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1、第十二章 公共行政法制,主要内容,第一节 公共行政法制概述第二节 西方国家行政法制理论及应用第三节 中国行政法制的运行与完善,学习目标,1、重点掌握公共行政法制的内涵、作用及基本原则。2、一般了解西方国家行政法制理论中不同流派的制度设计，以及其对西方国家法制实践的影响。3、一般了解中国行政法制运行的主要内容。4、理解中国行政法制的完善途径。,第一节 公共行政法制概述,一、公共行政法制的内涵公共行政法制是指国家行政的依法治理状态，即国家行政的各个方面和各个环节有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。从行政的过程或环节看，行政法制应当包括行政组织法定（行政主体法制）、行政运行法制及行政法制监督三个
2、部分。,（一）行政组织法定,首先表现为行政组织管理的法制，即行政组织的性质、任务、职权、组成、活动方式，以及成立、变更和撤销等，均由法律予以规范。其次表现为行政人员管理法制，是指行政人员（公务员）的录用、任命、晋升、奖惩、待遇等由国家公务员法规定。行政机关组织法和公务员法统称为行政组织法。,（二）行政运行法制,国家行政机关在管理社会、处理与相对人关系的过程中依法行事，即依据法律，并遵循法定程序，它是行政法制的核心内容。,（三）行政法制监督,国家和社会监督行政机关的各种法律制度健全完善并真正得到实施。也就是说，国家行政应当处于严密和强有力的监督网络中，行政机关及其公务员的违法行政能被及时发现和纠
3、正，受到不法行政侵害的行政相对人能得到相应的救济。,行政组织法定、行政运行法制和行政法制监督构成一个完整的行政法制系统或体系。其中，行政组织法定是行政法制的基础，行政运行法制是核心和关键，行政法制监督是保障。,二、公共行政法制的作用,20世纪以来，特别是二战以来，世界各国大多强化行政干预的方式，解决市场经济规律无法克服的矛盾以及人口、资源、环境和福利等一系列社会问题，行政权的扩张不可避免，行政法制必然要承担起保障行政权有效行使的重要功能。同时，基于行政专制主义的历史教训、民主政体与人权保障的需要，行政法制还必须同时具备防止行政权的盲目扩张和恣意滥用的控权功能。行政法制既有保权功能，也有控权功能
4、。,（一）规范和控制行政权，实现法治行政,“法治行政”的核心内涵即政府守法，要求规范和控制行政权。1、由行政组织法规定行政组织设置、职权范围和公务员权责等内容，防止行政权的无限扩大。2、通过行政程序法规范行政权行使方式。3、通过行政监督、行政救济制约行政权的滥用。,（二）合理界定行政职能，维护相对人的合法权益,行政权力的扩张，可能侵蚀公民、社会组织和市场组织的自主领地。对此，应合理界定政府的行政职能，凡是社会个体和组织能够通过市场机制解决的问题，政府就不要将其纳入自己的职能范围。同时，要从积极的方面给予公民维权的武器。我国1990年实施行政诉讼法后，人民法院受理的“民告官”案件的数量直线上升，
5、改变了过去百姓欲告无据的状况。,（三）保证行政改革成效，促进政府治理能力的提高,由于行政权的扩张，到20世纪80年代，“行政国家”的弊病愈加显现，各国政府都遭遇到不同程度的“财政危机”、“管理危机”和“信任危机”。以英国撒切尔政府和美国里根政府为代表，掀起了全球性行政改革的浪潮。改革的主要内容是重新审视政府职能，将属于市场调控的职能交给市场，把属于社会调整的功能还给社会。政府转为采用法律、政策等手段整合行政、市场、社会等多方面资源和力量，走多中心的治理之路。,围绕这一理念，各国政府进行了多种多样的制度设计，包括放松管制、地方分权、民营化、公共事务的外包、行政机构精简等。这些制度的设计有赖于相应
6、法律制度的建立，特别是行政法制的健全。例如政府机构组织法、地方分权自治法等。只有从法律制度上加以规范，才能保证政府职能真正转变，并阻断权力回流的通道，从而保证行政改革的成效。,（四）维护社会的稳定与发展，促进民主与法治,社会的稳定和发展建立在平等、自由、秩序和责任的基础上。健全行政法制的宗旨在于营造一个平等、自由、秩序和责任的社会，这无疑有利于社会的稳定与发展。另外，民主与法治作为人类社会追求的目标，均与行政法制建设息息相关。建立和完善行政法律制度必然有利于社会主义民主与法治目标的实现。,三、公共行政法制的基本原则,（一）行政合法性原则行政合法性原则，指行政权的存在、行使必须依据法律，符合法律
7、，不得与法律相抵触。这是法治行政的基本要求。,1、行政主体的设立必须合法,行政主体是能以自己的名义拥有和行使行政职权，并能以自己的名义为行使行政职权的行为产生的后果承担法律责任的机关或组织。行政主体不合法，其任何“行政行为”都不会具有法律效力。,公共行政学,第四十二讲,主讲教师：孙德超 学时：48,2、行政职权必须基于法律的授予才能存在,行政主体拥有行政职权，是进行行政管理的先决条件。行政职权的拥有必须有法律依据，行政主体若无任何法律依据就能拥有行政职权，只能导致行政专制。,3、行政职权的行使必须依据法律、遵守法律,依法行使行政职权，不仅是行政主体的一项权力，也是行政法为行政主体设定的一种义务
8、或职责。对于法定的行政职权，行政主体必须依据法定的实体内容和程序要求，不折不扣地予以实施。,4、行政授权、行政委托必须有法律依据,行政职权通常由法律明文规定的行政机关行使，但由于现代社会中行政事务复杂、技术性强，有时由非行政机关的其他组织代为执行法律，可以节约社会资源。在这种情况下，法律往往规定行政授权或委托。合法性原则要求，行政授权或委托都必须有法律依据，按法定程序进行。,5、行政主体的行为违法无效，行政主体必须对违法的行政行为承担相应的法律责任,行政主体的行为必须合法，违法的行政行为不具有法律效力。对行政主体的违法行为，还应追究行为责任者相应的法律责任。,（二）行政合理性原则,行政合理性原
9、则，亦称行政适当原则，指行政行为在合法的前提下，还必须客观、适度。行政活动领域情况复杂，行政法律规范不可能毫无遗漏地规范到每一具体细节，法律必须给行政活动留下必要的自由空间，即行政自由裁量权。行政自由裁量权有被滥用的可能，应对其进行必要的控制。合理性原则的出现和运用，就是围绕对行政自由裁量权的必要控制。,1、行政行为应当符合法定目的,法律赋予行政机关以自由裁量权的目的，是要求其“根据法律做某事，而不是根据个人好恶做某事”，“自由裁量权不应是专断的、含糊不清、捉摸不定的权力，而应是法定的、有一定之规的权力”。如果行政机关完全不顾法律的目的、原则和要求去行使行政自由裁量权，其行为就违背了合理性原则
10、。,2、行政行为必须建立在正当考虑的基础上,具体体现在三个方面：一是正当的动机。如果动机不正当，例如，以权谋私、挟嫌报复等，则构成行政自由裁量权的滥用。二是相关考虑。即行政主体在行使自由裁量权时不能忽视法律规定应当考虑的因素。例如：行政主体在实施行政处罚时，应当考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度，以及被处罚人是否未成年等。三是排除不相关考虑。如考虑行为人职位高低，经济状况如何，民族及政治面貌等而决定处罚等。,3、行政行为的内容应当客观、公正、适度、合乎情理,所谓客观，指行政行为的作出应当符合自然规律，以客观事实为依据，杜绝凭主观好恶、个人恩怨等作出的行政行为。所谓公正，指对当事人平等
11、地适用法律规范，无论其地位、社会关系、社会背景如何。不得对相同的事实给予不同的对待或对不同的事实给予相同的对待。,所谓适度，指在不违背法律目的的前提下，行政主体应当在各种手段中选择对个人造成损害适度的手段实现行政目的。这一要求在外国行政法理论上又称为“比例原则”，意为“纵为必要，目的与手段亦应成比例，禁止过剩规制”。所谓合乎情理，指不悖社会道德、人道主义等。例如，我国的行政处罚法规定，当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或分期缴纳。,（三）政府诚信原则,诚信原则的基本含义在于行使权利、履行义务，应依诚实及信用之方法。诚信原则要求政府行使权力不仅应
12、当公正合法，而且应该恪守信用；失信于民造成损害必须赔偿，随意行政、反复无常的滥用权力更应该承担法律责任。,1、法律规范应具有稳定性与不可溯及性,法治要求法律规范具有稳定性与连续性、可靠性与可预测性，行政法律规范为适应法治的要求，必须做到以下两点：一是法律规范不得变化无常。行政法与其他法律部门相比较而言，稳定性较差，但其变化也必须与社会发展相一致。二是法律规范不得溯及既往。行政法律规范一般不得产生溯及既往的法律效力，特别是对公民产生不利影响的，更在禁止之列。,2、行政活动应具有真实性与确定性,真实性不只适用于行政法律行为，也应包括行政事实行为，如咨询、信息提供等。虚假、错误的行政行为造成公民合法
13、权益损害的，行政主体负有赔偿义务。行政行为一经作出后，即具有确定性，非经法定的事由和法定的程序，不得随意撤销、更改或废止。,3、行政主体应信守诺言,一是使行政行为得以实现。行政主体不仅要依法作出行政行为，而且还必须采取行动使行政行为的内容得以实现。二是要言而有信。即使在行政主体没有法定职责的情况下，一旦行政主体作出某种承诺就应履行其许下的诺言。,第二节 西方国家行政法制理论及应用,行政法制产生于近代资产阶级革命胜利后。行政法制最主要、最基本的调整对象是行政主体与行政相对方的关系。围绕着如何调整此种关系，如何配置双方当事人的权利和义务，学界逐渐形成了有关行政法制研究的各种流派。最主要、最有影响的
14、流派有三个：控权论学派、管理论学派和平衡论学派。,一、控权论学派及制度设计,控权论是最重要的行政法制流派。主要在英美国家流行。其理论背景主要包括国家宪法的理论、法治思想以及宪政制度等。,（一）限制行政权力的范围,这种理论在19世纪的英国、美国最为流行。在两国现实生活中的直接反映，就是不断减少政府开支。在英国，19世纪初期，政府开支接近国民收入的四分之一，到了1897年，降至大约十分之一。美国的情况是“自美利坚合众国成立到1929年，各级政府的开支（包括联邦、州和地方政府的开支），从未超过国民收入的12%，而且，其中三分之二是州和地方政府的开支。联邦的开支通常只占国民收入的3%或更少。（米尔顿等
15、，1982）而到目前，美国政府开支大约占国民收入的三分之一。,（二）防止滥用职权,防止公务人员滥用职权的直接目的重在防止掌握自由裁量权的公务人员不按照法定目的行使权力，损害个人的利益。,（三）法律高于权力，享有至上权威,法律应当与政治、特别是政策相区别，政府应严格按照法律规则的授权行使有限的权力，而不是简单地根据政治需要发挥自由裁量权。,（四）对行政自由裁量权不信任,在强调政府只能在法律规定的范围内行事的同时，对行政自由裁量权充满不信任。戴雪（Diecy）把行政自由裁量权等同于专制，不主张授予政府行政裁量权。“哪里有自由裁量权，哪里就有专横，共和制国家与君主制国家一样，政府一方专横的自由裁量权
16、，必然意味着公民一方的法律自由难以保障。”,相比之下，美国大法官道格拉斯（Douglas）的看法似乎不那么激进，他说：“当法律使人们免受无限制的自由裁量权统治时，法律就达到了最佳状态。无限的自由裁量权是残酷的统治，它比其他人为的统治手段对自由更具破坏性。”可见，前者更绝对化，认为行政自由裁量权就是专制、专横的同义词，后者则面向社会现实，强调自由裁量权只有在不受法律约束时才是专断的，否则未必是专断的。,（五）立法是控制行政权的重要手段,控权论从国家权力分立与制衡的角度，在肯定立法权高于行政权的基础上，强调立法权对行政权的监控。关于立法控制行政权的关键，在控权论者看来主要在于严格限制行政权力的范围
17、。,（六）司法审查是行政法的重要内容,在控权论者看来，法院的司法审查是一种最有力的控权手段。英国法学家艾兰（Allan）在对立法控权和司法控权进行比较以后，认为立法与司法虽然都发挥着控制行政权力的作用，但后者比前者更有力。这既体现在英国公众对司法自由裁量的信任程度明显高于对行政自由裁量的信任程度，也体现在司法与行政的关系不如立法与行政的关系那么密切，故对行政的监督更具说服力。,（七）重视行政程序,在控权论者看来，行政程序问题是行政法的核心，行政程序的设计体现了以“公正”为核心的价值目标。美国宪法修正案第5条规定：“未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”在控权论者看来，行政程序对
18、行政效率并不负责任，更重要的是对相对人的权利负责。尽管公正与效率都是行政程序可能的价值目标，但行政程序主要着眼于前者，尤其是在两者发生冲突的情况下。,（八）个人利益优先于公共利益,控权论者主张，行政法的最根本目的在于保障私人的权利和自由。王名扬在美国行政法和英国行政法中总结到：很多美国学者认为行政法的目的是约束行政机关的权力，保障私人的权利。他还指出，英国行政法中关于法治的重要要求是：“政府尊重公民自由和权利的法律。”,控权论的意义,（1）反映了资产阶级上升时期新兴的产业资产阶级的意志，促进了英美早期自由竞争资本主义的发展。（2）控权论以保护个人权利与自由为宗旨，在调整国家与公民的关系上，始终
19、关注与国家相对的个人利益，因此成为行政相对方可以寻求庇护的法律基点。（3）控权论为实现控权宗旨，还对控权手段、控权机制进行了深入探讨。例如，从早期限制行政权力范围为主的立法监控机制，又到之后的严格司法监控机制，以及晚近的行政程序监控机制，形成包括事前监督、事中监督和事后监督机制。,控权论的局限,（1）控权论把行政法制视作控制政府权力的一种消极的工具（negative instrument），即政策的制定和执行也可能代表个人和社会的利益。对个人权利限于消极的保护，忽略了公民有效作用于行政过程的参与机制。（包万超，1999）（2）控权论笼统地排斥行政自由裁量权。在处理公平与效率的关系上，显得苍白无
20、力，即过分牺牲为经济发展、社会秩序所不可缺少的行政效率。（3）控权论受司法万能观念影响，过分倚重渲染司法的控权作用，甚至成为司法广泛介入行政的借口，这实际为新的权力滥用提供了方便。（李娟，1999）,二、管理论学派及制度设计,管理论曾在前苏联以及二战之前的日本和德国的行政法中占主导地位。在我国，直至1978年左右，行政法理论也没有摆脱“行政法就是管理法”观念的影响。,（一）管理论的形成基础,1、中央集权的政治体制，如前苏联和二战前的日本。2、计划经济模式。例如，前苏联是采用纯粹计划经济体制的国家，经济管理是最重要的国家任务之一。对计划而言，法律处于从属地位，计划的地位等于或高于法律，故行政领域
21、强调国家管理便也成为很自然的事情。3、国家专权主义和集体主义占统治地位，以及个人自由法律思想的匮乏。,（二）管理论的主要观点,从行政法的目的看，管理论认为，行政法的主要目的在于保障国家和社会公共利益。从行政法的概念及内容而言，如马诺辛在苏维埃行政法一书中指出的“行政法作为一种概念范畴就是管理法，更确切一点说，就是国家管理法行政法规范调整苏维埃国家管理范围内的社会关系。”即在社会主义和共产主义建设中为完成国家任务和行使国家职能而进行实际组织工作的过程中产生的关系。关于行政法的手段，管理论者认为行政法手段主要是强制和命令性的。,（三）管理论的局限,管理论过分信赖国家权力，即把行政机关及其公务员行为
22、设想成理性的，没有考虑滥用权力的可能。管理论以管理者为本位，视法为管理工具，单向性的强调行政特权和行政效率，突出了行政领域“官本位”的特征，忽略了对管理者的监督，这与行政民主、法治的原则并不相符。管理论将行政管理对象视为纯粹的管理客体，将公民的个体利益完全淹没于社会公共利益中，使行政相对方的自主性无以立足。,公共行政学,第四十三讲,主讲教师：孙德超 学时：48,三、平衡论学派及制度设计,20世纪80年代以来，英美行政法学界对控权理论产生质疑，提出应遵循平衡思想重新认识行政法的性质、目的、功能等。关于行政法制的学术思想越来越关注于如何通过打破传统的公私法界别，缓和公权与私权的紧张对峙，从而创造政
23、府和公民间良好的合作关系。在我国，最早提出并系统阐述平衡论的是罗豪才教授，他在1993年发表的论文现代行政法的理论基础中提出，“现代行政法既不是管理法，也不是控权法，而是保护行政权与公民权处于平衡状态的平衡法。”,平衡论认为，行政法是调整行政关系和监督行政关系的法律规范和原则的总称。关于行政法的原则，平衡论主张将依法行政作为行政法的重要而基本的原则。关于行政法的手段，平衡论主张综合运用行政法的各种手段，既在必要的场合运用命令、强制手段，同时在可能的情况下，尽量避免采用行政命令、行政制裁、行政强制手段，淡化权力色彩。,平衡论倡导以行政权公民权的关系为行政法研究的核心问题，将行政权与公民权的关系作
24、为行政法的主导关系，并在两者间诉诸平衡的机制设置，这使行政法从传统的控权、管理的模式、框架中超越出来，而从平衡的视角上更新了传统行政法学的概念框架和学科体系。但它所面临的难题是：是否可能建立一套制度，以便能够在规则约束与自由裁量之间、多元分散的利益之间发现“平衡点”，并达到一种良好的平衡。,第三节 中国行政法制的运行与完善,一、中国行政法制的运行（一）中国行政法制运行的简要回顾1949年中华人民共和国的成立，标志着中国行政法制建设进入了一个新的历史阶段，即社会主义行政法制建设阶段。20世纪50年代，国家制定和颁布了大量的行政管理方面的法规等，规定了国家行政机关的组织、职权和国家行政机关对社会、
25、经济和文化等各种事务的管理规则和管理方式。改革开放以来，特别是在确立了市场经济体制目标后，依法行使职权日益成为行政管理实践遵循的基本方针。,（二）我国行政法制建设的特点,1、树立法律至上观念，加强行政运行法律的制定。党的十五大报告确立了依法治国的治国方略。依法治国在公共行政中的运用就是依法行政。,2、建立和完善行政运行的法律机制。建立行政运行法律制度可以实现行政民主，例如公众参与行政管理，公众获知行政管理信息。还可以保障行政管理的科学性，例如行政机关发布规范性文件时进行可行性论证，接受专家咨询。我国行政运行法律制度主要有：告知制度、听取陈述和申辩制度、职能分离制度、不单方接触制度、回避制度、说
26、明理由制度、时效制度、救济制度等。,（三）我国行政法制运行的主要内容,1、行政立法（1）行政立法的含义行政立法有广义和狭义之分。广义的行政立法指一切有关国家行政的立法。狭义的行政立法是指国家行政机关的立法活动，即行政机关依照法律规定的权限和程序制定有关国家行政管理的规范性文件的活动。这里指狭义的行政立法。,行政立法同权力机关立法的区别主要表现为：立法的主体不同。权力机关立法的主体在我国是全国人民代表大会及地方各级人民代表大会及其常委会；行政立法的主体是国务院及所属各部委，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府，经国务院批准的较大的市人民政府和经济特区所在地的人民政府。
27、立法权限的来源不同。权力机关立法权限来自于人民授权；行政立法权限由宪法和法律赋予，或由权力机关及上级行政机关授权。,立法的内容不同。权力机关立法的内容是有关国家政治、经济和社会生活中的基本制度和重大问题；行政立法的内容通常是涉及政治、经济、文化、教育等领域的行政管理的具体问题。立法的程序不同。权力机关立法程序严格，注重民主参与；行政立法程序相对简便，注重效率。效力不同。权力机关立法以法律的形式颁布；行政机关作为权力机关的执行机关，它的立法以法规和规章形式颁布，并不得与法律相抵触。,行政立法居于权力机关立法之下，是权力机关立法的延伸，是一种“准立法行为”，由于其立法权限是法律所赋予的行政职权中的
28、一种，因此又具有行政行为的性质。但行政立法与其他行政行为有明显不同：行政立法的主体是法律特别规定的行政机关，而其他行政行为所有行政机关均有权做出。行政立法的对象具有普遍性，其他行政行为专门针对特定的事和人。行政立法的效力具有反复适用性，而其他行政行为通常只有一次效力。由于行政立法的准立法性，其程序比其他行政行为更严格、更规范。,（2）行政立法的分类,一般授权立法与特别授权立法这是依据授权的来源所做的区分。中央行政立法与地方行政立法这是从行政立法权的主体角度进行的划分。执行性立法与创制性立法这是依据行政立法目的和内容进行的划分。,2、行政执法,行政执法是我国行政机关执行和适用法律规范的活动，即国
29、家行政机关依据法律授权，将具有普遍约束力的宪法、法律、行政法规、行政规章等规范性文件适用于具体个人和组织的行为。,（1）行政处罚,行政处罚是行政机关对于公民、法人或其他组织违反法律、法规和规章予以制裁的行政行为。,（2）行政许可,行政许可是指行政机关根据个人或组织的申请，做出决定允许其从事某种活动，行使某种特权、获得某种资格能力的行为。它包括一般许可，行政特许，资格、资质许可，核准和登记。,（3）行政强制执行,行政强制执行是指行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政义务时，依法强制其履行义务的行政行为。,（4）行政裁决,行政裁决是国家行政机关依照法律规定，对公民、法人和其他组织之间发生的与行政
30、管理有关的民事、经济纠纷进行裁决的行政行为。,3、行政诉讼,（1）行政诉讼的含义与特征行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和法律、法规授权组织的具体行政行为侵犯其合法权益，要求法院对行政行为的合法性进行审查，并依法做出裁判的活动。,公共行政学,第四十四讲,主讲教师：孙德超 学时：48,行政诉讼具有以下特征：行政诉讼的原告必须是行政管理的相对人，即公民、法人或其他组织。行政诉讼的被告是作为行政主体的行政机关或法律、法规授权的组织。行政诉讼的主管机关是人民法院。行政诉讼的核心是审查具体行政行为的合法性。行政诉讼的内容是解决行政争议。,（2）行政诉讼的作用,保障公民、法人或者其他组织合法权
31、益行政机关或法律、法规授权的组织和行政相对人在行政管理活动中处于不平等的地位。行政诉讼提供了其合法权益受到侵害时能够获得救济的制度手段。当行政相对人认为行政机关和行政工作人员的具体行政行为违法、侵犯其合法权益时，可以行使行政诉讼起诉权，请求司法保护。,监督和制约行政机关行使职权,行政监督是一个完整的体系，包括权力机关的监督、检察机关的监督、人民法院的监督、行政监察和审计监督以及社会舆论监督。行政诉讼作为司法监督，由人民法院通过对行政争议的审理裁决，审查国家行政机关的行政行为是否合法，及时发现和纠正违法的行政行为，追究相关工作人员的行政违法责任，维护公民、法人或其他组织的合法权益，保障、监督行政
32、机关正确行使职权。,二、中国行政法制的完善,（一）中国行政法制存在的问题1、整个社会尚未真正树立“法律至上”的观念，现实生活中有法不依的现象时有发生。2、行政行为法律规范体系还有待完善。行政主体、行政行为、行政关系等缺乏明确的法律定位和规范，行政自由裁量权过大。3、许多行政管理法律、法规明显滞后于社会经济发展的需要，亟需修订或清理。,（二）中国行政法制完善的途径,1、行政法制国际化中国成为WTO的成员使中国与世界各国、各地区的经贸关系发展进入新阶段。（1）在对外贸易立法上，要进一步制定与社会主义市场经济和WTO有关原则相一致的法律、法规。（2）根据WTO所要求的“透明度”原则，中国还必须加大政
33、务公开力度。,2、行政程序法制化,行政程序法大致包括三个方面：一是行政立法的程序；二是行政机关作出具体行政行为的程序；三是对行政行为进行司法审查的程序。目前，我们已经有了行政诉讼法，司法审查的程序已基本解决，行政立法的程序也已由立法法解决。因而我国的行政程序法建设的重点将以规范行政机关作出具体行政行为的程序为主，包括情报公开制度、告知制度、听取陈述和申辩、职能分离、回避制度、时效制度、救济制度等。,1989年行政诉讼法颁布后，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会曾组织一些专家研究行政程序立法问题。当时鉴于对行政程序的理论研究和实践情况的了解还不够深入，制定统一的行政程序法尚有一定困难，因此
34、，决定先就市场经济条件下行政机关普遍常用的几种手段，诸如行政处罚、行政许可、行政强制和行政收费等单独立法，待条件成熟时，再制定统一的行政程序法。,3、加强行政立法监督,（1）行政立法中部门本位主义的表现一是片面强调行政法律关系主体之间的不对等性。二是通过立法扩大权力范围。如通过立法将原本不属于本部门的职权划归本部门，或将本属于社会范围内的工作纳入行政管理范围。三是通过立法谋求行政执法主体资格，扩大机构编制。四是通过立法谋取不正当的经济利益。如目前一些行政部门通过立法使原属不合法的收费及罚款项目合法化，或是设立新的收费及罚款项目。,（2）行政立法中本位主义的危害首先，可能损害行政相对人的合法权益
35、。其次，可能导致部门之间职责权限不清，互相扯皮。其三，使行政机关的机构编制难以控制，从而导致机构编制的膨胀，国家财政负担增加。,（3）防止行政立法中本位主义的思路改进我国现行的立法程序，是防止行政立法本位主义的重要途径。吸收行政相对人参与行政法规的制定并将其作为必经程序，是现代世界许多国家的通例。在行政立法程序方面，许多国家还有另一种通行做法，即聘请有关专家组成咨询或审查委员会审议有关行政法规。（如烟草专卖问题，它不仅涉及到立法学、商业流通管理、工商行政管理，还和机构编制管理及其他法规相关联）加强立法监督。,4、加强财政监督,（1）在法律上，关于全国人民代表大会财政权的规定比较简略且抽象。,（
36、2）在实际运作中，除了大的税种是由全国人民代表大会以立法形式审批外，税率、减免税、税制等问题的确定，外债、国债和地方公债的筹措和使用，各种行政事业性收费的审批及其支出等，都缺乏全国人民代表大会的参与和监督，甚至经全国人民代表大会审批的政府预算执行情况也不理想，未经法定程序随意追加支出预算或改变原定用途的情况普遍存在。,各级人民代表大会应将国家财政收入和支出的监督管理问题作为中心工作来抓，不仅税收问题应由全国人民代表大会确定，对内对外的举债、各类收费项目的确定及财政支出也应当逐步转为由各级人大以法案的形式审批，非经法定程序不得改变。,关键概念,行政法制 行政合法性原则 行政合理性原则 行政立法行政执法 行政处罚 行政许可行政诉讼,复习思考题,1、行政法制包括哪些内容？2、行政法制的作用是什么？3、我国行政法制运行包括哪些环节？4、行政立法同权力机关立法有何区别？5、如何完善我国公共行政法制？,
