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1、武汉市2013年底一期,教育行政管理干部专题报告会,主办单位：中共武汉市委教育工作委员会 武汉市教育局,承办单位：中共武汉市委党校分校,教育新视野,名家讲坛之十二,全面推进依法治校,2013年4月二十七日,全面推进依法治校实施纲要 解 读,国家教育部法制办公室副主任 王 大 泉,实施纲要出台的背景,党的十五大即提出依法治国，建设社会主义治国家的目标，教育部在1999年即提出了依法治校的要求，并在2003年发布指导意见，开展依法治校示范校创建，实践中存在一些争议和不同意见，但总体上依法治校逐步成为教育领域的主流话语，被越来越的教育管理者所接受并实践，影响越来越广泛。2010年发布的教育中长期规划
2、纲要提出了明确要求;大力推进依法治校。党的十八大进一步强调全面推进依法治国，法治是治国理政的基本方式。要求“提高领导干部运用法治思维和法治式深化改革。推动发展。化解矛盾。维护稳定的能力。实施纲要是十八大之后教育发布的第一个综合性文件，是贯彻落实十八大精神的具体举措。,实施纲要体现的新要求,全面部署，纲要抓住了学校办学和管理中核心要素，对各校各类学校提出了普遍要求，全面推进。全面解释内涵和要求，纲要根据实践发展，全面简述了依法治校的内涵、意义和指导思想，提出了总体要求。全面推进实施，纲要从健全依法办学自主管理的制度体系，完善学校内部治理结构、规范学校依法办学行为、健全校内权利救济和纠纷解决机制、
3、营造学校法治文化氛围、健全依法治校评价考核机制和转变政府职能等7个方面，对学校提出了具体的工作要求和目标任务。全面动员各方面力量，纲要明确了政府及学校内部各个主体，以及社会在推进依法治校中的地位、职员级权利义务，构建了广泛参与、共同推进的格局。,依法治校的必要性与意义,依法治校是在学校落实依法治国基本方略的必然要求。依法治国的要求是全面系统的，学校作为具有公共管理职能的社会组织，需要按照法律至上、保障权利、制约权利的原则，实行依法治校，适应学校法律地位与角色转变的需要。教育法律建立于完善，使学校成为社会的公共组织，学校管理完全的内部自治，转变为依法管理，具有开放性、公共性的特点。学校面临的社会
4、环境发生了根本性的变化，从法律角度，传统的实践中占有主导地位的特别关系理论被打破，学校的管理活动需要遵守法律保留原则，同接受到法律的调整，制约。学校的话语体系需要转变，不依法办学，难于得到外部权力、社会言论的支持。,依法治校是人民满意教育的必要条件。,满意是一个复杂的概念，办人民满意教育：首先要发展，不发展肯定不满意；同时要公平公正，不公平不公正，发展了也不满意；要有科学的测评体系和民主的开放的测评渠道，建立满意度测评的标准和办法。依法治校明确学校依法管理的要求，建立开放的学校管理体制，打破学校管理的孤岛状态，是使利益相关方面的重要途径。,依法治校是实现教育现代化的重要内涵,教育现代化不仅仅在
5、于硬件的现代化，更在于软件，也就是管理理念、制度的现代化；必然要包括学校管理的现代化，也就是实现依法的管理和治理。现代化有由器物到制度理念的进程；法治无疑是中国现代化的重要目标，是中国文化传承创新的重要方向。依法治校是学校文化转型升华与创新的要求。,新型管理关系，就是政府与学校之间，学校与社会之间，以及学校内部的依法治理，使学校真正成为独立办学主体，实现依法自主发展和自我监督。依法治校是学校真正成为独立办学主体，实现自主管理的基础。提高学校“软实力”。学校要调动教师的积极性和主动性，要实现教育家办学、办出特色与水平，需要民主自治的环境，需要形成规范有序而又活泼生动的内部环境，最大限度的排除外部
6、干扰。,依法治校是深化教育综合改革的重要抓手,实施纲要对学校管理转型提出的系统性和全面性的要求，本身就改革，就是综合性改革，不是改变学校某一个方面，而是涉及从理念到制度到管理举措和方式的全面改革。综合改革的核心是权利义务的重新配置，是利益分配格局的改变，教育综合改革要涉及政府职能转变，学校办学自主权的落实、教育资源的配置方式，教育评价制度的改革等等；学校的改革是其中的枢纽。依法治校的根本目标是落实学校作为独立法人的权利与义务，这与事业单位改革的总体要求是一致的，是国家综合改革的重要组成部门。学校功能定位于评价方式要随着时代的发展变化而调整；实施纲要提出要把依法治校作为学校评价的重要方面与教育教
7、学质量的评价放在同等地位。,依法治校是新时期实现教育立德树人目标的重要保障,解决立什么德，建设社会主义法治国家，法治理念和法律素质是公民重要的“德性”，也是维护社会稳定健康发展必须的“公德”。解决如何树人的问题，规划纲要提出：加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念，培养社会主义合格公民。各级各类学校把培养具有现代法治观念和法律意识的社会合格公民，作为教育的重要任务和实施素质教育的重要目标。学校形成法治的、体现公平正义自由民主价值的育人环境，才能培养对尊崇法治的公民。,依法治校是提高学校领导运用法治思维和法治方式管理学校能力的迫切需要。,学校管理活动的自主性、复杂性、权利
8、义务关系的多样性显著增强，法律问题、管理漏洞与矛盾纠纷日渐突出，给学校管理带来了许多新的问题与挑战。有完各制度，依法管理可以提高管理的效率，完善校长负责制的内涵，减少校长的管理压力。学校管理中很多纠纷转化为治理问题、法治问题，对管理理论和水平都带来新的挑战，养成法治思维、自觉依法治校，要成为学校领导者必备的能力。法治思维：规则思维、合法思维、程序思维、诚信思维、责任思维、民主参与协商共治等等。,依法治校的内涵,依法治校首先是不是“以法治校”不是“以罚带管”，不是将法律、规则作为管理中的应用之物，而是要作为管理的准则与依据。法治的核心价值在于法律至上，实现法律面前、规则面前的平等，实现管理活动、
9、办学活动有法可依、有章可循。因此依法治校要重在制约和规范学校管理权力的行 使，要以增强学校领导者依法治校的意识和能力、提高章程及制度建设质量，规范和制约管理权力运行为重点：要防止和掘弃工具主义的法制观念，制约权力，维护权力，实现“法的统治”而不是“通过法的统治”。依法治校要突出法治原则对学校治理方式与手段的总体要求，体现法治要求对学校工作全局、管理全程的统摄与指导，对学校具体办学活动、管理行为的系统规范。,依法治校所依之“法”，不是一般意义的国家法律法规或部门规章，其在理念上包含着法治精神，其在实体上包活了各种“软法”，包活了学校的章程和规章制度。学校管理中要体现国家权力、社会权力与个 制约。
10、人权力的平衡,硬法与“软法”学校章程和规章制度，具体软法的特点。,“治”不是“制”，主要不是制约、管制，而是“治理”，即通过对权力的规范和权力的保障，实现学校各种利益主体的权力的平衡，实现“善治”。,要从制度层面，贯彻和落实以人为本的原则，切实尊重和保护教师、学生的合法权益，提高服务意识，重视基层民主建设，依法落实师生的知情权，表达权、参与权和监督权。在管理中要准确把握权力与义务、民主与法治、实体与程序、教育与惩戒的平衡，实现目的语手段的有机统一。,依法治校的对象落实在“校”，不是其他的主体，要体现教育的要求、学校的特点。,学校的本领是具有教育教学专业知识的人的集合，是对受教育者实施系统有组织
11、教育的场所，其最核心的活动就是教与学。从法律角度就是学校教育权与学生教育权 的配合、互动乃至平衡与冲突。依法治校要紧紧围绕和服务于学校人才培养、提高教育质量的根本任务，体现学校特色，关注师生需求。避免以苛刻繁复的行为规则，代替管理职责和教育艺术。要以有利于学生健康成长、全面发展，把保障学术自由、学习和研究自由为根本出发点。,实现依法治校的要求与途径,制定学校章程，形成系统全面的制度体系，要实现“良法之治”：提高制度建设质量，形成以章程为核心，自主管理制度体系。依据章程自主管理是学校的法定权利，每所学校都应制定章程，纲要要求教育部门建立健全章程核准机制，到2015年全面形成一校一章程的局面。章程
12、制定要遵循法制统一，坚持社会主义办学方向，坚持以促进改革，增强学校自主权为导向，要体现：有利于调动教职工的积极性和创造性、激发学校的办学活力和竞争力，规范治理结构和权力运行原则的原则。章程内容要体现学校的办学特色和发展目标，着力解决学校办学，管理中的重大问题，突出科学性和可操作性，成为学校自主管理。保障公民职责的基本规则。,要使学校制定的规则成为“良法”,要遵循公开、民主的程序，保证师生的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现。要遵循法律保留原则，符合理性与常规，不得超越法定权限和教育需要增加义务，不得随意设定罚款或者其他可能侵犯师生基本权利的处罚事由和惩戒办法。建立健全各种办事程序
13、、内部组织的组织规则、议事规则等，形成健全、规范、统一的制度体系。学校章程和规范性文件，要及时公开。涉及师生利益的规范性文件实施前要经过适当的公示程序和期限，未经公示的规范性文件不得施行。,建立健全民主决策机制，完善学校治理结构，实现“民主科学之治”。,学校要在加强改进学校党的领导的基础上，根据各自特点，依法健全决策机制，在重大事项决策上建立相应的决策风险评估机制，完善决策公开和决策执行效果评估制度，中小学要健全校长负责制，建立学校校务会议。要规范决策和决策执行程序，推进学校决策的科学化、民主化、法制化。要形成决策、执行与监督权相互制衡，保证学校管理与决策的规范、廉洁、高效。在重大决策执行过程
14、中，学校要跟踪决策的实施情况，通过多种途径了解教职员工及有关方面对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果。要按照有利于为教师、学生提供便利服务的要求，设置和明确各个职能部门的职责，权限于分工，健全重要部门、岗位的权力监督与制约机制。,建立健全中小学家长委员会制度,在中小学全面建立家长委员会制度，既是促进家校合作与沟通的重要途径，也是保障学生家长能够有效参与学校管理，增加学校管理，决策的科学性、民主性、完善学校治理机构的重要机制。家长委员会要成为落实学校民主监督的组织保障，要承担参与教育工作、参与和监督学校管理、促进学校与家庭沟通、合作等职责，其成员由家长民主选举产生。学校实施采购校服、订购
15、教铺材料、组织活动、代收费用等直接涉及学生个体利益的活动，一般应由学校或者教师提出建议和选择方案，并做出相应说明，提交家长委员会做出决定。,推进信息公开和办事公开,阳光是最好的防腐剂：督促学校建立健全信息公开的机构、制度，落实公开的具体措施，保证教职工、学生、社会公众对学校重大事项、重要制度的知情权。要创新公开方式、半富公开内容，建立有效的信息沟通渠道，使学生、家长以及教师对学校的意见、建议能够及时反映给学校领导、行政管理部门，并得到相应的反馈。学校面向师生提供管理或者服务的部门、机构，要全面推进办事公开制度，公开办事依据、条件、要求、过程和结果，充分告知办事项日有关信息，并公开岗位职责、负责
16、人信息、工作规范、监督渠道等内容。,注重依法办学，形成平等自由公平公正的育人环境，实现“育人之治”。,学校要依法组织和实施办学活动：学校要依法全面执行国家课程方案和课程标准；要将不执行课程标准作为学校违法法定义务的行为，纳入依法治校考核机制，引入社会监督。要严格依法招生，保证招生活动规范。透明。要建立健全教育教学管理制度，健全教学质量的评估和反馈机制。要完善管理制度，对学校内设机构、教师开展或者参与培训等活动进行规范和严格限制，保证不影响学校正常的教育教学活动。,促进校园平等,构建平等校园是落实教育公平、权利平等理论的直接要求和集中体现。消除校园歧视，落实人人平等的法治原则，面向每个学生、平等
17、对待每个学生，消除以任何形式对学生进行分类、区别对待以及歧视的制度、言行。大力弘扬平等意识，在体制和制度上落实和体现师生平等、男女平等、管理者与师生平等的理念。落实残疾人权利公约，保障残疾学生随班就读的权力。建立公平公正的制度环境要完善教师考核制度，形成公平竞争的制度环境。要保障学生管理、学生评价、资助及奖励活动的公平公正，增加透明度，健全监督机制。,完善安全管理体制，建设安全校园,学校安全工作面临的新形势：随着社会、经济、学校和家庭环境的改变，学生健康疾患和意外事故的类别呈现出多样性和复杂性，生理的、心里的，内部的和外部的教育风险（）明显增加；伴随突发性、社会性的校园风险事故增多，处理机制、
18、程序、要求和成本不断提高；学校事故处理的制度环境、社会环境发生了剧烈变化，处理事故的负担和难度增大。学校安全对教育发展在内容、形式以及方向上部带来了潜移默化的影响，需要从较为封闭、主要.依靠学校及行政力量的做法，向全面、开放和系统的教育风险管理模式转变。,构建学校安全风险管理制度框架的方向：,学校安全责任公共化，作为公共安全的重要内容，明确政府各有部门的职责，学校责任进一步清晰；事故预防专业化，健全学校安全管理机制，推行学校安全风险顾问机制，以政府购买服务的方式，让专业机构参与学校风险防范；安全责任分散化，将学校安全的一些重要事项，如校园安保、食堂等环节，实行招标采购方式，委托专业公司承担，设
19、立强制保险，分散风险；让家长了解学校的规章制度。,保险体制强制化、全覆盖，在校园责任险的基础上，开发新的全面覆盖学校各个环节的综合险，适当提高保费额，借助保险力量分散风险，提高支付能力，转移事后赔偿风险，学校事故的民事赔偿责任基本出保险方式承担。处理机制社会化、建立第三方调解机制，学校发生事故，由专门的调解委员会负责，调解委员会由专业人士组成，提供调处的效率和效果，同时，明确未经调解或者诉讼，学校不得赔偿，阻断家长闹学校寻求更多赔偿的动机。健全安全管理及突发事件的应急处理机制。要积极借助政府部门、社会力量、专业组织、构建学校安全风险管理体系，形成以校方责任险为核心的校园保险机制，建立学校安全风
20、险管理制度、学生伤害事故调解制度，健全安全风险的事前预防、事后转移机制。,依法健全纠纷解决机制，完善教师学生权利的救济制度，重视程序之治,程序主义是法治重要保障机制，要建立公正公开的程序，保障决策的民主、公开、保证教师、学生受到不利处分别享有陈述、申辩的机会。安排法制作为解决校内矛盾和冲突的基本依据，建立并综合运用信访、调解、申诉、仲裁等各种争议解决机制，依法妥善、便捷地处理学校内部各种利益纠纷。建立教师申诉或者调解委员会，就教师因职责权利、职务评聘、年度考核、岗位职责、待遇及奖励等，与学校及有关职能部门之间发生纠纷，或者对学校管理制度、规范性文件提出的意见，及时进行调处，做出申诉或者调解意见
21、。对学生做出不利处分前，应当给予学生陈述与申辩的机会，对未成年学生应当听取其法定监护人的意见。,转变管理观念，提高依法治校的能力与水平,切实转变对学校的行政管理方式。从具体的行政管理，转向依法监督，尊重学校办学自主权，切实减少过多、过细的直接管理活动，积极探索建立综合执法机制和依法监督机制，提高行政执法能力，主动为学校解决法律问题，依法维护教育活动的正常秩序。建立健全依法治校考核评价机制。要把依法治校情况作为考核学校的领导班子重要指标，要创新对学校依法治校情况的考核评价机制，采取多种途径听取师生意见、公众反映，注重评估依法治校的教育效果、社会效果。要建立学校领导任前法律考核制度，以依法治校的综合性考核，代替相关的专项考评。,下一步的工作安排,加大学习宣传，统一思想认识；教育部将根据实施纲要制定依法治校的具体评价指标体系，明确中小学、高等学校依法治校的行为规范。指导各地深入开展依法治校示范学校创建活动。将按照分类指导的原则，推动示范学校创建活动的制度化、规范化、集中推广一些典型经验，促进各级各类学校依法治校水平的整体提高。,
