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1、第八章 公共行政执行,一、行政执行概述二、行政执行的一般步骤 三、影响行政执行的因素四、行政执行的主要手段五、街头官僚理论,一、行政执行概述（一）含义：行政执行是行政机关及行政人员依法实施公共政策，以实现预期行政目标和社会目标的活动的总和。第一，行政执行的主体是行政机关及行政人员。第二，行政执行是一种具有目标导向的活动。第三，行政执行是一种实施性质很强的活动，是务实性性的、付诸于实际的行动。第四，行政执行是一种行政法律行为，只有具有特定行政权的行政机关或行政人员才能实施一定的行政行为。第五，行政执行活动还具有强制性。,俗语说“当官只要看命令听吆喝就行了。”李鸿章名言：“天下最容易的事情就是做官
2、。”伍德罗威尔逊却感慨到：“执行宪法比制定宪法还要难”。好政策加执行等于到位。,决策在执行中可能出现的情况：得到完全的贯彻执行：被拒绝执行：例：“广州番禺垃圾焚烧项目因居民反对停建”,不能得到完全执行：“政策截留”与“政策附加”被歪曲（曲解）后得到执行：例：2010年4月12日，陕西眉县首个大规模经济适用住房“城市美景”小区开工，几乎八成以上的房源全部内定到全县87个单位(系统)，其中县委、政府各组成部门(系统)的233户，副科以上者占到103户。,表面上得到执行，而实际上没有得到执行，甚至背道而行。当中央政策促动了地方政府的核心利益时，无论中央政府如何“三令五申”，可总有些地方官员顶着不落实
3、或者敷衍应付(敷衍性执行政策)，有的不惜“明修栈道，暗渡陈仓”(替换性执行政策)，打中央政策的擦边球。思考:已卸任的教育部副部长张保庆在接受记者采访时，曾感慨激昂地说，“中国目前最大的问题是政令不通”。你认为是这样吗？结合上面的例子，谈谈如何提升政府执行力?,（二）行政执行的地位和作用1行政执行是公共行政过程中的重要环节（一个天真的假设；忽视执行者的作用；任务的困难；时间与资源的消耗）2行政执行是行政决策过程中诸多矛盾的展开和继续3行政执行是检验公共政策质量的重要标准（合法性、合理性和可行性）4行政执行是行政管理诸方面的集中反映,（三）行政执行类别1依据行政执行任务的性质：常规性行政执行和非常
4、规性行政执行；2依据行政执行任务的渊源：执行法律的行政行为和执行公共政策的行政行为；3依据行政执行的主体：单一主体的行政执行和多主体的行政执行；4依据行政执行效果：成功的行政执行和失败的行政执行。,二、行政执行的一般步骤：工作实务题：张某毕业后到政府某单位办公室做秘书。刚上班，恰遇该单位推行某项重大改革。张某对各项工作毫无头绪，不得要领，几次遭到领导的批评。假如你是张某，你将如何改变这种局面？如何根据办公室的具体职能做好决策执行的各项工作？1方案阐释:将决策内容和精神进行阐释，使方案执行者和利害相关人在认识上达成一致，理解和支持决策内容。2计划制定:采取行动前所做的筹划和安排，是决策的具体化。
5、具体包括那些内容？5W1H。,3组织落实:建立或指定专门的行政组织部门（人员）负责决策执行。4行政协调:理顺部门之间、人际之间、工作环节之间关系，使行政执行工作步调一致。5行政控制:按计划标准衡量行政部门和人员完成计划的情况，及时发现和纠正执行中的偏差，以确保计划落实，决策目标实现。,6行政决策执行的总结与评估:总结：是指行政执行者对执行过程和结果所做的反思，涉及肯定成绩、检讨缺点、总结经验等。评估：是一种更专门的活动，是指依据一定的标准和程序，对决策执行的效益、效率、效果及价值进行判断的一种行为，目的在于取得有关这方面的信息，作为决定行政决策变化、改进和制定新决策的依据。,案例：一起一触即发
6、的水事纠纷的妥善处理 某县遇上了百年不遇的特大干旱，干旱十分严重。该县位于温峡水库北干渠灌区的A镇和B乡，是紧邻的两个地区，同放一条渠的水。按照历年的政策规定，均是轮流放水灌田。由于今年干旱十分严重,水库可放的水越来越少，就打乱了原先放水的一些规定；而且，干旱的时间长，农田用水量大，供求的矛盾越来越大。A镇因为水少田多，村组干部不能满足农民用水的需求，就跑到镇政府所在地找领导，吵架要多放水。而该镇的一位书记不仅不做细致的思想工作，还说：“你们放不到水，说明你们无能”。这无形在群众中播下了争水闹事的种子。,B乡也是一样，在山上开了些荒田，用水就更困难，他们放点水，还必须经过A镇管水的同志的同意，
7、才 能让点给他们。这样，又在这一部分群众中出现埋怨情绪，他们发牢骚说：“同是共产党领导，同在一个县的版图上，为什么不一样地对待呢？”也产生了一种要闹水的阴影，一场水事纠纷迫在眉睫。县里参加抗旱的同志发现这个问题后，及时向领导做了汇报。县领导立即赶赴现场，对双方的用水量进行了全面调查，采取了三条措施：,第一，做深入细致的思想工作，分片对乡镇村组干部和群众做了“同心协力，顾全大局，积极抗旱，争取丰收”的教育。其次，哪些田块需要及时放水，那块田地可以缓几天，一直把水计划落实到田块。本着先远后近，先丘陵后湖区的原则放水。第三，由县里的领导牵头，组织干部管水。一个干部管一个闸门，根据计划来统一调度，合理
8、配水。谁管的闸门出了问题，谁就得受党纪、政纪处分。由于措施具体得力，两个乡镇的干部群众都很满意，一起一触即发的水事纠纷就这样平息下去了。,三、影响行政执行的因素：1决策本身的问题：这方面的因素主要涉及：政策所要解决的问题、政策的内容、形式、类型、渊源、范围及受支持程度、社会对政策的印象等，这些因素都会影响到有效执行。决策所要解决的问题性质决策内容决策形式,试从决策内容角度分析个性化车牌政策,2决策执行者：这方面的因素主要涉及：执行机关的体制安排、主管领导的方式和技巧、执行的能力与信心。执行体制,执行机构与执行人员 思考：一系列楼市新政能够遏制住高涨的房价吗？成效如何，重在执行。其一在地方政府的
9、执行力。其二在银行的执行力。其三在开发商的执行力。,3执行对象：执行对象：即目标群体，政策的直接影响者。目标群体的组织和制度化程度、接受领导的情形等都会影响到有效执行。4决策执行环境：环境因素：指政治、经济、社会、文化、自然等大环境中那些影响政策执行的的因素。,四、行政执行的主要手段：思考：关注楼市新政（新“国十条”），试析政府为达成楼市调控目标而拟采用的手段。1行政手段：是指运用行政职权，采用命令指示等带有强制性的方式，来推行决策的方法。特点：直接性；强制性2经济手段：是指根据客观经济规律和物质利益原则，运用各种经济杠杆，调节不同经济利益关系，来推行政策的方法。,特点：间接性；非强制性（市场
10、主体自我判断决定，由市场这只看不见的手自发调节）3法律手段：指通过制定和实施法律规范来进行管理的方法。特点：稳定性；权威性；规范性。4思想诱导手段：指通过政策的宣传与行为的诱导来完成政策执行目标的方式。特点：非强制性、灵活化、人性化、平等化。,五、街头官僚理论,“街头官僚”一词，最早见于美国行政学者李普斯基1977年发表的走向街头官僚理论一文。街头官僚理论的核心思想：街头官僚在政策执行中的作用，并不是消极、被动地执行上级的政策，相反，街头官僚拥有相当大的自主性和自由裁量的余地。政策目标能否实现及行政执行的有效性与街头官僚的权力、利益、意愿和政策执行能力直接相关。,按李普斯基的解释，街头官僚是指
11、处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员，包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员，等等。,比照西方街头官僚的性质与特点，依照我国公务员法关于公务员职位类别的规定，大体可以将我国基层行政执法类公务员纳入“街头官僚”的范畴。他们主要是履行社会管理与市场监管职能的行政机关的基层部门中，直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的公务人员。交警、城管以及其他“窗口”部门的一线工作人员，可视为典型的“街头官僚”。,相比于其他类别的公务人员，“街头官僚”面临一种特殊的行政生态，处于两重角色冲突之中。第一种角色冲突：“两头不讨好”资源的紧张与需求的弹
12、性结合。第二种角色冲突：“政策制定”、“应付机制”欺上瞒下，恣意妄为。,公共行政协调的涵义在汉语中，“协”是力量众多但一心的意思，“调”是四周说话但一音，是调和、调节的意思。协调状态是有序，失调状态是无序，从无序走向有序，要经过协调的过程。所谓公共行政协调就是为了有效地实现行政的总目标，行政机关及其人员运用各种方法，调整行政系统内部各组织之间、国家工作人员之间、行政运行各环节各阶段之间的关系，以及行政系统与其外部环境、管理对象之间关系，引导各行政机关之间和人员之间分工协作、互相配合，同步地、和谐地完成任务和工作的活动。,行政协调与公共行政控制是有区别的，公共行政协调是强调各个行政组织或部门之间
13、的和谐化、合理化，其目的是为了达成一致，实现行政目的。行政沟通可以说是公共行政协调的手段，公共行政协调可以看作是行政沟通的结果。,公共行政协调是一种特殊的社会协调，是特定的政府行为。从范围上说，公共行政协调有广义和狭义之分。广义的公共行政协调不仅包括行政组织内部的协调，而且包括外部的协调；狭义的公共行政协调专指行政组织内部各方面的协调。,构成公共行政协调活动的要素主要有：（1）公共行政协调主体，即协调行为的承担者。主要是指行政机关及其工作人员，其中政府的办事机构（办公厅室）和政府综合部门（如计经委、工商、税务、和人事部门等）在政府管理过程中起着重要的协调作用。（2）公共行政协调客体，即被协调的
14、对象，包括各级政府机关及其工作人员、其他机关及其工作人员，以及政府管理社会公共事务的各个方面各个环节。（3）公共行政协调目的，即公共行政协调的结果，也是协调的出发点和归宿。目的是使行政机关及其工作人员与其管理对象、环境之间建立的协作配合关系，从而有效地实现其行政目标。（4）公共行政协调方法，即如何去协调或实施协调的方法。用灵活多样的方法，以变应变，殊途同归，使被协调者接受并采取协作行动。,（二）公共行政协调的类型,1、政府内部协调政府内部协调是指构成政府系统的各单位和成员之间的协调活动，包括整个政府系统内部母系统与子系统的纵向协调、子系统与子系统的横向协调。（1）政府内部纵向协调。是指政府系统
15、内部有隶属关系和上下级指导关系的政府结构、部门或成员之间的协调。上级行政机关决策时，要充分考虑在公共行政执行中各个方面的关系，建立正常的权力和责任体制，形成一个完整的整体。,（2）政府内部的横向协调，也叫水平协调，即政府系统内部不相隶属的部门、单位、成员之间的协调。具体包括：A、地方政府与地方政府间的协调；地方政府与地方政府间的协调，即某一地方政府与不相隶属的其他政府之间关系的协调。B、政府部门间的横向协调；即同一政府不同职能部门、单位之间的协调。C、政府内部人员的横向协调；分为三种：一是行政领导班子内领导成员之间的协调；二是不同行政单位的领导人员之间的协调；三是行政机关、单位内的非领导职务的
16、工作人员之间的协调。,2、政府外部协调政府外部协调是指政府机关与其他社会组织以及社会环境之间的协调。行政公共关系在政府与外部协调上作用突出。行政公共关系是公共关系一般理论在政府管理活动中的特殊应用，是各级政府同广大公众之间的沟通与传播关系。对政府而言，其外部公众主要是指党群机关、社会团体、企事业单位、新闻媒介以及公民等。,（三）公共行政协调的方式与方法1.公共行政协调方式（广义上的方法）主要包括：（1）律令式。即以组织的强制力为保证，运用各种具有法律效力的规则、条例、制度等行为规范，对被协调对象进行协调，要求被协调者无条件服从协调者的意图。律令式协调具有明显的权威性、强制性、规范性特点。长处是
17、指挥统一，权力集中，能按协调者的意愿及时有效地进行协调，使组织从总体上保持和谐，各项工作维持基本秩序。短处是缺乏民主性，权力过分集中，压抑下属或被协调者的思想和能力。选用这种协调方式务必慎重，要注意准确掌握被协调者的情况，严防主观主义、官僚主义；要明确责任制度，防止权力滥施。,（2）说服式。即协调者对被协调者坚持以组织目标为准，进行启发引导，晓之以理，动之以情，沟通思想感情，使其接受协调者的意愿和要求，达到相互理解和支持。这种协调方式的好处是发扬民主，启发人的自觉性，能激励各方为实现共同目标而努力，尤其能有效协调好人际关系。（3）建议式。当协调者与被协调者是平行关系或者是被协调者的下级时，协调
18、者往往向同级或上级提出建议性意见，供其参考，充分尊重对方的自主权。,2公共行政协调方法这是狭义上的方法，指协调过程中的具体做法。从对协调对象的操作形式区分协调的方法，主要包括：（1）会议形式协调。会议形式是最广泛使用的公共行政协调手段，对各类协调问题都适用。尤其对那些内容重要、影响很大、涉及部门较多的问题，把有关部门领导人请到一起开会，通盘研究解决，效果较好。（2）文件形式协调。行政系统经常采用文件来协调。根据协调事项的内容性质，结合各方面具体情况，按相关政策进行综合平衡，制定出可行的条款。文件要切实贯彻，必须及时传递、催办、督查，并要注意文件贯彻的动向、疑点、及时修定文件。（3）谈心形式协调。即通过开诚布公、推心置腹的交谈来沟通思想，交换意见，融洽关系的方法。,
