制权市场的问题OECD公司治理原则将控制权市场作为银行公司治理的外在约束。有效而透明的控制权市场有利于银行持续改善自身的公司治理。对于银行控制权变动问题，我国证券法和商业银行法有法律规定
47、。由于我国商业银行股份大多数为国有股，其变更还必须取得财政部门的审批，而持有商业银行股份总额的百分之五的以上必须经过监管机关批准。从目前仅有的新桥投资公司拟收购深圳发展银行的案例看来，银行控制权市场的透明程度还很低，按照市场化的规则运作还有很长的路。（3）关于机构投资者OECD公司治理原则提出机构投资者的政策披露问题，其通过披露投票政策来影响公司的决策。西方发达国家的实践表明，机构投资者已经成为推动完善公司治理的重要力量。从我国的情况看，由于资本市场不发达，少有成熟的机构投资者。因此，目前我国商业银行的公司治理受机构投资者的影响不大。3、股东的平等待遇方面OECD公司治理原则提出，资本不被内部
48、人滥用或盗用是维持资本市场信用的基础。为此，股东应当受到平等的保护，内部人滥用职权和自我交易应当被禁止，董事和经理应当对有利害关系的交易或事件进行披露。我国法律对股东的平等待遇问题的规定不够完善，法律执行过程中也存在严重的问题。大股东损害中小股东利益与内部人控制问题同时呈现，成为我国公司治理的两大症结，这两大问题甚至影响到了某些银行的稳健运行：（1）关联交易大股东损害中小股东利益的主要表现形式是关联交易。实践中很多案例都可以看到银行的大股东是如何利用自身的控股地位谋取股权收益以外的其它利益。大量关联交易的存在，严重损害了银行自身的经营和发展能力。虽然在关联交易的规范方面已经出台了相应的监管规定，但如果缺乏有效的执行，利益的趋动还会使关联交易层出不穷。（2）内部人滥用职权内部人控制问题在银行公司治理中极为突出。高级管理层控制了银行的决策权，并逆向操纵董事会和股东大会的选举结果。近年来大量的金融大案要案都显示出银行公司治理机制在控制高级管理人员滥用职权方面作用极弱。
