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1、村级互助资金发展概论,中国人民大学反贫困问题研究中心汪三贵,一、什么是村级互助资金,互助资金是指以财政扶贫资金为引导，村民自愿按一定比例交纳的互助金为依托，无任何附加条件的社会捐赠资金为补充，在贫困村建立的民有、民用、民管、民享、周转使用的生产发展资金。互助资金不以 营利为目的。不以营利为目的是指资金的运作不是为了赚钱。但互助资金要持续发展，必须有一定的收入，能够覆盖所有费用并保证资金保值和增值互助资金需要不断滚动，让最需要的人优先获得借款，全体会员都能受益互助资金采用会员民主管理方式，由会员民主选举的理事会负责具体管理工作，并受全体会员的监督,互助资金只能在村内运作，靠知根知底的熟人关系来识
2、别借款对象，利用社会压力来降低不还款的风险资金主要来源于政府的财政扶贫资金，资金的所有权归全体村民，入会会员具有资金的使用权,二、村级互助资金的发展过程,村级互助资金在国外的发展拉丁美洲的村庄金融 由美国的非政府组织国际社区基金协会创立于1984年村庄金融是将责任和自治权赋予贷款人，由他们自己管理银行，强调社区和个人的发展，并以扶贫为目标首先在玻利维亚试点，随后，该模式在拉丁美洲国家的一些偏远的贫困乡村推广。90年代也开始推广到南非和亚洲玻利维亚的广大农村是人口密度低的高原地区，这种模式在这样的地区运作可以降低机构管理成本和客户的交易成本90年代中期以来，随着拉丁美洲小额信贷制度化和商业化的进
3、程，村庄金融以两个方式加入到小额信贷商业化和机构化的进程中小额信贷机构借鉴村庄金融管理模式降低操作成本村庄金融在能力加强后转化为小额信贷机构或社区银行,非洲的村庄存款和贷款协会由CARE在非洲最贫困的社区发起了村庄存款和贷款协会项目，覆盖到最贫困的农户这种模式的特征是：一是提供多元化的产品，包括存款、保险和贷款二是强调可获得性，即将服务建立在社区基础上，为贫困人口提供便利、安全和低成本的服务三是简单化，所有服务都建立在互相信任的基础上，服务过程透明和直接四是成员的参与和控制，贫困人口对整个服务和运作过程的广泛参与，对收益具有所有权,印度的自助小组金融印度的自助小组金融是目前发展中世界最大和增长
4、最快的小额信贷项目自1992年开始试点和1996年在全国范围执行以来，已经有143万个小组和2100万个成员，覆盖了来自农村最底层的1亿人口最大的特点是从小组储蓄开始，有定期的每周或两周的存款目标，小组的每个成员必须存少量的钱（大约是每月0.25-1美元）小组存款借给会员自助小组在银行开设一个账户将剩余的存款储蓄到银行，6个月后，银行检查小组的业绩并决定是否利用银行的资金给小组发放贷款印度国家农业和农村发展银行的约36000个营业所为自助小组金融提供储蓄服务和贷款，约3100个政府和非政府组织在为已经存在和新成立的小组提供帮助,社区基金在国内的实践1990年代初期以来，政府部门、国际组织、金融
5、机构、民间组织和研究部门等开始借鉴国际经验，探索如何为贫困农户和中低收入农户提供信贷服务90年代初期的“河北易县扶贫社”90年代中期的“草海社区基金”澳大利亚开发署援助的青海海东社区基金项目 荷兰政府援助的安徽霍山项目 亚行援助的贵州纳雍综合扶贫项目,扶贫开发纲要实施后地方政府扶贫部门的探索安徽省霍山县在中荷项目结束后，于2004年开始由县政府安排财政扶贫资金，继续按社区基金的模式在全县发展互助资金 甘肃省则从2004年起在部分试点村探索财政扶贫资金和世行信贷资金捆绑使用、有偿投放，信用社和乡镇政府共同管理并委托信用社向农户投放扶贫资金，2006年进一步在部分村试点村级扶贫发展基金2004-2
6、005年，具备机构性小额信贷基础的四川仪陇又一次率先开始了整村推进和社区基金相结合的模式的探索,中央扶贫和财政部门的参与和支持2006年，中央的扶贫和财政部门决定利用国家财政扶贫资金在全国的14个省开展了100个村的试点2006年，国务院扶贫办、财政部农业司与世界银行合作在四川旺苍和河南叶县开展了具有外部技术支持的“农村社区滚动发展资金运作模式研究与试点项目（TCC5）2007年又在全国27个省(市、区)的270个村继续扩大试点2007年以来，中央和地方政府进一步加大了试点规模，特别是部分省（市、区）的地方政府增加对村级互助资金的投入，贫困村村级互助资金在全国得到大规模的发展。村级互助资金是在
7、借鉴国内其它组织的社区基金模式的基础上发展起来的。目标是在农村金融市场失灵的情况下，政府介入信贷市场并通过农户互助和自我管理的方式为贫困和低收入人口提供信贷服务,三、贫困村互助资金发展状况,到2010年底，全国28个省有1013个县参加互助资金的试点，有1.28万个试点村村级互助资金总规模25亿政府资金占78%农户资金占22%入会农户112万平均每个互助社87户会员，约占农户总数的1/3贫困户占入社总户数的50%以上,平均每个互助社资金规模20万平均借款利率约7.1%平均单笔借款约3000元按期还款率95%借款主要用于农业种植业占50%养殖业占36%非农活动占14%,四、互助资金的主要特征,所
8、有权归全体村民所有资金的使用者也是资金的所有者。利益关系比较密切和直接，有利于建立民主管理机制和良好的激励机制使用权归全体社员所有互助社会员才有资金的使用权。社员只能是本村的村民，村级互助资金不对村外放贷和不跨区经营，主要对成员提供信用互助服务本金来源于政府财政扶贫资金农户交纳的互助金或者入股金相当于内部筹资，没有外部负债，不会因为经营不善带来大的社会风险。严格禁止吸收公众存款,自主管理优点管理人员来自村内，容易判断借款农户的信誉程度、生产创收能力和还款的可能性，比较容易控制借款的风险当出现还款问题时，有更多的低成本的非正规手段保证借款的回收管理成本低缺点管理人员不专业，缺乏基本的金融和信贷知
9、识，能力有限在村内存在各种复杂的关系，控制不好，容易出现人情借款，影响资金使用的公平性，也容易导致风险,收益被会员和村民享有互助资金在利益分配上更有利于全体村民，利益没有任何形式的外流可持续发展能力较差不能利用借钱赚钱的机制（通常说的金融杠杆），盈利能力比较差，发展的速度不快如果占用费率定得过低，反而可能不断萎缩单个互助资金抵抗风险的能力很弱,互助资金的主要优势在一定的资金规模下，通过非正式的制度安排和社会压力在熟人社会中有效地解决信息不对称和道德风险问题相互之间很了解，很容易知道哪些农户有生产和创收能力以及他们是否有信用，客户识别成本低长期生活在同一个村庄的村民，相互之间会更在意自己的形象和
10、脸面，以便维持在社区中的地位和正常的人际关系互助资金的所有权是全体村民的，借款农户如果不还钱，就相当于不还村里人的钱，不还款面临更大的社会压力一旦超出熟人社会的范围，这些机制就不起作用，所以不能跨村经营,五、互助资金的优势和劣势,比机构性的小额信贷更接近服务对象内部管理成本相对较低资金成本低管理人员成本低固定成本低能够覆盖到正规金融机构不能覆盖的贫困和低收入人口金融机构视贫困农户为高风险客户金融机构为贫困农户提供小额贷款的成本很高互助资金则可以利用熟人社会的优势，低成本地识别有信誉的贫困户，并利用社会压力保证资金安全能够在生产领域进行互助合作，提高生产效率和减少风险,互助资金的主要劣势没有管理
11、大额资金的手段，不能超规模发展道德风险随资金额度的增大显著增加没有解决大额拖欠的有效手段（法律和经济手段）拖欠的传染性比机构性贷款大很多，一旦出现问题就会迅速瘫痪出现风险缺乏化解能力（单个互助资金非常脆弱）专业知识和管理能力低外部政策和体制的约束比较多,六、互助资金的定位,村级互助资金是“在特定阶段，针对特定地区、特定群体的特定需求所采取的特定扶持措施”主要目的是解决当前贫困农户贷款难的问题，帮助贫困村的贫困农户发展生产和创收活动，增加收入互助资金是对正规金融的一种补充，不能替代正规金融服务。两者相互配合才能有利于贫困村的发展资金规模不能过大，更不能用吸储的方式增加本金,七、互助资金的作用,改
12、善扶贫目标瞄准缓解农户信贷资金不足的问题有助于提高农户的信用意识和自我管理能力加强了社区成员之间的互助合作，促进了贫困地区和谐社会的建设增强了农村基层组织的活力,八、互助资金的运行条件,农户有能盈利的生产创收项目农户有创收项目是互助资金的先决条件项目越多元化，越有利于互助资金的发展单一项目风险较大，需要较强的技术和市场方面的支持小规模资金更容易取得高收益率创收项目需要外部小额资金的支持互助资金没有能力解决大额资金的需要有大量的农户从事小规模的生产创收活动，并且自己没有足够的资金，互助资金就有广阔的发展空间有劳动能力的贫困和低收入农户通常处于有项目而没有资金的状态，是互助资金的主要扶持对象,村内
13、有正常的社会关系互助资金采用的是民主管理，并且主要通过会员之间的相互合作和相互督促来保证资金的安全要求村内村民之间、干群之间有良好的信任关系，能够相互帮助和合作如果没有正常的社会关系很难进行宣传发动，村民对任何事情都持怀疑态度，对村干部也不信任很难通过民主选举的方式真正选出能得到多数人信任的理事会来管理互助资金村民关系不好也很难组成互助小组来相互帮助和担保，监督机制也就难以形成村民关系不好的村，在互助资金发放和管理过程中很难做到公正，容易造成新的矛盾,有一定的信用意识信用意识能保证按时还款及时还款才能保证资金周转及时还款能减少管理成本,九、互助资金的运行和管理方式,竞争选村不是所有的贫困村都适
14、合互助资金项目通过竞争的方式选择项目村可以保证参加试点的村符合互助资金运行的基本要求并有积极性做好试点工作竞争选村有多方面的优点一是改变人们的依赖思想和被动参与的习惯，变“上级让我做项目”为“我自己要做项目”二是通过竞争过程把不认可互助资金项目和没有积极性管理好互助资金的村自动排除掉，减少失败的可能性三是通过竞争让参与村了解更多的互助资金的理念和知识，有利于下一步的宣传发动工作,宣传和发动充分的宣传发动，有效的农户动员使农户充分了解互助资金并积极参与农户的积极参与是保证互助资金成功的基本条件。才可能形成民主和有效的决策及监督机制，避免资金被少数人控制，减少和消除社会矛盾，保证项目目标的实现。合
15、理可行的管理制度保证他们的发言权和决策权（公开选举、明确的换届制度、公示制度、投诉的渠道）越是宣传发动做的好的村，村民和互助社成员的参与程度也越高，他们的发言权和决策权也越能得到保证，互助社的运行也越正常,借款对象的选择要有贫困农户优先的意识在组织和管理上需要有贫困户优先的措施对只有利于简化资金的管理和提高使用效率而不利于贫困户使用资金的措施进行限制,合理的产品设计额度控制防止少数富裕农户大额借用资金，挤占其他农户特别是贫困户的利益。额度越大，贫困户越不可能获得借款小额借款覆盖面广，在农户间的周转快，容易使多数人受益小额借款的风险程度低，能够通过社会压力保障还款，提高互助资金的安全性和持续性,
16、资金发放和还款方式：最好采用分批发放借款和分期回收的方式分期发放和分期还款能加快资金滚动运转更符合农户在不同时间的实际需求，提高互助资金的使用效率减轻农户特别是贫困户还款的压力，有利于资金的安全回收逐步收回会进一步降低不还款的风险分期还款也有利于将互助资金瞄准贫困农户不用分期还款就需要采用更复杂的产品设计，并且分批发放,占用费率的设置：高于金融机构特别是当地信用社的利率有利于贫困瞄准能增加全村的总资金规模（特别是要考虑通货膨胀的影响）理事会的管理成本也需要靠占用费来覆盖考虑到其它成本低和收入流在了村内，适当的高占用费是可以接受的,早期发展阶段，互助小组具有重要的作用识别有信誉的农户相互担保，形
17、成还款压力万一出现不还款，降低损失相互在生产方面帮助需要根据不同的发展阶段设计不同的产品,互助社不鼓励入股分红入股和大额配股会系统排除贫困农户的参与按股分红政策使入股具有很大的利益（特别是加上配股），也不利于贫困户如果借款与入股金额相联系，在普遍采用低占用费率的情况下，可以从正规金融机构获得贷款的富裕农户也会优先考虑从互助社借款。产生挤出效应，降低互助资金的作用入股分红违反互助资金的非营利原则大额度的入股分红增加资金总量的同时，也增加了管理的风险。如果管理不善，容易引起社会问题,内部管理机构和能力建设理事会的公正性最重要通过合理的制度才能保证公正性定期民主选举公开透明的机制内部和外部的监督管理
18、能力需要通过适当的培训互助资金的基本知识和理念宣传、组织和参与式发动互助资金的财务管理互助资金的发放、回收和管理技术互助资金的风险控制技术互助资金的产品设计和创新等在“干中学”来逐步提高能力启动阶段进展不宜过快,形成内部监督机制首先需要有监督机构和人员管理和监督的人员分开，明确工作责任利用公示制度保证资金管理的透明性建立互助社会员反映意见的渠道适当的外部监管和支持需要有专门的机构（特别是县乡两级），并且需要专业化配备专职人员，并要保持稳定信息系统和考评制度通过培训和实际工作提高监管和支持服务的能力需要专门的经费支持,十、村级互助资金未来发展展望,转变为网络化的合作金融组织形成真正意义上的农村合作金融组织所有权归社员所有，实行一人一票的民主决策机制通过联合形成网络与正规金融机构连接在互助资金发展成熟的地区，农村金融机构以互助社为承贷主体为其授信，以基准利率为互助社批发贷款金融机构可以与政府部门合作建立互助资金担保基金,在适当的时候退出对于因各种原因导致互助资金失败而不能达到预定目标的村，最终应该选择合理的退出方式鉴于互助资金主要来源于财政扶贫资金，将能够回收的资金用于村内公共设施或公益事业是一种相对比较理想的结局必须防止出现的结果是少数人最终占有互助资金，导致社区矛盾的加剧,
