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1、第二讲 公共政策的理论基础,第一节 市场失灵理论第二节 政府失灵理论,政策涉及政府的合法强制力：以公共政策激励、阻碍、禁止或规定个人行为。如果我们假定个人具有以自身最佳利益为导向行事的自由，那么，紧接着的问题是：政府公共政策干涉私人选择自由的合理性何在？这一问题是公共政策的最基本的问题，也是公共政策分析必须解决的首要问题。,第一节 市场失灵理论,一、完美市场假设和帕雷托效率现代经济学理论的一个基本假设是：理想化的经济体系包含追求效益最大化的公司和效用最大化的消费者。在外部条件符合时，这些经济主体的自发行为导致了特定意义上有效的经济模式：使一部分人境况变好而不使另一部分人境况变差是不可能的。,理
2、想化的竞争模型产生了帕累托效率：通过“看不见的手”，按人们的效用最大化行为和企业的利润最大化行为有效分配资源，此时没有一个人的境况可以在不使他人境况更糟的情况下得到改善。在理想化的竞争模型里，帕累托最优是一种自发形成的结果，不需要任何公共政策的介入。,二、市场失灵及其主要表现,所谓市场失灵是指由于市场机制本身的某些缺陷和外部条件的某种限制，使得单纯的市场机制无法把资源配置到帕雷托效率。达到帕雷托最优的条件包括最优交换条件、最优生产条件、交换和生产同时最优条件。三个条件中任何一个条件得不到满足，市场都处于无效率状态。只有完全竞争市场可以满足这三个条件，其它的市场都是失灵的市场。,市场失灵主要表现
3、为：（一）垄断（二）公共产品（三）外部效应（四）不完全信息（信息不对称）（五）不完善市场（六）经济周期性波动、失业和通胀（七）收入分配不公平,市场失灵预示着社会价值的损失。由于市场失灵是一种客观存在的现象，正如世界各国市场经济均由“政府市场”模式所显示的，出于建设良好社会的信念，政府进行适当干预是必要的。政府干预社会经济生活的基本手段是制定和实施公共政策。“公共政策试图弥补市场的缺陷。总的说来，它是通过立法和行政管理的形式，使具有特定职能的政府机构生产特殊的产品，纠正市场的缺陷。”（沃尔夫）,宏观经济调控,市场经济不能解决宏观经济总量或总供给与总需求之间的平衡问题，不能解决国民经济的长期发展问
4、题，难以调整和优化产业结构。政府通过财政政策、货币政策、产业政策和经济计划等政策手段进行宏观调控。,公共物品提供,公共物品具有消费非排他性的特征。由于搭便车现象，个人之间的直接交易无法解决公共物品的供给问题。与之相联系，私人经济部门生产公共物品的能力和动力不足。政府必须通过国家预算支出，承担公共物品生产和供给的主要责任。,外部性,正外部性和负外部性。外部性不能通过市场机制加以解决，政府要承担这一责任。政府要通过补贴或直接的公共部门生产来推进正外部性，通过直接的管制来限制负的外部性。比如，征收排污税，规定特定的排污量等。,社会公平和社会稳定,市场可能解决效率的问题，但解决不了公平的问题。有人说，
5、市场是天生的平等派，但市场也是天生的不平等派。政府从社会整体利益出发，对社会各个阶层的利益进行再分配，建立和健全社会保障体系，保证社会的稳定协调发展。所得税、遗产税、高额财产转让税、社会保障政策、最低生活标准补贴。,市场秩序的维护,市场机制容易遭到破坏，放任自流容易导致垄断。政府需要承担维护市场秩序的职责。反不正当竞争、反垄断、消费则权益保护。,社会价值的多元化,尽管经济效率具有重要意义，然而，经济效率不是良好社会的唯一价值。纠正市场失灵不是公共政策的唯一理由。良好社会具有多元化的价值谱系。人的尊严、分配的公平性、经济机会和政治参与都是值得与效率相提并论的价值。如果存在相互竞争的情况，在很多情
6、况下，公共政策愿意放弃一部分的经济效率以保护生命或提高分配过程的公平性。比如，经济效率与失业问题。,通过政府组织实施的集体选择至少提供了纠正市场失灵的可能性。然而，必须注意到，集体选择同样存在损害社会价值的风险，政府常常不能推进社会的善。,第二节 政府失灵理论,一、政府失灵的概念政府失灵：即便是拥有最具智慧、诚实和献身精神的公职人员的政府，也没有希望在所有情况下都能促进社会的善的发展。如果说市场失灵为公共政策存在提供了理由，那么，政府失灵为公共政策作出了限制。作为政策分析的工作人员，我们有必要对政府干涉私人事务保持审慎的态度。,二、政府失灵的表现,1、直接民主制的缺陷2、代议制政府的缺陷3、官
7、僚机构供给的缺陷4、分权制度的缺陷,直接民主制的固有缺陷提醒分析家对于选举和公民投票的结果能否为有效的政策提供明确的指令保持审慎的怀疑态度。官僚机构供给和分权政府的内在缺陷帮助分析家预见一些在实施公共政策时可能遇到的问题。对代议制政府缺陷的理解有助于分析家决定和改进首选政策选择的可行性。,1、直接民主制的缺陷,全体成人投票已经被视为民主的基本要素，民主本身是一项重要的社会价值。民主制度中，投票被当作一种将个人偏好与社会选择相结合的机制。如果投票是一种集中个人偏好的完美机制，那末政策分析家的工作就会简单得多。,为了揭示社会价值而依赖投票，会遇到更为基本的问题：没有一种投票办法是既公平又一致的。投
8、票悖论偏好强度偏好组合,投票悖论,投票悖论：最早于18世纪由法国数学家和哲学家康道塞发现。1951年肯尼斯阿罗证明，任何一种满足一套基本公平条件的投票规则都可能产生不合逻辑的结果。该项发现也被称为阿罗定理。阿罗定理适用于所有的公共选择。阿罗定理条件：两个或两个以上的人必须从三种或更多的被选方案中选择一条政策。,阿罗定理的公平规则,个人可传递原则：允许每个人对可能的政策选择具有可传递偏好。可传递性要求如果某人喜欢A甚于B，喜欢B甚于C，那么，他喜欢A甚于C。帕累托选择原则：如果大家一致喜欢A甚于B，那么，选择规则不会选择B。独立性原则：任何两种选择的排序不应该取决于其他可获得选择。非独裁统治原则
9、：不允许任何人使用专制权强制实施自己的偏好而无视他人的偏好。,案例：投票悖论,假设某社区学校同意以居民投票决定学校预算规模。预算方案三种：低方案、中方案和高方案。设想根据三种可选预算偏好，可以分辨出三种投票团体：,不同投票议程产生不同结果,偏好强度,假设一个社会通过公民投票决定公共政策问题。如果人们在每个问题上都按照自己真实的偏好投票，也可能产生既是帕累托无效又分配不公的社会选择结果。比如：某项提案考虑在某居住区建高速公路。如果我们假设每个人如实说出自己对公路价值的评价结果，我们会发现，大多数人都愿意为建造高速公路支付一部分钱，而少数人，假设是沿线居民，会要求高额的补偿，使自己的生活质量在修路
10、前后保持不变。,效率：如果多数人 愿意支付的总金额达不到少数人所需要的总金额，该方案就不是帕雷托最优的。公平：该项方案把成本集中在少数人身上，因此，该方案不公平。然而，如果所有的人都按照自己的真实偏好投票，这个方案就会在多数当选规则的公民投票中胜出。也就是说，直接民主制能够导致多数派专制：多数派会长期一直把成本强加于少数派，或者暂时多数派把成本强加于暂时少数派。,当然，现实中，不是多数派中的每一位都必定严格按照个人利益进行投票。有些人可能投票反对这个不公平的提案；有些人可能担心开一种先例，用来为不公平的政策辩护，因为，他们也有处于少数派的时候。如果没有这些限制，多数派专制就不可避免。,多数派还
11、可能在无意间把高成本强加给少数派。不管某个人多么讨厌一个议案，每个人也只有一张选票（在私人物品市场，人们可以在不同价位下购买商品以表明对某种商品的偏好）。多数派即使想要考虑少数派的利益，他们也不能确定少数派是否诚实地表明了其偏好的程度。,偏好组合,候选人往往居于各种重大议题的组合平台之中，竞选某一公职。投票者将对每位候选人在每个重大议题中的立场进行评估。不同的投票者可以凭不同理由投票给同一个候选人。因此，一位在每个重大议题上都持少数派立场的人也许仍然会当选。,比如，由三分之一的选民组成的自由贸易者投票给A是因为其在贸易政策上的立场，因为他们认为这是最重要的，即使他们不喜欢他在其他问题上的立场；
12、另外三分之一的选民由于其在国防开支政策方面的立场，因为他们认为这是最重要的，即使他们反对其贸易政策立场。这样，即使大多数选民反对其包括贸易和国防开支政策的立场，他仍然可能胜出。,民主的一般内涵是每当人们对成束政策进行投票时，取胜的政策束中不一定每项政策都代表了大多数人的意愿。即使获得绝对多数选票的政策也可能并不代表“来自人民的指令”,上述分析显示了直接民主的缺陷，民主程序并不总是提供给我们公民对社会价值的真实评价。尽管如此，民主制为选民提供了机会去推翻负担过重的政策和罢免不受欢迎的决策者。正是这种“开除无赖”的能力从根本上赋予了民主制内在的价值。民主制也许不能使我们全面收益于一个真正仁慈和英明
13、的政府，但能帮助我们免受邪恶者或者愚蠢者的伤害。,2、代议制政府的缺陷,现代民主制中，民选代表实际制定并监督执行公共政策。（1）民选代表经常在促进其良好社会的观念的行动与反映其选民的偏好的行动之间，面临两难选择。,例如，一名代表可能相信建立一种安全的核废料装置是全社会所迫切需要的，而最佳地点可能就是他所在的选区。那么，即使他选区内的居民一致反对，他也应该支持该装置的建立吗？一方面，我们可能赞成他对该装置的支持，因为这与提高社会总福利相一致。另一方面，我们也可能赞成他反对该装置，因为这与保护该选区选民不承担集体行动造成的成本相一致。,（2）代表具有个人利益候选人总是努力是自己获得的选票比例最大化
14、。这要求他们更关注大多数能作出反应的选民的利益，而较少关注那些可能不投票或者那些可能根据党派、种族背景或者其他一般考虑因素进行投票的人们的利益。一般而言，代表们的个人利益往往推动他们对选民作出回应，并远离更为广义的社会福利。,（3）利益集团对代表影响更大代表的个人利益还引发了代表的投票行为和利益集团的竞选资助之间的关系问题。代表们从事政治活动所需的资金投入越来越大。如果财政资助改变了代表们的投票模式，大多数公民和伦理学家就会把这种行为当作是政府失灵的根源。确实，如果选票收购成为一种流行病，它就可能对社会总体效率具有负面影响。（尽管有人认为只要收买的选票是选民购买的，那么，他们只是表达了他们强烈
15、的偏好）,3、官僚机构供给的缺陷,信息不对称评估产品价值的困难有限竞争导致的低效率,（1）信息不对称公共行政通常在一种巨大信息不对称为特点的环境中运作，行政官员比公民和议员具有明显的信息优势。为了看清信息不对称的内涵，我们可以引入“可支配预算”的概念。,可支配预算：代理人从其委托人那里得到的预算和生产某种能令委托人满意的产出水平的最低成本之间的差额。将可支配预算返还给赞助人在经济上是有效的，但很少有代理机构不花完预算。因为如果他们这样做，就会把最低信息成本透露给委托人委托人会凭借这一信息决定明年的预算中该拨款多少给代理人。临近年底时，有些机构有时还鼓励其员工花得更快一些。,（2）评估产品价值的
16、困难与私人物品不同，公共机构提供的公共物品面临估价困难的问题。对于国家安全、法律与秩序、健康与安全等公共物品，分析家们很难提供令人信服的估算方法。公共产品的公平分配问题使得估价变得更为复杂。例如，犯罪率的下降是警察局的公共产品，但如果附近地区的犯罪率没有下降甚至上升，如何评价？,（3）有限竞争导致的低效率与私营机构不同，公共机构不会面临直接的竞争，所以，即便是效率低下也能继续生存。公共机构通常不会因为不改革而被淘汰，也没有因为进行了改革而充分获取到外部效益。所以，公共机构进行改革的积极性要比私营企业小。有限竞争的现实，往往导致公共部门的低效率。,4、分权制度的缺陷,现代国家拥有高度分权和复杂的
17、政府系统。政治权力在立法、司法和行政等部门之间进行横向的分权，也在中央政府和省、市、县等各级地方政府之间分配。不同部门和层级的官员享有不同程度的决策权。一些规范论据强有力地支持分权制。但分权制度有时会限制公共政策的有效性。分权制往往阻碍政策执行，还可能带来财政外部性的问题。,（1）执行问题被采纳的政策通过执行或的效果。执行是指实施达到目的的手段所作的努力。执行问题的本质在于必要要素的分配。个人或组织作出必要贡献的可能性越大，失败的可能性也越大。在分权体制中，许多官员有能力拒绝贡献。,（2）财政外部性问题分权制度使得地方公共物品供给有可能与当地的需求更好地匹配。它还给人们通过挑选地区来选择他们消
18、费公共物品的机会。不同地区公共物品供给的差异越大，人们用脚投票的机会越多。,管辖区有一定的动机阻碍某些移居者，同时鼓励另一些人移居。付稅高于平均额并且对公共服务的需求低于平均水平的移居者特别受欢迎，因为他们给了已经入住的居民正的财政外部性。相反，付稅低于平均额且公共服务需求高于平均水平的移居者特别不受欢迎。,为了争取比较富有的居民入住，地方管理机构会造成相互的外部性，具有低收入和高服务要求的家庭被丢在较为贫困的地区。同样，为了争取产业的进入，不同地方之间也造成相互的外部性。比如，地方在进行有关激励产业发展的决策时会面临“囚徒困境”。两个地方都有可能通过减税的手段相互竞争，其结果是有没有吸引到企业进入已经没有意义，甚至起到负面的效果。,公共政策的空间,市场失灵显示了通过公共政策达到帕累托改进的潜力。政府失灵警示了通过公共政策提供公共物品应该持有审慎的态度。尽管我们无法准确地预测出政府失灵的精确结果，如果我们打算避免最无效和最不明智地干预私人选择的行为，我们必须意识到它是可能出现的。公共政策的空间可以看作是市场失灵和政府失灵的某种平衡。,
