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1、财政风险,2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果,审计发现的主要问题,（一）地方政府举债融资缺乏规范。由于现行规定未赋予地方政府举债权，对地方政府业已存在的举债融资行为缺乏规范，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。从审计情况看，大多数地方政府是通过融资平台公司等变相举债的，一些是由政府机构违规提供担保来获得债务资金的，有的政府部门和单位甚至直接举借债务。此次审计发现，有7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门，在国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发201019号，以下简称国务院通知）下发后，仍以出具承诺函、宽慰函等形式，或以财政收入、行
2、政事业单位国有资产等，违规为融资平台公司等单位举借债务提供担保464.75亿元,2.地方政府性债务收支未纳入预算管理，债务监管不到位。除地方政府债券和各种财政转贷外，大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监督，相关管理制度也不健全。至2010年底，在36个省级政府中，有7个未出台地方政府性债务管理规定，8个未明确债务归口管理部门，14个未建立政府性债务还贷准备金制度，24个未建立风险预警和控制机制。市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。,3.部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。一是个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重。2
3、010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。二是部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。,三是部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债
4、压力较大。截至2010年底，地方政府性债务余额中用于高速公路建设的债务余额为11168.11亿元，其中政府负有偿还责任的债务754.02亿元、政府负有担保责任的债务7809.63亿元、其他相关债务2604.46亿元，分别占6.75%、69.93%和23.32%。部分地区的高速公路处于建设期和运营初期，其收费收入不足以偿还债务本息，主要依靠举借新债偿还，2010年全国高速公路的政府负有担保责任的债务和其他相关债务借新还旧率达54.64%。截至2010年底，1164所地方所属普通高校和3120家公立医院分别有政府性债务2634.98亿元和977.74亿元。其中有387所高校和230家医院2010年
5、政府负有担保责任的债务和其他相关债务的借新还旧率超过50%，当年借新还旧偿债额分别为542.47亿元和95.29亿元。有95所高校和575家医院存在债务逾期现象，逾期债务分别为27.18亿元和30.42亿元。一些地方已安排441.38亿元财政资金用于偿债,4.部分政府性债务资金未及时安排使用。截至2010年底，地方政府性债务余额中尚未支出的金额为11044.47亿元，其中：34个省级、256个市级和942个县级政府所属部分债务单位2008年及以前年度举借至2010年底未支出的债务余额有1319.80亿元，占11.95%，2010年为此由财政资金支付利息67.74亿元。债务资金未及时安排使用并发
6、挥效益的主要原因是：一些地方举债存在一定的盲目性，有的资金投向未落实，有的项目准备不充分，还有部分因担心银根紧缩而为项目超前融资等。,5.部分单位违规取得和使用政府性债务资金。一些地方政府性债务资金的举借、管理和使用不够规范，审计共发现违规问题金额1082.53亿元。主要是：部分融资平台公司等单位以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值等方式取得债务资金；一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场或用于修建楼堂馆所，部分单位违反国家产业政策，将债务资金投向“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）、低水平重复建设项目。此外，审计还发现形成损失浪费19.94亿元；涉嫌经济违法违纪案件
7、线索12件，正在依法查处。,6.地方政府融资平台公司数量多，管理不规范。一是融资平台公司数量多。地方政府融资平台公司产生于上世纪80年代。至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中：省级165家、市级1648家、县级4763家；有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。从这些公司的经营范围看，以政府建设项目融资功能为主的3234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的1173家，还进行其他经营活动的2169家。,二是融资平台公司债务规模大。2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，其中
8、：政府负有偿还责任的债务31375.29亿元、政府负有担保责任的债务8143.71亿元、其他相关债务10191.68亿元，分别占63.12%、16.38%、20.50%。从层级看，省级8826.67亿元、市级26845.75亿元、县级14038.26亿元，分别占17.76%、54%和28.24%。从债务偿还看，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%；有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。,三是部分融资平台公司管理不规范、盈利能力较弱。主要表现为：对融资平台公司缺乏规
9、范的管理制度，部分公司法人治理结构不完善，内部管理级次多、链条长，资本金到位率低等。审计发现，有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，涉及金额2441.5亿元；由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱，有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。,为什么会有风险,个人风险、公共风险与财政,公共风险是l历史地形成的，是私人风险的异化个体对风险的规避是生存的原始动力；个体对风险规避的无力促使其寻求风险规避的集体形式；组织、制度及国家是公共风险的防范机制公共风险是人类社会进化的原动力公共风险自发地形
10、成隐性制度；公共风险的自觉化解促使隐性制度显性化；新风险的化解或风险化解的新方法开创就是制度变迁；,风险理论,财政风险,财政风险：政府未来拥有的公共资源不足以履行其未来应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。（刘尚希）财政风险指向未来财政出现困难不等于财政风险增大；达到了财政平衡不等于没有财政风险；包括有概率的和没有概率的具有外部性，最终由社会公众承担,财政风险的特点,在既定的制度框架内，财政风险不能被转移，不能被分散；财政风险属于“兜底”风险（边际风险）财政风险具有非敏感性（决策者对其不敏感),财政风险评估的两个基本面,政府应承担的公共支出责任与义务直接显性
11、支出责任（债务）:由特定法律或合同规定的，主要包括国内外借款、预算规定的支出、具有法律约束的长期预算支出。直接隐性支出责任（债务）:由政府公共政策衍生的，而非特定法律或合同规定的支出责任，主要包括政府政策可能带来的衍生的支出要求。或有显性支出责任（债务）:因与政府行为有关的特定事件发生所导致政府无法推却的支出责任，这种债务主要发生在，如上级政府为下级政府、国有单位、私人组织提供的借款担保，以及政府基金投资失误情况。或有隐性支出责任（债务）:特殊时期发生的，政府必须承担否则社会经济体系无法继续稳定运行的支出责任，这种债务一般发生在，如国有企业破产、国有或私有银行破产、国际收支严重不平衡，以及地方
12、政府到期无法偿付地方公债等情况。,政府拥有的公共资源：存量和流量拥有的资源与支出责任之间的差距就是“赤字或风险”财政风险的测量指标：财政赤字率：赤字依存度：国家债务负担率：国家债务依存度：外债偿还率：外债负担率：外债借人率：,风险评估的四个层次公共债务与公共资源的存量对比分析；公共债务与公共资源的流量对比分析；公共债务与经济总规模的对比分析；公共债务与政府无形资产的对比分析,风险大锅饭：中国财政风险的制度特征,改革改变了利益大锅饭，没有打破风险大锅饭作为风险兜底的国家财政，一方面甩掉了个人风险，另一方面强化、加重的了个人风险,风险大锅饭的原因政府替国有企业承担风险；国家预算对政府行为的软约束；中央地方财政关系模糊；风险大锅饭的后果：避险动机不强；避险能力不足；结果：公共风险的聚集与集中；风险社会,
