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1、4土地制度与土地市场 土地制度，从概念上可以作广义和狭义的两种界定。广义的土地制度泛指与土地所有、土地使用、土地管理及土地利用技术有关的一切制度。狭义的土地制度是指土地所有、使用与管理的土地经济制度及相应的土地法权制度。从土地制度对土地市场的影响角度考虑，本章讨论土地所有制、土地使用制度及其对土地市场的影响作用。,4.1.1土地所有制 土地所有制是在一定的社会条件下，拥有土地的经济形式，是土地制度的核心和基础。其法律的体现形式是土地所有权。4.1.1.1土地所有权(1)土地所有权的概念 土地所有权是土地所有制的法律体现，是土地所有者所拥有的、受法律保护的、排他性的专有权利。土地所有权的法律形式
2、指国家颁发、认可的保护土地所有制的法律文件，如契约、土地所有权证书等，通过这些法律文件，土地所有权得以明晰、确定，并受到保护。土地所有权的权能构成有土地占有权、使用权、收益权和处分权。土地占有权，即依法对土地实际占有、控制的权利。土地占有权是土地所有权的基础，只有对土地进行了实际占有，才谈得上对土地行使使用、收益、处分和权利。在时间上分为长期占有和短期占有权；在空间上(仅指市地)分为地面、空中、地下占有权；在报偿上分为有偿和无偿占有权。,4.1土地制度,土地使用权，即依法对土地实际利用的权利。土地实际使用、利用的方式依据土地所有权或土地使用权人的不同要求、目的，以及使用土地的客观条件而有各种不
3、同的方式。土地使用权可由所有权人行使，也可由所有权人让渡与他人行使。土地收益权，即依法收取土地所产生的自然利益(包括法定孳息)和人为利益的权利。自然利益是指土地无需人工作用便自然产生的利益；人为利益是指土地经人工作用而产生的利益。拥有土地、使用土地就是为了获取一定的收益，因此，土地收益权是直接体现土地价值和利用土地的目的的一项重要权能。土地处分权，即依法处置土地的权利，包括对土地占有权、使用权、收益权等的各项权能的处置。它是土地所有权中最核心最重要的一项权能。处置土地的具体方式有出租、出售、赠与、遗赠、典当、抵押等。,土地占有权、使用权、收益权及处分权构成了土地所有权权能的完整结构，一般情况下
4、，这些具体权能与土地所有权是紧密不可分的。但在一定条件下，土地所有权人出于某种目的可以将某些权能与土地所有权分离。这种分离，一方面满足了土地所有权人不同的目的和需要，并不使其丧失土地所有权；另一方面它能使土地所有权中的各项具体权能得到充分行使，以便充分实现土地的价值和使用价值，使土地这种宝贵资源尽可能地产生最大的综合效益。在实践中，所有权与其具体权能分离的情形主要有：土地所有权与土地占有权、使用权、部分收益权分离，这是最普遍存在的一种情形，如土地出租；所有权与收益权部分或完全分离如在一些西方国家，土地所有者将土地收益中的一部分以税收形式上缴国家，这实际上是将部分收益权让渡与国家；土地所有权与部
5、分土地处分权分离，如在我国以出让方式取得的土地使用权，可以将土地使用权抵押给他人，作为履行某种债务的担保。,(2)土地所有权的取得和转移 从历史上看，土地所有权的取得和转移方式多种多样，有暴力和非暴力的方式，也有有偿和无偿的方式，有的发生在国与国之间，也有的发生在国内各地区、不同种族之间，是人与土地关系中一个永恒的话题。但不论具体形式如何，从讨论问题的角度来看，可以将这些形式进行如下划分：依取得方式分为：原始取得和继受取得。原始取得是以政府为后盾，强制性地取得土地所有权，如通过没收获取土地等。继受取得是通过买卖、赠送、继承等非强制性等方式取得土地所有权，在允许土地所有权自由转移的国家里，这是一
6、种经常性发生的土地取得方式。依经济实现方式分为：有偿取得和无偿取得。有偿取得的方式主要有购买、征用等。无偿取得的方式则有没收、征收或受赠等。,4.1.1.2国外土地所有权制度(1)美国的土地所有权制度 美国是一个典型的发达市场经济国家。其土地所有制结构具有三种土地所有制形式并存，而以土地私有所有制为主体的混合所有制特点，在全部国土中，私人所有土地占国土面积的58；联邦政府所有，即国有土地占32；地方政府(州政府)所有，即所谓的公有土地占10。在美国，无论何种土地所有制下的土地所有权都是一种比较完备的所有权。另外，美国的土地所有权还具有可分割性，即土地所有者可以把其土地的地上所有权或地下所有权(
7、比如矿藏的所有权)单独出售。这一点在世界各国当中算是比较特殊的。,(2)英国的土地所有权制度 在英国，从法律意义上讲，实行的是单一的土地英王所有或国家所有制，不存在其他土地所有制。但是，私人和公共部门可以根据英国法律规定、通过租借程序而长期地占有和(或)使用国有土地。在英国，持有土地所受的条件限制总称“土地保有条件”，土地持有人所保有的有关的土地权利总和，成为产业权。产业权可以粗略地分为四种：无条件继承的土地产业权；限定继承的土地产业权；终身保有的土地产业权；限期保有的土地产业权，即租业权。英国的土地虽然在法律上属于英王(国家)所有，但完全拥有土地权益的土地持有人是该土地的永久占有者，只要不违
8、反土地法、土地规划或侵犯他人权利，就可以随心所欲地占有和使用土地。因此，在实际生活中这些土地的持有人也往往不严格地被称为地主。,在由私人或公共部门占有的土地当中，凡是可以依法无条件继承或限定继承或可以终身保有土地产业权的，称作租赁者获得了土地的永业权。这类土地的保有者通过完全拥有土地权益的方式而事实上成为土地的真正所有者。从这个意义上来分析土地所有制形式，有3类：一是中央政府所有的土地即国有土地，二是各级地方政府所有的土地即公有土地，三是个人、法人和政府以外的公共部门所有的土地。按英国统计局1985年的资料，个人所有、法人所有以及政府以外的公共部门所有的土地，即私有土地，占864。所以，实际上
9、，英国的土地所有制结构也是一个三种所有制形式并存、而以土地私人所有制为主的混合式结构，并且，私有制土地的份额远远超过了美国和日本等国。,日本的土地产权制度类似于美国，日本的土地所有制结构表现为土地国有制、土地公有制和土地私人所有制三种土地所有制的组合。其中，国有土地是指中央政府负责经营管理、作为国家资产的土地；公有土地是指日本各级地方政府，包括都、道、府县和市町村等地方政府拥有的土地；私人所有制土地是指个人和法人拥有的土地。从三种所有制土地所占的份额来看，在20世纪80年代初期，国有土地和公有土地合计约占日本国土面积的35，而私有制土地却占到了日本国土面积的65。日本的土地所有权和使用权均可依
10、照政府土地法规进行交易，无论政府部门还是私人部门使用非自己所有的土地，均须通过购买土地所有权或租赁方式实现。但是，比较而言，日本政府对土地的具体使用方向、方式实行了比较严格的管制和调控措施，比如，通过征收土地固定资产税来调节土地的使用方向和使用程度；通过道义劝告形式来促进私人空闲地的有效开发等等。,4.1.1.3我国现行土地所有制 根据我国宪法和土地管理法的规定，中国现行土地所有制为社会主义土地公有制，分为社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制两种形式。宪法第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山
11、，也属于集体所有。”第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”土地管理法第2条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第8条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”,全面理解和认识我国土地所有制，需要把握下列七点：(1)全部土地都实行社会主义公有制。(2)土地的社会主义公有制，分为全民所有制和劳动群众集体所有制两种形式。(3)土地的社
12、会主义全民所有制，具体采取的是国家所有制的形式，由国家代表全体劳动人民占有属于全民的土地，行使占有、使用、收益、处分等权利。(4)土地的社会主义劳动群众集体所有制，具体采取的是集体经济组织所有制的形式，由各个集体经济组织代表各该集体经济组织内的全体劳动人民占有属于各该集体的土地，行使占有、使用、收益、处分等权利。,(5)城市市区的土地全部属于国家所有。这里所说的城市，是指国家设立市建制的城市，不同于某些法规中的城市含义。例如，1989年公布的中华人民共和国城市规划法指出：“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。”这里所说的市区，与统计口径上的市区含义不同，不包括城市郊区。中国城
13、市统计年鉴等使用的市区一词，指的是城市行政区划内除市辖县以外的区域，包括城区和郊区。,(6)农村和城市郊区的土地，有的属于国家所有，有的属于集体所有；除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。,4.1.1.4我国土地所有制的建立(1)城市土地所有制的建立 解放初期土地所有制的性质大致分为公有土地和私有土地。公有
14、土地的形式主要有：交通设施基地、文化设施基地、行政、工厂企业基地及其他一切公共建设基地，为国家和地方政府所有。私有土地主要有：私人住宅、商店和企业所占的土地。,各种具体土地所有形式包括外国资本家所有，具体的占有者有外国政府、团体、私人、教会、房地产商及企业等，其中教会占有最多；政府机关和官僚资本家所有，政府所有(国有)名义上为国家或政府所有，不准买卖；民族资本家所有，主要有民族资本企业，大房地产业主；军阀、官僚与地主所有，主要是通过购买住宅、经营房地产等形式形成；城市个体劳动者，主要为自己占有，并将多余者出租。面对当时存在的多样、复杂的所有制形式，要建立社会主义的土地公有制，必须要采取不同的政
15、策区别对待。,对于帝国主义、官僚资本主义、国民党政府、反动分子占有的土地通过无偿接管或没收等方式收为国有。对于资本主义工商业、私营房地产公司、房地产业主拥有的土地主要通过赎买的方式收为国有。其中对资本主义工商业，在改造过程中，随同工商业的其他财产一起通过采取清产核资方式收归国有。其基本做法是国家在法律上没有取消资本家的土地所有权，但使其丧失了土地的支配权，且仅在20年内支付财产5的定息，20年以后，停止付息，所有权同时取消，变为国有。,对房地产业主、房地产资本家主要采取两种处理方法，一种是公私合营，并逐渐转变为国有；另一种是国家经租，即由国家进行经营，并支付所有者租金，一直到1967年停止付息
16、，土地转归为国有。除此之外，城市非国有土地通过建设征用转归为国有。城市其余非国有土地最终在1982年由宪法宣布为国有。1982年以前，城市中仍有少量土地属于集体和个人所有。据1982年226个城市统计结果，约有45的城市土地为私有。数量虽少，但分散在城市各个地方，给城市建设和用地规划工作带来一定的困难，所以通过宪法规定，全部收归为国有。,(2)农村集体土地所有制的建立 解放初期，农村土地所有制是以半封建、半殖民地性质的土地所有制结构组成，主要形式有地主土地所有，富农、农民小土地所有及国家土地所有。对这些不同性质的土地所有形式，国家采取了区别对待、分阶段处置的方式进行改造。首先，对封建的土地私有
17、制通过无偿没收和征收转化为农民土地私有；然后，通过农业合作化逐步将农民私有转化为劳动群众集体所有，并最终完成了土地公有化的变革。,(3)农村土地国有制的建立 农村土地国有制是在建国初期没收官僚资本及通过城郊土地改革建立的。在城市郊区主要是通过土地改革，没收、征收地主、富农的土地完成的土地国有化过程。(4)其他土地的所有制 依据国家法律规定，除部分森林和山岭、草原、荒地、滩涂由法律规定属于集体所有以外，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。,4.1.2土地使用制 土地使用制是人们在使用土地时所形成的经济关系，由对土地使用的程序、条件和形式的规定等组成。土
18、地使用制的法律体现是土地使用权。土地使用权的法律形式主要有土地使用权证书及土地使用合同等国家认可的法律文件。土地使用制是对土地使用程序、条件和形式的规定，是土地制度的另一个重要组成部分。土地使用权是依法对一定土地进行占有、使用并取得部分土地收益的权利，是土地使用制的法律体现形式。在任何一个社会，只要存在土地所有权，土地的使用从来都不是自由和任意的。在土地所有权与土地使用权分离的情况下，土地所有者和土地使用者都要按照一定的行为规范来确定双方的权利和义务。而这种行为又要受到国家政权的干预、调节和必要的限制。在土地私有制下是这样，在土地公有制下更是如此。,4.1.2.1土地使用权的基本概念(1)土地
19、使用权 在我国，土地使用权是指使用人根据法律、法规及有关合同的规定，在法律允许的范围内，对国家和集体所有的土地，享有占有、使用、收益及部分处分的权利，根据土地所有权形式的不同，可以把土地使用权区分为国有土地使用权和集体土地使用权两种类型。国有土地使用权依据其获取方式的不同，可进一步细分为划拨国有土地使用权，出让国有土地使用权、出租国有土地使用权、入股国有土地使用权等类型；集体土地使用权依据其用地特点不同，可进一步细分为农地土地使用权(含农地承包经营权和“五荒地”拍卖集体土地使用权)集体土地建设用地使用权等类型。,(2)土地使用权权能 土地使用权可分为两类，一类是土地所有人对自己拥有的土地所享有
20、的使用，称为所有权能的使用权又称为所有人的使用权；另一类是非土地所有人对土地享有的权利，称为与所有权相分离的使用权限或非所有人的使用权。前者并不是独立的权利，只是所有权的一项权能；后者是一种独立的民事权利，是与所有权有关但独立于所有权的一种财产权利。在我国由于实行土地所有权与土地使用权相分离的土地使用制度，因此我们通常所指的土地使用权是后一种权利。,土地使用权同样具有占有、使用、收益和处分四项权能。土地使用权是一种他物权和新型的用物权，具有派生性、从属性、直接性、可转让性和有期性等基本特性。占有权能。占有是指使用人对土地的占有和利用的权利，它是产生使用权的前提和基础。使用权能。使用是指使用人对
21、土地的利用和运用的权利。使用必须依照法律和合同的规定进行，如企业使用土地是利用土地进行生产经营，则企业不得擅自把土地改作他用。,收益权能。收益是使用人享有土地地上利益的权利，即它是基于使用土地而取得的经济收入。使用人占有土地，取得使用权，其目的就是经营土地，以获得一定的利益。处分权能。使用人对土地的处分不同于所有权人对土地的处分。在非所有人使用权的情况下，使用人无权决定土地的最终命运，它只能依照法律和合同的规定转让土地使用权。所以这里的处分权是指使用人依照法律和合同规定转让使用的权利。因此，土地使用权只具有部分处分权，并且对土地不具有最终处分权。,4.1.2.2国外现行土地使用制 同国外现行土
22、地所有制一样，国外现行土地使用制与我国有所不同。下面简要介绍俄罗斯、美国、加拿大、新加坡、马来西亚的土地使用制状况。可以粗略地将这些国家分为三类来论述：一是俄罗斯；二是美国和加拿大；三是新加坡和马来西亚。(1)俄罗斯联邦的土地使用制 原苏联的土地属于国家专有，把土地完全排除在民事流转之外，严禁买卖、出租。在原苏联，任何组织和个人要使用土地，都必须遵循严格的土地使用程序向国家申请，国家则将土地划拨给使用者无偿无限期使用。,土地使用者如果不使用土地，不得自行处置，必须交还给国家重新安排使用。原苏联土地立法纲要第50条规定，买卖、抵押、遗赠、赠与、租赁和任意交换地块以及其他以公开或隐蔽的形式侵犯土地
23、国家所有权的行为都无效。另外，土地立法纲要第10条中规定了提供土地使用的一定程序，因此不按照这种程序占用土地，也被看成是侵犯土地国家所有权的行为。20世纪90年代初，苏联解体后，独联体的许多国家在土地使用制度方面也发生了巨大变化。俄罗斯联邦于1991年成立后逐步开始土地制度改革，过去长期实行的无偿使用制度改为有偿使用制度，开放土地市场，允许土地买卖、转移、出租、抵押、交换、入股等。,(2)美国和加拿大的土地使用制 美国所有土地都实行有偿使用。美国法律规定土地可以买卖和出租。联邦政府为了国家和社会公益事业，兴建铁路、公路及其他设施需要占用州属公有土地或私有土地，也要通过交换或购买取得。通讯、输电
24、、输油等管线要通过公有土地的地上或地下，都必须向土地管理局申请批准，并支付租金。在美国，联邦公有土地，包括地下矿产、水资源的出卖、出租收入，是仅次于税收收入的联邦政府第二大财政来源。,加拿大法律规定个人对私有土地拥有充分自由的支配权及继承权，私有土地可以自由买卖，且任何个人都可以通过买卖和租赁方式从政府手里获得新的土地，并通过对所获土地的投资开发和转让来获得超额利润。政府使用私有土地必须向私人购买。联邦政府因全国性的社会公益事业建设需要，有权征用省公有土地，但必须是有偿的。对于省属公有土地，一般经过规划后转让给私人。,转让的方式有三种：土地所有权转让，即出卖(永久转让)；土地使用权转让，即出租
25、(短期转让)；土地通行权转让，即不转让地表，而出租地下管线埋设权。三种都是土地某种权益的转移。转移通常采用如下四种办法：由私人申请。招标。政府对一些利用经济价值较高的土地，为发展社会公益事业。在指明用途后公开招标，私人投资者可以自由参加投标竞争。拍卖。政府为了发展农业生产将一些土地公开拍卖。买主直接到土地部门查阅档案。查找政府批准转让的地块目录，如地点、用途，若认为价格合适，当即可以成交。,(3)新加坡和马来西亚的土地使用制 新加坡的土地使用制度与中国香港类似，土地除少数历史遗留的私人永业权外，都没有永业权。新加坡的土地使用权采用有限年期制。它根据不同性质和地区的用途，规定不同的使用年限，一般
26、是99年，也有999年的。使用年期的长短，决定该地价格的高低。在使用者得到政府规定使用年期内的土地后，可以自由转让、买卖，但年期不变。使用年期届满，政府即收回土地，地上建筑物也无偿归政府所有。到期后如果要继续使用，向政府申请，经批准者可以再获得一个规定年限的使用期，但使用者必须再付一笔款项给政府。,在马来西亚，私人要占用、使用政府土地，必须向政府申请，经批准后才能占用，否则在法律上就被视为非法。政府颁发土地给私人时，发出的地契有许多种，主要有暂时居住的地契、有限期的地契和永久性的地契三种。,4.1.2.3我国现行土地使用制度(1)我国现行城市土地使用制度 我国城市土地使用制度经过近二十年的改革
27、探索，已经形成了一种既能维护土地公有制，又能适应市场经济发展的新的制度。包含的基本内容如下：地使用权出让 国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让渡给土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订土地出让合同。,土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟订方案。地下的各类自然资源、矿产以及埋藏物、隐藏物和市政公用设施等，不在土地使用权有偿出让范围之内。中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照中华人民共和国城市房地产管理法和中华人民共和国城
28、镇国有土地使用权出让和转让暂行条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。土地使用者开发、利用、经营土地的活动，应当遵守国家法律、法规的规定，并不得损害社会公共利益。,土地使用权出让的年限，根据不同行业和经营项目的实际需要确定。各类用途土地使用权出让的最高年限如下：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；综合或者其他用地50年。土地使用权期满时，土地使用者可以申请续期。,需要续期的，应当依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，支付土地使用权出让金。土地使用者需要改变土地使用出让合同所规定的土地用途的，应当征得市、县人民政府土地管理部门的同意，并经土地管理
29、部门和城市规划部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金。,土地使用权转让 土地使用权转让，是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换与赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。土地使用权转让应当签订转让合同。土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务也随之转移。土地使用者通过转让方式取得土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。,土地使用权转让，其地上建筑物、地上附着物所有权也随之转让。地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有
30、该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权。土地使用权转让的市场价格不合理上涨时，市、县人民政府可以采取必要的措施抑制。,土地使用权出租 土地使用权出租，是指土地使用者作为出租人，将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。土地使用权出租，出租人与承租人应当签订租赁合同。租赁合同不得违背国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定。土地使用权出租后，出租人必须继续履行土地使用权出让合同。,土地使用权抵押 土地使用权
31、可以抵押，土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押。土地使用权抵押，抵押人与抵押权人应当签订抵押合同。抵押合同不得违背国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定。土地使用权和地上建筑物、其他附着物抵押，应当依照规定办理抵押登记。抵押人到期未能履行债务或者在抵押合同期间宣告解散、破产的，抵押权人有权依照国家法律、法规和抵押合同规定处分抵押财产。处分抵押财产所得，抵押权人有优先受偿权。抵押权因债务清偿或者其他原因而消灭的，应当依照规定办理注销抵押登记。,土地使用权终止 土地使用权可因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收
32、回、不履行土地使用权出让合同及土地灭失等原因而终止。土地使用权期满，续期的到续期期满，土地使用权即告终止。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。国家对土地使用者依法取得的土地使用权不得提前收回，但在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。,(2)我国现行农村土地使用制度 自1978年开始，我国农村进行了经济体制改革，农民集体所有土地的家庭承包经营制的实行，极大地调动了农民的生产积极性，促进了农业生产的迅猛发展。现行农村土地使用制度的基本特征为“家庭承包经营制”，它是农民在土地集体所有
33、制下，按照“人人有份、户户种田”的原则承包集体的土地。农民承包经营权的取得基于两方面的原因：一是由于实行的是土地集体所有制，故集体的成员天然地享有集体土地中属于自己的一份权利，即“社区成员权”，非社区成员不能分享该社区的土地；二是农民在取得承包经营权的同时，必须承担国家的税收以及对集体缴纳租金的义务。若承包者不能实现后者，则农民的承包权将会被取消。,我国现行农村土地使用制度及其实施中存在的问题。任何一项制度都不可能是完美无缺的。我国现行农村土地使用制度也不例外，其局限性主要体现在两个方面：一是从产权理论的角度而言，这种使用制度作为一项产权制度是残缺的、不完整的；二是从目前农村市场经济发展的需要
34、来看，这种使用制度有待发展与完善。具体来说，其局限性表现在下列几个方面：承包经营权的内涵不明确、不充分。事实上，我国农地的承包经营仅仅是土地的耕种权。据刘守英1997年一项研究表明，89.5%的农户认为土地的承包仅仅为土地的种植权，28.5%的农民认为享有土地继承权，认为享有抵押权的比例更低，仅为1.8。虽然国家法规规定了农民承包的土地可以在发包方同意的情况下依法有偿转让，但这种权利在实践中却受到了严格的限制。,经营权从其本质上来说应该属于使用权。即使是使用权，也可以衍生出转让、转租、入股、抵押、收益等项权利。而作为具有使用权性质的承包经营权却只有耕种权、部分的收益权以及极小的处分权。显然，与
35、承包经营权的理论内涵相比，其实际权利所包含的内容是不充分的，权能是残缺的，这使得承包经营者无法行使自己的权利，在实践中必然使产权主体农民的利益常常受到损害。因此，为承包经营权正名，使之成为一项完整的产权是使其权能充分发挥的基本要求。正是由于承包经营权是一种不完整的使用权，才导致了土地使用上的随意性及土地流转的困难。,如村集体随意解除土地承包合同收回农民的土地，随时任意调整农民的土地，非法出卖承包给农民个人的土地等现象时有发生。由于农民缺乏土地抵押权，使得农民对土地的投资不足。由于农民没有转让或转租土地的权利，不能将土地流动和配置到经济效益最高的地方去。另外，承包经营权的不安整性还表现在许多农民
36、根本就没有书面的土地承包合同。而且，对农地的地役权在承包合同中缺乏规定，以至于经常发生纠纷。,土地承包期不稳定。早在20世纪80年代初政府就对土地的承包使用期限作出了15年不变的承诺；在第一轮土地承包即将到期之前中共中央又明确指出，土地承包期再延长30年不变，造林地和“四荒地”等开发性土地的承包期可以更长。中共中央十五届三中全会通过的中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定中提出：“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策，同时要抓紧制定确保农地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。”而在现实生活中，农民的土地承包期不断地被调整。,“三年一小调，五年一大调”就说
37、明了这一点。毫无疑问，频繁地调整土地承包期，使土地经营周期人为缩短，是造成农民不愿对土地进行长期投资而进行粗放、掠夺式经营的根本原因。究其原因，当发包方的权力被少数村干部掌握时，对土地的不断调整往往成为他们牟取私利的手段。一是对土地承包期的不断调整，可以证明其“权力”的存在，使其成为“寻租”的对象，从中渔利；二是承包期越短，对所有者越有利，当发包权成为村干部牟取私利的工具时，其对承包期的不断调整就不足为怪了。,特别是当这种承包关系没有相应的承包合同来严加约束以及承包经营权不完整时，对土地承包期的不断调整就变得相当容易。在对农户所进行的问卷调查中，对农户生产经营影响最大的为承包期的不稳定问题，而
38、非承包期的长短问题。农民害怕村集体随意变更土地的承包期，使其苦心经营多年的土地投资化为乌有，成为别人的“囊中之物”。,相关的法律法规不健全。在一个法制国度里，土地产权只有上升到土地法权的形态，才能得到国家强制力的保护，才能维持正常的产权交易秩序。因此，就需要由国家制定出相应的法律法规，并认真贯彻执行。尽管国家在这方面不遗余力，但土地产权的法律法规仍不尽如人意，存在许多不健全的地方。具体来说，可归结为以下三个问题：第一，有法不依、执法不严。尽管中央和各级政府制定了诸多法律法规，但破坏土地承包经营权的事件屡屡发生。私自撕毁合同、随意调整土地承包期等已是司空见惯。这说明有法不依的情况在农村已是相当严
39、重。,第二，无法可依。如有关农地承包经营权的买卖以及地役权的界定和实施规则，还没有相应的法律法规。第三，法律法规内容笼统，不具有可操作性。虽然农业法中规定了土地承包权可以在发包方同意的条件下有偿转让，但如何转让却没有具体规定，实际操作中具有很大的任意性。可见，农地产权的法制建设任重而道远。综上所述，现行农村土地使用制度实施中的问题可归结为：承包经营权的不完整性，法律、法规的无效性。,4.2中国土地市场结构分析 4.2.1按市场垄断程度划分 市场结构指一个市场上交易各方之间、市场上已有的交易者与可能的进入者之间在交易、市场利益的分配等方面存在的市场关系。根据交易双方左右市场的力量和特点的差异，可
40、将市场分为完全竞争、寡头垄断、垄断竞争以及完全垄断四个基本类型，相应地，土地市场有以下四种。,（1）完全竞争型土地市场 完全竞争的土地市场必须同时具备以下几个条件：完全信息，即市场中的土地交易者必须完全了解交易对象的所有信息，包括土地供给、土地需求信息、土地质量、区位等影响土地交易价格、用途的全部信息。土地交易对象具有均质性。市场上有足够多的市场交易者。这样才能保证土地交易价格不至于被少数的土地交易者控制。土地交易者有充分的自主决策权。以上条件难以满足，因而实际中很少存在完全竞争的土地市场。,（2）垄断竞争型土地市场 垄断竞争型土地市场产生的原因是：土地产权交易既要受到政府规制的约束，同时还要
41、受到土地市场机制和交易规则的约束。垄断竞争型土地市场的主要特征表现为：土地市场上存在有限的土地供给者，它们共同分割土地交易市场。每一家土地供给者均对市场价格有较大影响力，但均不能独立地、完全地决定地价走向。这些土地供给者之间既存在天然的竞争倾向，同时又具有彼此合谋进行价格垄断的利益动机。,在垄断竞争型市场结构体系中，需求方的竞争性远大于供给方的竞争性，因为相对而言，土地供给者数量可能会少于土地需求者数目。这会刺激供给方的价格垄断行为。土地市场的竞争有利于土地资源的有效配置；垄断则会造成较高的交易成本。这为政府对垄断竞争市场进行适度干预提供了现实依据。政府干预土地市场的主要目标正在于：鼓励适度竞
42、争、限制过度的土地供给垄断。,（3）寡头垄断型土地市场 在寡头垄断型土地市场中，土地的供给者只有少数的几个，因而存在一定程度的竞争，但是，由于供给者极少，以至于其中每个供给者都不得不关注其竞争对手对其采取的任何行动的反应。但这种竞争程度低于垄断竞争型市场，原因是竞争对手较垄断竞争型市场中少。区域土地市场内，如果有若干个土地供给者，该区域的土地市场就属于寡头垄断型。在我国，区域性的土地使用权转让市场就属于这种类型。,（4）垄断型土地市场 垄断型土地市场的基本特征是：土地交易市场上只有一个土地需求者或惟一的土地供给者。由于土地区位的独特性、位置的固定性，再加上土地没有合适的替代品，因而土地供给者容
43、易对土地供给形成特殊的垄断地位。这就是土地供给的垄断。这种垄断在土地私有制经济里比较常见。在土地公有制经济里，土地供给的垄断除了由于上述自然原因以外，还可能由于政府行政规制的作用而形成，我们可称之为行政性供给垄断。除了供给垄断以外，还有另外一种土地市场垄断形式，即需求垄断或买方垄断。,我国的城市土地市场是在城市土地国有制和土地所有权与使用权两权分离的基础上建立起来的，所以，城市土地所有权由国家垄断，并且不具有可交易性，城市土地市场交易对象只是土地使用权。从这个意义上讲，我国城市土地市场与大多数市场经济国家不同，它是一种不完全竞争型市场。农村集体所有土地的买方由法律规定只能由国家购买，其他主体无
44、权购买农村土地所有权。这是一种典型的买方垄断形式。相应地，国有土地使用权则属于供给垄断型。,4.2.2按市场层次划分4.2.2.1土地一级市场 土地一级市场在我国是指国家作为土地所有者有偿让渡土地使用权而形成的市场。目前我国让渡国有土地使用权的方式有偿出让和无偿行政划拨两类。(1)无偿划拨，依照城市房地产管理法的规定，土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地无偿地交付给土地使用者使用的行为。,采用这种土地使用权转让方式有明确的使用范围，这个范围包括国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交
45、通、水利等项目用地或法律规定的其他用地。划拨土地使用权一般没有使用期限的限制。划拨是我国计划经济体制下惟一的土地使用权取得方式，且划拨土地大多数是无偿取得。如果土地使用者按有偿出让方式补交土地使用权出让金(称作补地价)，或以转让、出租、抵押等方式所获收益抵缴土地使用权出让金以后，可以进入土地二级市场进行流转。,(2)有偿方式就是土地出让或批租，具体形式有协议出让、招标出让和拍卖出让三种形式。协议出让。是指由出让主管机关根据用地的性质和功能确定土地使用权的受让人，或由有意愿的受让人直接向出让方提出，然后双方协商、谈判以达成出让协议。显然，协议出让方式受政府部门行政干预较强。在实际运作中，成片土地
46、的出让一般采用协议方式完成。由于政府出让部门缺乏正确评判出让土地市场价值的信息或出于短期利益考虑，协议出让土地一般价格较低。另外，由于协议出让土地的程序不公开，缺乏必要的社会监督机制，容易滋生寻租腐败行为，在某些地区甚至会引起土地投机热。,招标出让。是指出让方根据地块的开发要求，发出招标邀请，由投标者投标后，出让方从中择优确定中标者。招标方式一定程度上引进了竞争机制，但是出让方并不一定以出价高低作为惟一考虑因素。设计方案、施工进度、环保意识、企业信誉等级等因素也十分重要。因此，招标出让方式适宜于大型区域开发或小区成片开发以及技术难度较大的项目。拍卖出让。指由出让方委托专业拍卖机构或个人通过公开
47、叫价方式将土地使用权出让给出价最高者的法律行为。拍卖方式充分引入了市场竞争机制，可使土地出让收益最大化，适宜于竞争性较强的赢利性房地产项目用地。,（3）地租的支付方式 我国土地使用权租金的支付方式主要是批租制。它是指土地使用者必须把使用期内的年租金的折现值之和一次性支付给土地出让方的租金支付制度。有偿出让的协议、招标、拍卖方式均需采用批租制的付租方式。采用这种方式的好处在于，城市政府可以一次性地获得大笔土地出让收入，作为改善城市基础设施的资金保证。但是，从受让方来看，却是一个沉重的负担。特别是目前我国商品房价格居高不下，主要原因之一便是地价过高，土地使用权租金分摊到房价上约占房价的20%30%
48、。欲降低房价，有必要考虑从降低地价开始。,于是，一些学者建议实行土地年租制。土地年租制就是由受让方每年按期缴纳土地使用权租金。年租制与批租制的主要区别是，前者是逐年交租，后者是若干年一次性交租，但二者的租金现值相等。年租制的最大优点是，对开发商来说，可以降低开发经营风险；对居民购房来说，可以有效降低首次付款的负担。但是，年租制目前仍有许多问题尚待研究，比如，如何确定合适的租期，如何根据利率、通胀率等因素的变化调整年租金水平，年租收缴的交易费用多大，实行年租制的土地如何进入二级市场以及是否影响其土地产权流动性，等等。显然，年租制与批租制的差别并不仅仅是付租方式的差别。,（4）土地拍卖机制的选择
49、采取招标和拍卖两种土地出让方式，所面临的一个共同问题是信息的不对称，每个竞投者都有自己对土地价值的评估值，而出让方开始并不知道。出让方应当设计一种适宜的拍卖机制，以有效观察买方对土地评价的信息，最大限度地实现出让土地的潜在价值。招标和拍卖的两个基本功能是揭示信息与减少代理成本。在土地出让时，买方对土地的投资价值判断各异，而卖方并不清楚。因此，为了使出让价格尽可能地高一些，出让方往往不首先提出价格或不公布底价，而采用公开拍卖或密封拍卖(即招标)方式出让土地。当出让方和受让方直接以交易主体身份出现时，可以减少中间代理成本。,4.2.2.2土地二级市场 土地二级市场是指由土地一级市场上取得的土地使用
50、权的转让与再转让形成的市场，包括土地使用权的转让、出租和抵押等。这是发生在土地使用者之间的交易市场。与政府垄断的土地使用权一级市场不同，二级市场是竞争性的，存在许多土地使用权交易者。从资源配置效率角度来看，二级市场应是我国城市土地市场体系中的主体，它不但接受一级市场的土地流量，而且可以将存量市场上的土地与房产资源配置到较适宜的用途上。,4.2.2.3土地征用市场 静态地看，我国城市国有土地的总量是固定的。但是，随着城市化进程和城市人口的增加以及工商业的迅速发展，城市土地的集约利用毕竟有一定的限度，所以必须有土地流量的加入。我国农村土地归集体所有。但我国有关法律规定，国家出于公共利益等方面的需要
