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1、新公共管理,New public management,新公共管理产生的时代背景,官僚制问题重重。各国财政赤字增加，政府效率低下。新技术革命使西方国家进入后工业社会，为建立高效，灵活，透明的政府创造了可能性。经济全球化要求西方政府进行积极的改革，以提高自身的竞争力，适应经济全球化的发展。,新公共管理的理论基础,公共选择理论：以经济人的假设为出发点，对传统的行政管理模式提出批判。布坎南指出政府失败的原因，从制度上解决政府低效的问题。,新公共管理的主要理论及代表人物,小政府理论（弗里德曼和哈耶克）流程再造理论（哈默和钱皮）公共部门绩效管理理论（霍哲）基于回应性的政府全面质量管理（霍哲）重塑政府（奥
2、斯本和盖布勒）,小政府理论（弗里德曼和哈耶克）,背景分析：以政府失灵论为基础。政府对市场经济的干预导致的集权带来了一系列的问题：效率低下，财政赤字加重。理论内容：明确提出政府的活动边界，提供那些市场做不了也做不好的服务，政府提供具有非排他性的公共产品和服务。政府的“小”是空间范围上的小，并不意味着政府能力以及竞争力的弱小。,流程再造（哈默和钱皮）,背景分析：官僚制弊端日益显露，出现有效服务危机，信息化危机等等，这些直接导致对官僚制的重新改造和超越。理论内容：1、对工作流程进行重新设计，以提高效率，效能和质量。2、以业务流程为改造对象和中心，以顾客需求和满意度为目标、对现有业务流程进行根本的再思
3、考和彻底的再设计，以打破传统的职能型组织结构，建立全新的过程型组织结构，从而实现组织在成本、质量、服务和速度等方面的巨大改善。,公共部门绩效管理理论（霍哲）,理论内容：关注政府绩效的改进，把绩效评估作为改进绩效的一种管理工具该理论认为，绩效评估应分为7个环节：1识别要评估的项目，进行清晰界定2阐述项目目的，确定所需结果。3选择评估标准和指标。4设立绩效和成就目标的标准。5监督结果。6绩效报告。7评估结果和绩效信息的利用，以促进绩效的改进。同时，在绩效评估的过程中强调公民的参与性，这样的绩效评估结果和绩效信息将会对政府政策和项目管理有更大的意义。,基于回应性的政府全面质量管理（霍哲）,理论内容：
4、建立起一套在以顾客为中心，持续改进，强调授权和协作基础上的全面质量管理目的在于通过引入政府全面质量管理，消除由于官僚制，利益集团以及专业化的结构所带来的回应性障碍，建立更具回应性以及以顾客为中心的公共机构。,在改革政府中将“新公共管理”看做单一的模式概念“新公共管理”模式包含以下十大基本原则或基本内容：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨（2）社区拥有的政：授权而不是服务（3）竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去（4）有使命的政府：改变照章办事的组织（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要（7）有事业心的政府：有收益而不浪费（
5、8）有预见的政府：预防而不是治疗（9）分权的政府：从等级制到参与和协作（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革,重塑政府（奥斯本和盖布勒）,重塑政府，追求效率用企业家精神去改造政府虽然政府与企业是不同的，而且政府不能像企业那样去运作，但是却能够把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业一样，提高效率其中最重要的理论就是顾客理论。顾客理论就是强调服务提供者对他们的顾客负责在提供服务过程中不断进行革新，寻求减少成本和增进质量的方法；聆听顾客的呼声，授权顾客作出选择，把资源放在顾客手里让他们挑选期望“顾客主权”能形成对公共机构的压力，改变政府以往虚构的“社会公
6、仆”的角色，达到改善公共服务的目的,政府管理在过去的一百五十年里经历了三种模式。首先是人格化或前现代行政模式，当该模式日益暴露其缺陷以及出于提高效率的目的，它就被第二种模式即传统的官僚行政模式所取代。同样，当传统行政模式问题重重时，它就为第三种模式即新公共管理取代，从政府转向替代性市场。20世纪80年代以来，市场的主导地位就如同20世纪20年代到60年代官僚制度居主导地位一样。在任何一种政府制度中，官僚和市场都是共存的，只是在某个阶段一种形式占主导地位，而在另一阶段，另一种形式占主导地位。新公共管理时代是官僚制日益削弱而市场在公共行政领域占据统治地位的时期。,新公共管理改革的实例,新西兰的政府
7、改革,背景及原因1、最根本原因是70年代以来出现的长期经济停滞和严重的政府收支平衡问题：新西兰的人均GNP由50年代的世界第5下降到了80年代的第20位,政府净债务占GDP 的比例由1976年的9%上升到1985年的41%。12、1984年上台执政的新政府意识到了在经济管理和政府行政方面进行激进变革的必要性3、国际上各种理论思潮的影响 和推动。这些理论主要包括公 共选择理论、代理理论、管理 主义与新公共管理1 Graham C.Scott,Government Reform in New Zealand,International Monetary fund,Washington D.C.,1
8、996,P7,改革内容：一、改革政府的商业性职能:公司化和私有化二、重构非商业性政府部门:职责分立与功能调整三、重塑核心政府部门的管理机制:绩效管理与产出控制四、革新和突破传统文官制:绩效协议、浮动工资和任期制五、改革政府的财政活动:分权管理、应计会计和报告责任制,改革之一、改革政府的商业性职能:公司化和私有化(1985年)1、分离政府组织中的商业性功能与非商业性功能2、像成功的商业企业那样经营国有部门3、管理者对已达成的绩效目标向部长负责,同时,有权作出各种管理决定4、企业要在既无优惠又无负担的情况下参与竞争,从而使商业标准成为评价管理绩效的一个重要指标5、企业的董事会按私人企业的原则建立,
9、要任用有商业经验和管理才能的人来负责企业的经营与管理 1986年的国有企业法是指导该领域改 改革的法律文件。政府试图通过设定单一 一明确的商业目标、下放权力和强化监督 督,来增进管理者的动力,从而达到提高效 效率的目的,新西兰对政府商业活动的改革经历了三个发展阶段：第一阶段,公司化阶段,1986年开始将从事商业活动的政府部门改组成国有企业,并将之置于得力的董事会和管理者手中这些企业以赢利为运营目的,不再享有各种保护和特权,还要像其他私有企业那样交纳税金和红利第二阶段是私有化阶段,从1989年开始私有化追求的目标是:进一步创新和提高效率，偿还债务以及避免更多的财政补贴和不当投资第三个阶段，从19
10、90年起主要问题是如何加强对具有复杂的经济和社会目标的政府事业单位与自然垄断型企业的监督和管理,改革之二、重构非商业性政府部门:职责分立与功能调整(1988年)1、政策与执行分立，即政策建议与执行这一政策的机构相分离行政机构由于具有实践经验而被认为是政策建议的最好提供者,但是他们也是在提供服务的过程中有着直接的切身利益的一方,因此两者应分开2、公共服务的出资、购买与供应分立其目的是在向政府内部其他机构和公众提供特定服务的过程中,要在政府的出资者、购买者和供应者的角色之间,形成一种类似手与足的合同性安排3、服务供应者之间相互竞争可对提供公共服务的政府机构保持一种压力,使其有动力提高效率和效能，这
11、就要求废除政府的垄断性保护和引入市场调节的价格机制4、重新分配政府各部门的职责合并相同职能，避免利益冲突，拆散那些难以管理、缺乏重心、惯于隐瞒信息的大型组织(信息、效率、合作、决策和责任),改革之三、重塑核心政府部门的管理机制:绩效管理与产出控制(1988年和1989年)主要原则:第一,明确组织的战略性目标和操作性目标第二,明确议会、部长、各委员会、中央政府机构及管理者在组织中的作用 和职责第三,开发有关服务提供、资源管理和 财政状况的信息第四,明确绩效监督的作用和程序第五,为高绩效提供激励,并用组织目标 来统一管理者的利益第六,赋权于管理者,使其有管理的自由第七,责任面向结果,根据所追求的结
12、果来分配资源,第一,面向“产出”的拨款制度第二,阐明部门绩效目标的自主 化计划(corporate plan)第三,执行主管与主管部长之间的绩效协议在这三种机制中,绩效协议是整个责任链条上最为重要的一环,新管理机制的实现,主要依靠的是三种机制,经过改革,新西兰高级文官的管理制度主要由以下几个方面的内容构成:1、绩效协议和绩效评估 绩效协议和绩效评估是评价高级文官工作业绩的主要依据。评估结果对高级文官的任职、待遇等都有重大影响2、任期制执行主管的任期为五年，没有自动续补任期的权利那些成绩优异者最多再任职三年或去申请其他政府部门的职位当年度的业绩评估令部长感到不满,部长有权中止合同的执行3、浮动工
13、资制能否得到绩效工资及得到多少都要依据其业绩表现而定一般的模式是：新任职者能拿到其基本工资的95%,而后由绩效来决定其绩效工资，其最后报酬最大可达到其基本工资的110%,改革之四、革新和突破传统文官制:绩效协议、浮动工资和任期制(1988年),4、任命私域精英进入公共机构高层任职把社会上最新的思想、观念和方法引入政府,从而促进政府在管理上的革新政府对这些新的管理者的要求是：在符合公共机构的特殊价值的前提下,要像私人企业的经理那样进行日常的管理,以便提高政府部门的绩效质量,增强变革的能力在一些部门,执行主管开始使用来自 私人部门的先进技术进行战略资源 管理5、建立人力资源开发计划其目的是培养高级
14、管理人才该计划包括了一系列不同等级的 管理培训课程,但更强调工作培训 和日常工作经验的积累同时,还强调在公、私各种部门任职 和学习外国的先进经验,改革之五、改革政府的财政活动：分权管理、应计会计和报告责任制根据公共财政法(1989)及其修正案和财政责任法(1994)1、财政管理权下放2、应计会计制(Accrual Accounting)核心是根据权责关系的实际发生和影响期间来确认费用和收益主要内容:凡是当期已经实现的收入和已经发生或应当负担的费用,不论款项是否收付,都应当作为当期的收入和费用处理；反之,即使款项已经在当期收付,都不应当作为当期的收入和费用。13、财政报告制它由部门层级开始,到1
15、992年开始扩散到整个政府活动中其形式是一个对财政状况的报告书或资产负债表,使政府能够了解各部门管理者控制下的资产和债务情况,从而对资源的使用效率进行评估和判断1 崔金生等主编:财经辞海,黑龙江人民出版社。,改革成就：公司化改革再加上私有化 等其他改革举措，使得新 西兰经济在20世纪90年代 中期蒸蒸日上，“在1993年 世界竞争力报告中，新西兰的政府质量在工业化国家中排名第一，企业社区信心指数排名第二。”新西兰彻底执行局化的改革举措，为世人所瞩目。1经过改革,新西兰的行政效率和经济效率都被认为是处于世界最高水平,是各国的一个样板。同时,新西兰还被认为是世界上最为廉洁的国家之一。21 陈振明
16、当代西方政府改革与治理中常用的市场化工具福建行政学院福建经济管理干部学院学报2 薛凯 改革政府，新西兰的经验 中国行政管理 1998年第12期,新西兰取得如此巨大的成就的原因分析：1、新西兰是个新兴小国,其治理并不复杂。在 许多公共服务领域内交易成本经济学和委托 代理理论的应用就显得轻而易举。而美国、英国、加拿大等国都是大国，且历史都比较悠久，政府各项治理措施都有很强的历史惯性，进行改革会面临更多的困难2、新西兰是中央集权的国家，中央政府对国家事务有强有力的影响，各项改革措施能得到比较有效的实行。而像美国这样的分权国家，各级政府部门以及立法、司法和行政部门都有自己的利益和考量，使得比较激进的改
17、革措施难以通过和实施3、为了有效推行改革，新西兰特别做了很多立法工作。如国有企业法（1986）公共财政法(1989)及其修正案和财政责任法(1994)等法律。这些都使得改革有了坚实的法律保障,新公共管理在加拿大的失败,一、沃特卢案研究90年代末,当市政府的官员们试图寻找一些创新性方法来为一项耗资4900万加元的中心娱乐设施进行融资时,公私伙伴关系成为了他们的选项然而，与政府合作的MFP公 司实际上只是一个金融中介,自身无法提供贷款*后来的司法调查发现,MFP 销售人员和沃特卢市高级官员(特别是财务主管和市政主管)之间存在着长期的并日益密切 的关系,二、多伦多案研究1997年,安大略省议会将多伦
18、多市政府和其它六个政府组织合并成一个新的市政府。新政府在1998年1月正式开始运转政府官员们远远没有意识到,将七个不同的组织糅合起来同时还要保证政府的正常运转要面临多么大的挑战一项对多伦多市1998年至2002年政府采购的司法调查报告中有两个重要事件：1.1998年8月,多伦多市为了征收财产税决定购买一套计算机软件程序。市政财务主管几乎是一手促成了政府从一个小公司购买软件,而这家公司的头头和她保持着长期的“亲密关系”2.1999年7月,市议会决定从MFP租用计算机设备。有证据显示至少有一位重要的政府官员从MFP销售人员那里收受了回扣,而那位销售人员自己也从交易中获得了高额提成,加拿大改革的失败
19、之处在整个20世纪90年代,政府官员被灌输最多的是像生意人一样的价值观,而不是遵守现有制度来捍卫公共利益当这些“生意人”热衷于建立关系和人际网络的时候,许多人不知道怎样或者何时在公私利益之间划清界限就不足为奇了并不是任何公私之间的关系网络都是为了公共利益的,新公共管理所受的质疑,我国学者对新公共管理的审视南京财经大学学术带头人朱广忠教授认为:新公共管理具有根深蒂固的制度取向 新公共管理的制度取向表明公共管理具有极强的政治性,对于社会制度不同的国家,公共管理理论与实践不具有普适性 在中国，新公共管理的制度取向及价值理性特征被掩盖，工具理性特征被彰显武汉大学丁煌教授在其2005年发表 的论文中指出
20、新公共管理理论在 西方国家遭到了来自多方面的质疑,中国人民大学张成福教授在其大会发言中就指出新公共管理在西方国家日渐式微 我国学者应避免在介绍国外新 公共管理改革的经验上投入过 多的关注 从新公共管理的理论角度 来看就不难发现其所具有 的矛盾性和局限性金太军老师也指出：新公共管理无视公营、私营部门的根本差别，而盲目采用私营部门的管理方法 两者终极目标各不相同：前者是提供公共服务，后者追求利润,在公共管理的实践领域,我国的学者认为新公共管理运动在美国已陷入重重困境(一)美国联邦政府人事管理总署(OPM)精兵简政导致了美国政府人力资源管理战略能力的丧失(二)美国的政府重塑只流于表面安排而无实际效益
21、并引致深层贪污腐败问题的出现(三)政客采用政治手段 限制公共管理者在新 公共管理改革的旗帜 下进行权力扩张。实 际上,企业家政府模式 与美国政府及其治理 模式有着极大偏离,美国部分学者对于新公共管理的态度,美国怀俄明大学政治学系主任哈伯尔教授和该系的格林教授在其合著论治理与重塑政府一文企业家政府理论忽视了美国政府治理模式中制度与分权对政府的约束作用。事实上存在着许多舵,许多领航员通过竞争控制每个舵美国政府行政的复杂性质与标准化和市场基础的途径有显著的不同,而奥斯本和盖布勒的原则可能会侵蚀这种复杂的权力平衡使命与灵活性在美国政府的治理中是有位置的,但其位置需经政府部门各方联合的一致程序,以法律的
22、力量和影响力而不是片面的意志来实现企业家政府理论中以市场驱动与市场刺激应用于公共部门的管理和组织原则,将会对美国制度的稳定性和合成力造成危害,美国弗吉尼亚州立大学的查尔斯古德塞尔教授对企业家政府理论进行了强烈的抨击，他具体结合企业家政府理论的十条原则针锋相对地提出了自己的十大原则：(一)政府应是由人民通过选出的代表来控制的,而不是企业家;(二)政府应该为公共利益服务,而不是满足企业家的自我;(三)政府必须按照宪法和法律活动,而非依据目标或任务;(四)政府应该与私营企业的主要股东合作而非任何一种合伙人;(五)政府应该是灵活的、富有创造性的,但同时也必须具有公共责任心;(六)政府活动的社会效果固然
23、重要,但也必须尊重那些为政府服务的雇员;(七)在政府中,采取私营企业的管理模式必须不违反机会平等和公众监督的原则;(八)简化繁文缛节是对的,但不能破坏基本规范和法定程序;(九)减轻财政负担的设想是可行的,但不能无视行政工作本身对公共开支的要求;(十)处理公共问题应该具有创造性,但不能让少数人中饱私囊。ii 西方行政学说史 丁煌 武汉大学出版社2007版 第388页,世界银行的资深公共管理专家尼克曼宁(Nick Manning)对新公共管理的普适性提出了三个基本问题,并试图通过对这三个问题的解答来证明“新公共管理模式已经过时”：(1)新公共管理在与旧公共行政的对阵 中真的获胜了吗?(2)在执行的
24、范围之内,新公共管理确实 发挥作用了吗?(3)在实践中,它是否足够成功,可被看 做是成熟的理论模型?他用事实证明新公共管理模式本身存有 缺陷,不应该从发达国家到发展中国家 普遍应用ii 新公共服务:对新公共管理的批判与超越 王丽莉 田凯 中国人民大学学报 2004年第5期,新公共管理的批评家认为这场运动将会消失，有的甚至认为它从没有发生过美国学者林恩认为，尽管新公共管理被其推崇者尊为范式，但只是昙花一现，很可能衰退(1)在政治过渡中，曾赋予其灵感的威斯敏斯特改革的初始模式将最终被破坏，党派人士和学者之流将看到新公共管理被推出历史舞台(2)随着各国各部门间比较实践的积累，改革的基本不同之处将使其
25、表面化的相似之处相形见绌(3)术语“新”将会由于后面出现了更为新兴的事物，而被看作是一个很麻烦的形容词(4)政治争论将呼唤新的主题来吸引和支持下一轮行政改革思想。ii新公共管理的现状欧文E休斯 中国人民大学学报2002.06,新公共管理理论的争论,尽管最激烈的批评家也承认发生了变化，但这种变化是否足够大到可以构成一个范式变化却有待商榷,其一：新公共管理范式变化的争论,欧文E休斯在新公共管理的现状一文中认为，无论是采用“范式”的通常意义，还是与库恩著作相关的用法，“范式”这个术语无论指代传统行政模式还是公共管理改革都是合适的。比较新公共管理与之前的公共行政理论，我们可以发现除了强调结果并通过各种
26、机制来实现结果外，关键的不同是其背后的经济学和私营部门管理理论基础。在这一点上，公共行政的基础是公共利益激励理论、官僚制理论和政治与行政二分理论。人们认为，有足够的差异可以说明存在不同的范式：官僚和市场是两个截然相反的组织运作方式；公务员的公共利益激励不同于市场理性行为假设；政治与行政分离被普遍认为是不切实际的；侧重于过程的传统模式与侧重于结果的新模式完全不同。,汤普森认为新公共管理是一场世界性的变革，因为它几乎影响到了全世界的每个角落。对世界上最大的123个国家进行的一项调查表明，重要的政府改革正在全世界进行。在很大程度上，类似的改革也发生在各个不同的国家凯特尔也认为：自20世纪80年代以来
27、，公共管理改革运动如火如荼。这场运动 从两个方面看是国际性的。它已经扩展 到了蒙古、瑞典、新西兰和美国等一 系列国家。另外，改革范围很广，政府 已经利用管理改革来重塑国家的作用及 其与国民间的关系,其二：新公共管理是否构成一场国际运动的争论,另一方面，胡德提出反对全球化范式的思想首先，公共行政传统方法的部分撤退并不一定表明，新公共管理的单一模式会在全世界适用，也不意味着旧的模式就会彻底消失其次，全球化范式的思想忽略了截然不同且路径依赖的国情，正是在这些不同的环境中发生了当代公共管理的变化第三，公共管理在过去一二十年里是否足够稳定以至可以被视为一套单一的思想和做法还有待事实的验证,按照胡德等批评
28、家的逻辑，不同国家的改革内容、时间安排和战略的差别就意味着不存在全球化的运动。在批评家们看来，只要说改革具有相似性，似乎就意味着改革应该一模一样并同时发生。其实，改革范围和速度存在着不同。英格拉哈姆认为有三种改革模式：新英格兰模式摧毁了旧结构而代之以竞争性、市场导向组织，这代表出现的线段的一个端点。美国代表了线段的另一端，新兴政府建立在旧的官僚体制基础上，并没有发生会导致游戏规则改变的系统改革。线段的中点是阶段改革战略，这以澳大利亚和英国为代表。这种模式奉行变化的战略，它首先攻击旧体制的复杂和僵化之处，然后在此基础上逐步进行其他改革。不同的国家所受的制度约束不同，改革的不同之处也就在情理之中了。,新公共服务：登哈特夫妇从市场模型的应用、对顾客而不是公民的强调和其对企业家式管理的赞颂三个方面对新公共管理的局限性进行批判明确指出,建立在个人利益最大化基础上的新公共管理所隐藏的是对公共精神的损害和对公民权利的否定强调政府的责任：服务而不是掌舵,新公共管理后期产生的新理论思潮：,
