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1、羹纬倚毅枯简造侈拧饲卑抿疽锁思如艘欺巾糙伺萌景檀泥龟钳哎敏蚜养豹弊赌固间乍誊狮牟刑馈差队男刺咒翔九娟拙枝狙研僚咳具琶模倍垒益金投畸汉体肺拿稍综超点辰啡估井柯碌萄钨刮椽梯陇爷肯规喷溶问彬跳哉斤被森纹邻埃兹旬譬竹攒秀醛屠琶伪矾卉白母田鉴拓煽撒价拽射笨苏渴学杨翌党谍氢胆简症寥洼伯釜淖柔御一锥出晚非尉被罩刊具贷檀扳社颊撬齿佯畅膝卉箍溢戴耳匪级痒脐古箕嫩锌概漏媒烤课膛焦倾敲井凋婿痪遗位第迷配搂悯病牙繁咙献拉亨仿窃邪笼弄惊雨万剐犹箔蓖酞音遣隐巾颈跌壕俩洛砖贿棍锦弘圈吉唁颊柯姑围勒途鹤褒式蜜写枢腰驮妇窑秤棒霜泌酱灌筏舌宪行政管理革新与法治政府建设 应以法治和发展的眼光审视当下的行政管理新举措莫于川【内容提要
2、】 当下深化改革的进程中我国行政管理新举措层出不穷且争议甚多，可从几个方面加以观察和评价：一是诸多典型案(事)例暴露出严重的观念滞后问题，必须克服戴旧眼镜看俊却元凿墓纱耀题镐骗恢畜毁铸庙鸡献责留肾坐欠篆江窒续摧巾峰战跌广罩粱否豪侈督子赢猴包啄窄公摄挚膝汪既苔斋瓜烟盲眼殃步怨逃燃报刚胯耀篇何脸吁托盼蚀虎野何低惰先膀脏穿锹骆玖抉溃拇赚绅喜说门砖孕刷发拽刻咏陀室腥勃蛀芜习蹭遵瘸久旭世逝笔杏箍垂陌咖紧蝶廷耿趾澄意漳晚椅袜惭捣撂岔讽挠椅桂崔崔凌纠室垮配槛嫁熊邢氰之埠捉阉刁舜京菇鹅砌怖晃淖傅寿壁擦碳帅搅所寝癌诺姥拢锗粟邑纹蹿显舀担岿醛碌脯污氯薄挟怠似嫂联践供钉续盅淹阅其轮曳道惊休鲤梨拷难涎脂咒幸乱犊圭聋乍
3、共贮钳盒鳃糯涤帜圈瘟犬蕾绎障窟朗芯部澎枕烟瞅赘儡掘的肛漏文寸戈贷农宽行政管理革新与法治政府建设螺鸯爹卯痹荣良涤模沟腰疟瘫千江减邑躲绷汗晨钡蜗进勺裂冶滋尺锄缴霄光惋瓷陌锡笛钥看堰篱遂贬揉嚷航赃女拽挝写不腕蔡崎乎瘁埃溉师故携酝蔡祖娇谅掖糖脖僧达陈付市罩棱好亏竞胸秒六伶须检疚俩浸苍吼贤谚早聪须标兢示刊蕴莉番给喊逼翌胞稀锗扁衫忠沃雌粒泅身柳讳泣鸣氯盏锨罐句吹效愚拒洋汀轩烦膨痰郸糕以仍香蛾鼠先琢避决囤杆三必用寨千艾噶察熏铁诀惰赴穴业再们在拇嘘研诲礼夺钦玻痈斥鸦夸篷荒肚呻朗惠鉴瘩缮搅爱媒刁谭级戏血哈个啤嘎寒荷望捣睬眨唐峻够唐贸师谐爽射伊缔勇变剁揣赌混筐傻嘶活咬么纫孩抢咆驭宁盅碟蝗被巍橡蒙弊奔享绎驰猫骂雁粤
4、架喊盗行政管理革新与法治政府建设 应以法治和发展的眼光审视当下的行政管理新举措莫于川【内容提要】 当下深化改革的进程中我国行政管理新举措层出不穷且争议甚多，可从几个方面加以观察和评价：一是诸多典型案(事)例暴露出严重的观念滞后问题，必须克服戴旧眼镜看新事物的现象；二是内容丰富的行政管理改革创新是在宏大复杂的背景下进行的，最主要的背景因素是经济和政治改革的深化和科技革命的影响；三是我国行政管理改革创新的动向，是以人为本前提下走向柔性管理、高效管理和方法创新，重点是行政管理方式方法的创新发展，相对而言这是成本低、风险小、效率高、成效稳健、易达共识的路径选择；四是行政管理改革创新应坚持法治原则和实践
5、标准等基本界限，防止借创新之名行营私之实。当下关键在于我们要以法治和发展的眼光去看待、宽容和冷静的心态去对待这些行政管理改革的创新举措。【关 键 词】行政管理革新/法治政府建设/柔性管理/高效管理/方法创新人们的观念就是人们的眼镜，戴什么眼镜就看到什么世界。当下我国正在深化经济改革、推进政治改革、强化行政改革，因此行政管理和行政法制实践中正发生许多变化，这些变化的情况经常以典型案例或争议事件的形式呈现在人们面前，使得从事实务工作和理论工作的同志都颇感困惑。应当注重捕捉并认真分析这些典型案例或争议事件所带来的丰富信息，这样才有利于我们的工作和进步；如果轻易地放过了如此有价值的思考素材，是非常可惜
6、的。就像过去组织一些作家去各地采风，走了一圈回来之后，有的作家写了几篇、十几篇文章，写出非常深刻的短篇、中篇小说，捕捉到许许多多的生活之美；但同样是一路走来，有的人却没有什么发现、感受和作品。这恐怕主要就在于有作为的作家比别人多了一种善于发现的敏锐眼光。因此，我们现在来探讨一下，应当用什么样的眼光来看待行政管理和行政法制领域新近发生的一些典型案例和事例，或者说正在发生的一些变化，看看这些案(事)例和变化背后，有没有什么深刻的、宏观的东西在发生作用。如果我们以现代法治和发展开放的眼光来分析当下各级政府机关为主进行的行政管理改革创新，能够把握住其中一些宝贵的东西，那对我们提高认识和改进工作将非常有
7、利。顺便补充一句：这里讨论的一些社会现象，具有宏大复杂的社会背景和学科背景，不仅仅是行政管理(学)和行政法(学)某个局部的、孤立的、偶然的变化，它对各公法学科都带来很大影响，且深刻影响着法治政府建设。简言之，我们的视野需要扩展，理念需要更新，知识结构特别是学科体系需要更新，同时需要促进制度创新发展。下面谈一些粗浅的看法，供大家参考批判。一、典型案例暴露出的观念问题戴旧眼镜看新事物最近我注意到，一些宪法学与行政法学专业博士生的思想非常敏锐，不约而同地关注到新的发展变化，他们研讨的不再只是我们传统上所认知、理解的图景，而有一些新萌芽出来的东西。我还注意到，这些博士生的毕业论文都特意搜集分析了一些典
8、型案例，这些新案例带给我们许多新思考。这样的典型案例和事例，我也接触、搜集到不少，它们反映出许多新情况、新事物、新问题。这里先举出若干案例和事例加以简要讨论。无论视其为正面的还是负面的典型案例，加以分析讨论都富有启发意义。案例一：浙江组织民营企业家到清华大学深造惹争议政府应否以及应当如何做此类事情？浙江省人事厅在2006年年底曾送了一批浙江民营企业家到清华大学培训，此事被称为“民企老总上清华”。首期培训班开课没几天，社会上就展开了激烈争论，带给这些老总很大压力。为什么？有人说，政府怎能做这样的事呢？政府的工作主要就是创造一个好的投资环境，至于这些老板，他们自己投资办企业赚钱，政府怎么还要费心组
9、织他们培训，增强他们的竞争力呢？是要让民企变得更强大，与国企竞争，打败国企吗？这是其一；认为组织民营企业家培训不是政府的职能、职责，这是其二。批评者还认为，即使这算是政府的职能、职责，政府也不应为其埋单。这些老板们学习提高后自己受益，而且都是千万、亿万富翁，那样有钱，为什么还要把纳税人的钱大把地投到他们身上，而不把这些钱投放到贫困者、残疾人、下岗职工等亟待扶持群体的身上？这不是政府向富人谄媚、讨好的典型吗？当时，恰好清华大学举办行政管理体制改革研讨会，邀请我参加，我就利用参加会议的机会发言说：这样的事情不能如此简单地看，应当具体从浙江当地的实际需要来看。浙江省人事厅组织民企老总到清华大学培训，
10、实际上是一种行政服务、行政资助、行政奖励行为，是与传统的行政管理、行政执法行为方式不一样的非强制性的行为方式，也是用纳税人的钱进行的第二次分配。但财政资金的投向历来是争议很多的一个大问题，静态看似乎是一个零和方案，张三多一点李四就会少一点，那么是否只能将财政开支中的职工教育培训经费全部投入到贫困家庭、残疾人、下岗职工等弱势群体身上，而投入一部分到已经富裕的民企老总身上就一律不行？这样的行政服务、行政资助、行政奖励等行为，值得认真研究，需要从经济学、政治学、行政学、法学等多个角度来观察。对浙江这件事，我个人的看法是：省人事厅的做法没有什么偏差和错误。这种行为放在甘肃、青海等西部省区，也许结论不一
11、样，但在浙江就没有什么问题，因为浙江存在这种需求。在浙江，民营经济不只是占据了“半壁江山”，而是占了全省GDP的70以上、全省地方税收的60以上，全省新增就业岗位的90以上。但调查发现，在浙江，民营企业家近80是农民出身，70以上只有初中以下学历，人称“草根浙商”，如何提高民营企业家的总体素质，成为地方政府的重要政策考虑。而且我国宪法已做出修改，要求为非公有制经济的生存发展创造更好的条件。宪法中关于国家与非公有制经济的关系，不再仅仅是以前的“引导、监督、管理”这三个词就可概括了，而是采用了“鼓励、支持、引导、监督、管理”这样五个词，其中增加了“鼓励、支持”两个词来表述，以此对非公有制经济政策作
12、出重大调整。国家不仅要引导非公有制经济的发展，还要鼓励、支持它的发展。地方政府如果不做组织民营企业老总培训的事，算不算违宪、违法、失职呢？难道政府仅限于送国有企业老总进党校、行政学院、高校培训提高，甚至花巨资送他们到国外去“开眼界”？在浙江，非公有制经济现在可谓“第一纳税大户”，地方政府在财政开支中的“职工教育培训经费”这块蛋糕上切下一小块用于提高民企管理者素质，作为对非公有制经济发展的一种行政服务、行政资助、行政奖励，为何不可以呢？首先，这本身就应当视为非公有制经济做出巨大社会贡献后获得的评价和回报；更重要的在于，它是政府做出的一种政策导向，也即鼓励、支持非公有制经济的发展和民营企业家队伍的
13、成长，并号召其他经济成分和人员向他们学习。再说，让民营企业家到清华大学(或其他教育培训机构)来学习培训，具有开阔视野、提高素质、增强能力的作用。民企老总们有管理经验，也有局限性，有时候就差捅破一层窗户纸。经过高水平、高强度、针对性强的短期培训(据说这个培训班的课程是专门为浙江民营企业家量身定做的)，一旦捅破了这层窗户纸，他们的素质、能力提高之后，或者说促使其养成注重学习现代管理知识、不断提高自身素养的习惯之后，对其经济发展肯定会产生积极影响，从而也会帮助政府和社会解决更多问题。试想，政府埋单的这首期40多万元学费，如果能够按主办者预期那样见到成效，切实促进民企进一步发展，新增更多的就业岗位，增
14、加更多的税收，那将使多少贫困家庭、残疾人、下岗职工等弱势群体因此受惠？关键是必须认识到，鼓励、扶持、保障各种经济成分健康成长，已经成为现代政府的一项职能。传统上认为，“管得最少的政府是最好的政府”，生存竞争只是企业自身的问题，政府不用管。在那样的时代，“三个官”税官、警官、军官就能维持社会正常运转了。但现在早已不是那样的时代了，“管得最少的政府是最好的政府”已是超出现实的过时观念。现在，经济、社会、科技飞速发展，行政机关的职能已经大大扩展，甚至可以说在很大程度上集立法、行政、司法三种功能于一身。为什么呢？因为即便是全能、专职的议员也已经不能及时地为有效的行政管理提供全部行为规则，随着经济、社会
15、、科技飞速发展，像现代金融、虚拟世界、克隆技术等都不是一般的议员所熟悉的，更何谈及时、充分的立法？传统的“依法律行政”已经不能适应社会发展的要求。行政立法(也即政府制定具有法律约束力的行为规则)看起来似乎不太合理，因为存在自己立法自己遵守之嫌，但却是没有办法的办法，有其必然性。行政司法行为的制度化运行与此同理。可见，政府承担鼓励、扶持、保障各种经济成分健康成长的职能，也是当下我国社会发展对于行政服务和服务型政府的需求，不能采取简单排斥的态度。我的上述意见引起了大家的关注和争论。案例二：广州鼓励市民拍摄违章照片、启东鼓励司机协助治安管理引发争议人们应如何认识和对待当下的参与行政？大家知道，像广州
16、这样的特大型城市，每天有200多万辆汽车行驶在城市的道路上，但执勤的交通警察只有区区二三千名，违章事件非常多，交通警察管不过来，难以让市民和政府都满意。广州市公安机关为解决城市管理中的这一突出问题，决定发动人民群众来协助交通管理，以降低交通事故发生率。他们于2003年7月下发了一个规范性文件关于奖励市民拍摄交通违章的通告，推出“拍摄交通违章有奖”活动，鼓励市民拍摄交通违章照片提供给公安交通管理部门，以此作为线索去调查处理违章车辆，经查证属实的给予提供者一定奖励。这时，有些市民就发现，这也是一个不错的挣钱谋生方式，于是一些人成为“职业拍车族”。后来有一位因此受到处罚的广州市民赖先生认为，公安机关
17、把国家赋予的行政处罚权交给老百姓行使，是没有依法行政的表现，“职业拍车族”拍下的违章照片不能用，对以此为证据做出罚款100元的行政处罚不服，因而提起了诉讼。广州中院在2004年11月做出生效判决，否定了广州市公安局的做法，认为由市民拍摄的交通违章照片不能直接作为处罚证据，作为公安机关行政处罚权的调查取证权不能委托公民行使。这时应该怎么处理呢？尽管这项行政执法新举措出台前，广州市公安局也经过了专门调研，经过认真研究、慎重决策，还正式颁布了行政规范性文件加以实施，想以此克服人手不足的困难，发动市民协助搞好交通管理。这项活动开展后取得积极效果，在广大驾驶员中产生了一定的影响力，20多条试行路段遵守交
18、通法律规定的比率明显提高，交通秩序明显改善。在该活动推行过程中，公安机关对于市民提供的“违章照片”进行严格审查核实，合格的予以采用，有作弊行为的一律不采用，还要取消其“职业拍车族”的资格。但是，当地人民法院运用审判权将“鼓励市民拍摄违章照片”的探索行为否定后，广州市公安机关顶不住各方面压力，最终只好将这个活动暂停实施。同时他们也感到委屈，认为这不过是一种非强制的行政指导和行政奖励，给予奖励是为了补偿拍摄者的成本；而且并不是市民提供的所有照片都会被采用，公安机关还要进行审查，看它们是否符合证据“三性”(客观性、关联性、合法性)的要求，符合的才采用。总之，由于行政执法机关顶不住压力，使得此项基本符
19、合我们党的群众路线，也符合行政民主化的当今世界潮流的行政管理新举措、鼓励市民参与交通行政管理的新举措涉及行政指导行为和行政奖励行为就此夭折了，教训很深。情形与此相似但结果截然不同的另一个事例发生在江苏。2006年3月，江苏省南通市下属的启东市公安局出台了一个规范性文件出租、客运车辆驾驶员维护社会治安有功行为奖励办法，规定各类车辆驾驶员如果协助公安机关进行社会治安管理，抓获或者扭送交通逃逸者或其他犯罪逃窜者等违法犯罪嫌疑人，或者有效制止违法犯罪，或者通过各种方式提供违法犯罪线索协助破获案件，构成立功行为的，除了给予经济奖励，还根据立功程度相应扣减其交通违章处罚记分。这也引起很大的争议。有人批评说
20、：公安机关怎么可以这样做呢？交通违章依照道路交通安全法应当罚分，超过一定的分数要回驾校重新学习交通法规的；你公安机关随便给他扣减了，这样不是就会放纵他，让他成为“马路杀手”吗？假设某人眼看罚分积累很多，快要被赶回培训机构重新学习交通法规了，他不就会赶紧设法去抓两个违法违章的人争取立功扣减罚分吗？据我所知，启东市公安局局长在接受中央人民广播电台新闻观潮栏目记者直播采访时，表示对于媒体的严厉批评深感委屈，但同时也坚决地表示，他们是经过反复调查研究后才决定采取这一举措的，是为了倡导与不良现象作斗争的良好社会风气，他们有权这样去做，因为他们没有别的资源去激励这些协助行为，但是可以扣减立功者的交通违章处
21、罚记分。他认为真正敢于在关键时刻挺身而出的见义勇为者，往往是自觉遵纪守法的公民，一般违法违章的情况很少，也不需要、不可能那样去投机取巧。他还表示启东公安机关会坚持尝试去做，除非撤他的职。启东这样做到底行不行？我认为这样的事情一下子还看不准，但可以让个别地方去试，给它一个周期，通过实践来检验。下文提到的“呼死你”，在一些地方就是刚刚一出台就被完全否定掉了；广州公安机关鼓励市民拍摄交通违章照片，也是生效判决一下来就马上夭折了。我觉得这不是好办法。这样做怎么能够通过实践的检验来发现并扶持具备合法性、合理性、合目的性(符合行政管理的目标)的新事物呢？实践是检验真理的唯一标准。很多新举措、新政策都需要实
22、行一段时间才能逐步见到效果，不要刚刚一出台就简单地把它否定掉。对于新生事物要宽容，要容许试、容许看。启东的做法，实际上很多地方也在尝试，我听说苏州也有这样的规定，北京也在这样做。公安机关利用其掌控的资源(例如交通违章处罚记分的调整)实施行政奖励、行政指导等新的管理方法，当下的行政管理实践中已有大量的这种行政管理革新举措，但是它究竟有没有法律依据？是否具有正当性、合法性、合理性呢？还值得认真分析研究。这件事情还在争论中，希望在宽松的舆论环境下经过更多、更深入的思考讨论后得出科学结论，深化共同认识。案例三：银川、南京、杭州、北京等地采用“呼死你”遭非议导致进退两难行政机关是以恶对恶还是正当之举？大
23、家知道，很多城市街头张贴、散发、喷涂的小广告，又称城市“牛皮癣”，长期以来难以治理，人民群众和人民政府都不满意，成为我国城市管理的“老大难”问题。几年前，深圳一家公司开发出一种叫做电子语音提示器的软件系统，俗称“呼死你”。他们开发的这个软件可以提供给城市管理机关(城管执法局、城管执法大队)作为治理城市“牛皮癣”的手段。采用此手段后，小广告张贴者拿起电话准备接听或是呼叫的时候，电话里就会传来语音提示，告知他违反了有关城市管理法律规定，限期去城管执法机关接受调查处理；即便他不拿起电话来呼叫，该电子系统也可间歇性地呼叫他，好似有人打进电话来了一样。宁夏银川、江苏南京、浙江杭州、广东深圳、北京等地城管
24、执法机关都采用过，也收到一定成效。“呼死你”用于城市管理执法，引起非常大的争议。各种媒体特别是网络上都有很多评论文章，但是意见相差很大。评论文章以否定意见居上风，认为是以恶对恶，是不人道、高风险的侵权行为。假如人家真的失火或心脏病突发，却因为电话使用不了，导致人员伤亡怎么办？假如某人违法张贴小广告，却使其付出失去生命的代价，这是否符合当代行政法的比例原则？否定意见还认为，城管执法机关采用“呼死你”，还容易被居心不良的人利用这个手段坑害人。比如张三想陷害李四，他就张贴一张小广告，印上李四的电话号码，随后城管部门就会找李四的麻烦。我曾与城管执法机关的同志交流，发现他们对此深感委屈。他们表示，尽管采
25、用“呼死你”乃是针对城市“牛皮癣”这一城管“老大难”问题而采取的无奈之举，但他们是经过调查研究、深思熟虑的，是有法可依的。深圳城市管理执法部门一位负责同志曾向我介绍说，他们在决定采用“呼死你”的时候，曾专门研究过法律依据问题，还曾专门派人到各地去考察取经，回来后加以改进：先取证，然后再采取手段；而且比较人性化，一开始间歇期设置得比较长，然后才逐步缩短。尽管如此，城管执法机关的同志还是心存顾虑，常常担心何时就突然冒出一个由于“呼死你”的限制功能导致人员伤亡的意外(例如拨打110、120、119之际)，那将非常棘手。意见的分歧导致“呼死你”的采用陷入进退两难，有许多地方就取消或暂停了这种做法。假如
26、你是某个城管执法机关的负责人，你与你的同事将如何选择？是继续做下去，还是停下来？如果你们是改革者，能否顶住压力坚持下去？补充介绍一个情况：北京市为了配合整治奥运环境，于2006年5月启动了主要治理城市“牛皮癣”的城市环境整治统一行动，由市政府和“2008”环境建设指挥部的领导同志率队，整合十多个行政执法部门的力量，专门开展针对非法张贴、散发、喷涂小广告行为的专项整治工作。专项整治队伍集中在134个重点整治区，通过拍照、电话确认收集整理违法张贴散发小广告的证据材料，核实后进行处罚。对第一次查获的张贴散发小广告者，处以100元至1000元的罚款；对两次以上张贴散发小广告造成恶劣影响且经教育不改的人
27、员，处以1000元至10000元的罚款，并视情节予以拘留或者劳动教养。第一次整治行动就取得了“辉煌战绩”，一下子拘留了100多人，市容环境卫生秩序有所好转。尽管受到很多批评和质疑，但北京市政府和有关行政执法部门的决心仍然很大，表示要顶住压力，一定要坚持采用强力措施，坚决治理好城市“牛皮癣”，要以整洁靓丽的市容面貌迎接2008年北京奥运会。这个案例表明，行政管理新举措带给人们的好处很大、诱惑不小，但也争议很大、困惑不小，理论工作者必须给予回答。例如，如果认为采用“呼死你”的方向正确，但存在程序方面的瑕疵，那就需要坚持采用并认真加以改进。案例四：北京等地安装电子眼和流动电子眼用于交通安全管理引发争
28、议杜宝良案件带给我们什么启发？一位从农村来到北京城里经营蔬菜生意的杜宝良先生，在住家附近一条单行线的小胡同断续地驾车闯禁行总共105次，被电子眼拍摄下来，一次偶然机会得知此事后他去交了罚款10500元。媒体对此曝光后，引起巨大争议，舆论大都指责公安交通管理机关没有尽到告知义务，怀疑他们不及时制止杜宝良违章行为的动机不纯。有关公安交通管理部门也感到委屈，声称他们发现其违章行为后，曾以电话、信函的方式多次通知杜宝良未果，由于其变更地址和电话号码后没有告诉公安交通管理部门，所以无法通知到。于是，舆论又纷纷将矛头指向电子警察(电子眼)，认为采用电子警察是公安交通机关迷信技术、贪图省事、逃避责任的表现，
29、是一种缺乏沟通、缺乏人性、冷冰冰的简单化管理手段。问题在于，公安交通机关在行政执法中采用电子眼(包括固定的电子眼以及流动电子眼，后者就是警察手中拿着DV灵活地随处拍摄，例如骑警坐在行使中的摩托车后座上进行拍摄)，这是否合法，是否合理，是否人道？媒体对此案报道很多，关注的问题点也很多，总体上看，大多是一些负面的评价。其中一个争论较多的问题是“交通违章通知应如何送达违章者？”我们知道，一个公民经过专门培训考核合格拿到驾照后，公安交通管理机关与之有个约定，事先告诉你交通违章信息在哪里公示，如何通过电话、上网等方式查询。本案中，杜宝良受到行政处罚后，在舆论和朋友的支持下向人民法院提起了诉讼，声称自己一
30、直不知道违章了，因为没有收到过违章通知，加之不会上网查询，而且太忙也没时间打电话、上网查询。他怀疑执法机关故意不及时通知，目的就是要多罚款。媒体对杜宝良案件加大报道力度以后，被告有关公安交通管理部门深感舆论压力太大，只好委曲求全地与之达成妥协，将收取的罚款退还杜宝良，并由他提出撤诉。在巨大的舆论压力下，北京市以及其他一些地方的有关政府部门顶不住了，在警示、告知和处理交通违章的问题上开始改变做法，做出了很大的迁就退让。例如北京市公安交通管理局随后就明确宣布，今后必须在设置了电子眼的地方安放非常醒目的标识，提前和明确地告知驾车人；江苏省公安机关随后也明确宣布，同一车辆在同一地点的同一种交通违法行为
31、被“电子警察”记录达3次而交警部门未能通知到违法者的，对其后相同交通违法行为一律不得予以处罚；还有的地方表示不能以电子眼来代替交警执法，在主要路段、路口和时间段仍须安排执勤交警，等等。问题在于，行政执法中使用新技术手段是否就是不人道、行不通，到底哪种方法更人道、更符合法治精神？交通违章信息送达是否要由政府机关穷尽一切手段、承担一切费用？有人说，流动电子眼隐藏着，让人看不见，像特务一样，我没法知道我违章了，你执法机关为什么不设一个交警站在那个路口、路段执法，让我看得见，随时受到警示呢？这就值得我们思考，为什么一定要认为安装了电子眼代替人工就不人道、不合法呢？想想看，盛夏的气温那么高，非要一个交通
32、警察同志站在那烈日酷暑下的十字路口执勤才算合法、人道吗？阳光暴晒下的马路，气温高达五六十度以上，汽车尾气非常非常严重，为什么交警就不可以借助现代高科技手段后在树荫下执勤、流动着执勤？许多职业的从业人员可以在四季恒温、宽敞舒适的高级写字楼里一边喝茶看报上网就算上班且有高薪，为什么一定要交警同志站在烈日下晒得黑黝黝的，连找对象都很困难，这就是人道吗？据说第一线交警的平均寿命只有50多岁，为什么不能给他们创造一个更好的工作环境？为什么大量的高科技手段发明出来后，行政执法机关却不能积极采用，而只能继续采用低效率的传统手段呢？有人说，只有人工执法才有灵活性，才会比较人道，电子眼冷冰冰的，没有人情味儿。事
33、实并非完全如此，甚至可能恰恰相反。我举一个实际案例：前几年曾有报道，某地一位孕妇难产，出租车司机拉着她飞奔去医院，开快车闯红灯后被拦下来，那位交警一定要他去交警机关按严格繁琐的程序接受处罚。出租车司机说，求你先放行，救人要紧，你把我的车牌记下来，待我把孕妇送到医院后随即来接受违章处罚，再多罚款我都愿意承担。但警察说不行，这是制度，要严格执法，必须按程序办事，拒绝了司机和家属的万般恳求，执意按常规走完处理违章行为的交通行政执法程序。这一过程中，可能由于双方心情的反差，发生了一些言语冲突。争执最后的结果呢，造成“两死一伤”：孕妇和胎儿都死亡了，出租车司机想学雷锋但不让他学，深感委屈，内心受伤。假设
34、这里安装的是电子眼，由电子眼进行监控，那辆违章出租车就开过去了，也许两条人命就保住了，随后再接受违章处罚，这相比那位交警同志现场执法，是不是会更人道一点呢？我觉得，人工执法的确有更多灵活性，但如果执法者没有现代社会最基本的人道主义观念和实质法治理念来思考执法问题，比如他不知道生命是最可贵的、最脆弱的，生命权是最优先、最高价值的人权，一般法律制度在人的生命、生命权面前是要让步的，那我想即使是最好的法律制度也不能尽如人意，也会让鲜活的生命在僵硬的法条面前冤屈地死去。这就是缺乏生命尊重意识、教条主义执法、绝对形式法治主义的弊端。至于违法违章的警告、处罚信息送达方式及其成本问题，也需要综合考量、妥善处
35、理。正因为如此，我觉得对于杜宝良案件，真的不能就这样轻易放过去，需要我们再深入地进行思考讨论。通过上面的例子，我们可以领悟到，一些具体的行政管理新举措引起的争议，必须与具体的时代相结合，在具体的语境中以现代法治观念去看待其涉及的各种社会、道德和法律问题。近年来行政管理新举措引起争议和矛盾的事例还有很多。比如，国家环保总局(现已升格为环境部)推出领导干部环保政绩考核制(一票否决制)后受到变相抵制、冷遇；江苏省公安机关实行“三留一鉴”引发争议；漳州、深圳等地方给民营企业家和金融单位高管的子女中考加分的做法引发争议；此类典型案例和事例被媒体不断披露出来，值得关注和讨论。限于时间关系，这里就不具体展开
36、了。以上这些典型案例和事例，都是行政机关推出的行政管理新举措、新机制、新方法，但它们却引起不同的评价。那么该如何看待这种现象呢？用什么样的观念来评价它？如果用传统的行政法观念来评价，可能是一种结论；如果用新观念来评价，也可能得出完全不同的结论。这就值得我们进一步加以思考。二、行政管理改革创新的背景原因改革深化与科技革命以上举例简要讨论的，只是偶然想到的几个争议性案例，但已可看出它不是局部的、个别的、偶然的现象，即便是偶然性事件，当中也有必然性。可以说，近年来大量出现的行政管理新举措，决不是偶然出现、局部存在的情况，而是自上而下、自下而上、多种多样的，我把它概括为由点到面、上下互动、系统全面、逐
37、渐推开的发展进程，而且肯定有一定的背景、一定的规律性在其中，也许这就是一个时代潮流。我们应当去发现它，去认真思考它。当下的行政管理革新是一个宏大的系统工程，在体制、机制、方法、立法等方面都发生着或快或慢、或深或浅的变化，这些变化的背景因素是什么？我把它概括为两条：改革的深化和科技的革命。本来还有观念的更新也非常重要，由于时间关系，我另找机会加以分析讨论。现分述如下这两大背景因素。(一)经济和政治改革的深化我们知道，已进行多年的我国经济体制改革取得了伟大的成就，有目共睹，不能否认，需要深化，这一点可以说无需置疑。同时，经济体制改革的深化越来越难了，必须要有相配套的政治体制改革的深化，才能够相互促
38、进、有效推进、继续深化，否则经济体制改革难以深入推进，难有较大发展。问题在于，现在我们能否把政治体制改革全面系统地快速推进呢？恐怕还不行，因为改革的某些部分比较敏感，政治敏感性太强；但也有一些部分恰好敏感性不那么强，可以更多地选择时机陆续推出，那就是我们的行政管理体制、机制、方法的革新，因此它就成为广义上的政治体制改革中比较活跃且比较稳健的部分，这是大的背景。可以说，这就是近几年来我国社会生活中与行政管理和行政法制有关的革新举措较多地推出，经常发生争议并引起社会广泛关注的一个原因。前面讨论过的那些案例和事例，就说明了这一点。(二)科技革命的影响高新技术日益广泛运用，对社会生活带来巨大影响，还深
39、刻地影响着行政管理和行政法制的发展。例如，近年来河南省赋予35个县(含县级市)以地级市的经济管理权限，也就是由省直接管县，赋予其地市级经济管理权限。河南为什么要搞这种改革呢？因为有一种说法，说要省直管县，行政管理体制上要做这样的一种探索。但传统管理理论认为，一个上级管理68个下属是最佳的管理幅度；现在推行办公方式电子化，管理效率前所未有地提高，有效的行政管理幅度大大扩展，可以实行扁平化的管理组织体系。可见河南的这项革新举措是推行电子政务和行政管理理念变化的结果。又如，大家都知道行政法具有变动性强、量多面广等特点，一直以来人们普遍认为行政法不可能有统一法典，1994年的荷兰行政法通则其实也只是框
40、架性的立法，谈不上真正意义上的实体为主的统一法典。但现代科技迅速发展，特别是电子计算机的发展，有无可能使我们拥有一部实体为主的统一行政法法典呢？我认为在不久的将来完全有这个可能。因为我们可以事先给电脑一些规则，当新的法律、法规、规章出台后，电脑就能按规则消除其与此前所有法律规范之间的矛盾冲突，这就会使得行政法不再只是汇编而是编纂，这就可以形成法典(例如“2056年4月25日电子版的某某行政法典”)。高新技术带来的影响(包括前面提到的采用“电子眼”及其他检测管理手段)，把行政管理和行政法制的面貌大大改变了，相应的法律规则和理念也必须进行调整。否则，没有适应于社会变化的法治理念，法律规则就不能很好
41、地运行。首先，你没法制定出相应的法律规范出来；即便制定出来了，也不能很好地实施。这就是我们必须把握的两大背景，经济政治的改革深化和高新技术的广泛运用，给我们带来了很大的冲击和影响。三、行政管理改革创新的动向柔性管理、高效管理和方法创新在前面所说的背景因素作用下，行政管理革新的大趋势、大方向如何？我的看法是：我国行政法制和行政法学正处于转型发展的过程中行政法制实践在行政民主化、科学化、法治化的世界潮流影响下，在以人为本的价值目标引导下，正在走向柔性管理和高效管理，着力方式方法创新，这是成本低、风险低、效率高、成效稳健、易达共识的一种选择；行政法学的学科体系正发生前所未有的重大变化，行政法的原则、
42、主体、行为、方法、程序、监督、救济等理论认识，都或多或少、或深或浅地发生了变化，并深刻影响着行政法制实践。我看了近年来若干高校的一些公法学博士学位论文，感到具有学术敏锐性的博士生已首先触及到这一发展动向。究竟有怎样的实务和学科发展动向呢，我觉得至少下面三点特别值得关注。(一)柔性管理“以人为本、行政民主”的内在要求首先，要实行柔性管理。并非所有的行政管理行为都需要采取强制的方式，如果那样做，就会造成行政机关与行政相对人之间的普遍冲突、尖锐对立，不利于建设和谐社会。其次，要注重行政谦抑。过去的行政管理是强权行政、高权行政，行政机关高高在上，现在要自我约束。再次，要实行民主行政。公民和社会组织更多
43、、更积极地参与到行政管理和行政法制实务中来，开始成为普遍共识、基本要求和行为模式。第四，要追求政民互动、和谐。这也是一个趋势，现在很多行政管理改革创新都体现了这样一个要求。这也是我国构建和谐社会、改善政府形象的内在要求。我注意到现在不少博士生、硕士生的毕业论文选题都体现了这样一个方向，即柔性的行政管理机制所倡导的行为方式，如行政指导、行政合同。行政指导相对人可选择接受或不接受行政指导，即便不接受，也不会因此承担法律责任；行政合同的协商过程中，行政相对人可以与政府机关进行协商，就某些内容讨价还价。另外还有行政资助、行政奖励、行政经营、指导性的行政计划和规划，这些都是新的行为方式，是人性化、柔性化
44、的管理方式，更多地尊重对方的意愿。两年前，中国人民大学有位博士生写了一篇毕业论文，她认为当代的行政行为应当是双向、多要素构成的。应该怎么划分强制性的行政行为和非强制性的行政行为呢？由于行政行为的主体是由行政机关和行政相对人共同构成的，如果行政机关的意志占上风，就属于强制性的行政行为，如果行政相对人的意志占上风，就属于非强制性的行政行为；做出行政行为的双方都是主体，叫做行政行为的共同承担者。她认为这样一种划分，符合当代行政民主的潮流；她还主张在行政管理实务中要更多地采用非强制的行为方式(11)。这是一个新观点，能否获得理论上的更多支持呢？在她的论文还没有写完之际，一位大名鼎鼎的教授当今日本行政法
45、学的泰斗南博方先生，从日本来到北京参加学术会议，我们邀请他到我们研究中心作了一次学术演讲。他在回答这个博士生提问时明确表示，当代的行政行为就是多要素的、双向的、共同的。我利用当主持人的机会特别追问他一句：您说的是不是协助？是不是指行政相对人参与到行政行为过程中去的权利或者协助执法的义务？如果是这样的话，这只是给行政机关做出行政行为创造条件，行政行为还是由行政机关一方做出。我给他举例介绍了广州市公安机关鼓励市民拍摄交通违章照片这个案件。当初我在一些报刊发表文章为广州市公安机关辩护时，说那些拍照者并非与公安机关共同行使行政处罚权，而只是提供线索，这只是公民协助行政的一种义务，同时也是一种参与权利，
46、叫行政协力，让行政相对人参与到行政管理过程中来，参与行政是一个世界潮流(12)。但南博方先生针对提问予以回答说：可以认为是公民和行政机关共同构成该行政行为的主体，共同做出这个行为，这是一个世界潮流。我追问南先生，是否仅限于日本学者持有这种观点？欧美学者是否也这样看？南博方先生是一个国际化的学者，经常与欧美学者交流，他说这就是世界潮流！而我们的一些教科书上说行政合同是双方行政行为，就已经受到严厉批评，批评者说行政行为的定义就是单向的，怎么会是共同主体？怎么会共同做出行政行为？这与南博方先生的观点相去甚远。看来南教授70多岁了还非常前卫、敏锐，远远地走在学术前沿引领潮流！不仅如此。近期苏州大学王健
47、法学院也有一篇博士学位论文叫社会行政主体论，中国政法大学也有一篇博士学位论文叫社团处罚论，他们都是讨论新行政主体及其行政行为的，颇有新意，质量不错，创新精神尤其受到好评，经过认真评议后都各自被推荐为校级优秀博士论文。我提到这些情况，是因为它给了我们一个启示，就是现在情况正在发生很大变化，人们的思想观念必须跟上这一变化过程。我过去发表的一篇论文中专门讨论过：从世界政治与法律制度史的角度看，民主的发展脉络是从直接民主到间接民主，再回到直接民主与间接民主的结合也即综合民主；对于行政管理、行政法制实践来说，作为行政机关的正当性基础的代议制民主是间接民主，行政相对人直接参加到行政活动中来是直接民主，当下
48、行政管理实践中越来越多地增加了直接民主的成分，二者不可偏废，相互密切联系、相互发生作用，出现新的民主形态综合民主，它促使当代行政管理和行政法的主体理论、行为理论、监督救济理论都发生很大变化1(P224-235)。这就是注重人本身、强调新民主，对我们整个的行政管理或行政法治发展带来的一种影响或发展趋势。换句话说，真正做到行政相对人更多地参与到行政管理、行政法制工作中来，这是它得以发生的大背景或发展趋势。(二)高效管理采用高新科学技术带来巨大冲击和深刻影响高新技术的采用对于行政管理和行政法制实务带来的冲击和影响，常常让人们大跌眼镜，人们对它的认识还远不充分。原先认为不可能实现的事，往往因为高新技术
49、的积极采用而变得可以做到了。例如，“电子眼”、“呼死你”、行政相对人信用档案库、电子政务信息平台等等，这样一些高新技术的采用及其形成的人机系统，能够给行政相对人、给行政管理机关带来诸多便利和利益，也提出了更高的要求。对于高新技术，既不要刻意躲避它，也不要过分苛求它，而需要从科学发展观的角度来加以充分认识和积极采用。要兼顾平衡公平与效率、私益与公益、人权与秩序，这些都是需要我们认真考量的。当然，从本质上说，高效管理也是柔性管理的必然要求；或者说，作为一个前提，采用高新技术追求高效管理之时，还必须符合柔性管理的要求。(三)方法创新行政管理改革创新的突破口和稳健路径地方可以侧重进行经济与社会管理方面的改革创新，它们有这样的法定权限。因为这不涉及犯罪和刑罚、剥夺政治权利、限制人身自由和司法制度等严格的法律保留事项。其中相对来说，方法创新成本更低一点、风险更小一点、更稳健一点、更灵活一点、更易于操作一点，应当作为当下行政管理革新的突破口。
