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1、建设项目电子档案管理的重要性及对策建议思考一、建设项目电子档案管理的必要性（一）电子档案管理是贯彻落实新档案法的要求。2020年6月20日，新档案法增加了“档案信息化建设”章节，规定了“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以电子形式作为凭证使用“，为档案电子档案管理提供了法律支撑。新档案法同时规定，企业事业单位应当“积极推荐电子档案管理信息系统建设，与办公自动化系统、业务系统等互相衔接”。（二）电子档案管理是“十四五”全国档案事业发展规划的重点工作内容。2021年06月，中办国办印发“十四五”全国档案事业发展规划，将“加强电子文件归档和电子档案移交接收”“加速数字档案馆（室）建设”列为“十四
2、五”期间重点任务，提出应“强化各领域电子文件归档工作，着力推进在业务流程中嵌入电子文件归档要求，在业务系统中同步规划、同步实施电子文件归档功能，推动电子文件以电子形式单套制归档。”近年来，国家档案局开展了会计、医疗等各类电子文件“单套制归档试点工作。2018年建设项目电子文件单套制归档试点工作，开展了第一批；2022年，国家档案局开展了第三批建设项目电子文件与电子档案管理试点工作。因此，电子档案管理是大势所趋。(三)建设项目电子档案管理的制度依据。近年来，电子政务、会计、医疗等各项电子文件制度不断出台与实施，部分机关单位电子文件已实现了单套制归档，建设项目电子档案管理各项制度也不断完善。201
3、6年，电子文件归档与电子档案管理规范(GB/T18894-2016)发布,删除“逻辑归档”“物理归档”两个概念,取消了“双套制”归档要求。从全程管理和前端控制原则出发，规定了电子文件形成或办理部门、档案部门、保密部门、信息化部门等与电子文件形成、归档及管理和维护相关的各个部门的职责。2016年11月4日，国家档案局、国家发改委印发的建设项目电子文件归档和电子档案管理暂行办法（档发（2016）11号）第五条规定，政府投资主管部门、行业主管部门应当将电子文件归档和电子档案管理工作纳入项目建设计划和竣工验收要求，将电子档案管理工作纳入档案专项验收内容。2017年，住房和城乡建设部修订发布建设电子文件
4、与电子档案管理规范（CJJT1172017）明确了工程建设过程中各专业管理部门电子文件形成和归档要求，以及向城市建设档案馆归档电子文件的要求。2018年4月8日，建设项目档案管理规范（DA/T28-2018）修订发布，新增了项目电子文件归档、项目电子档案管理、项目档案数字化3个章节，规定了项目管理系统、项目电子档案管理系统的要求。（四）电子档案是项目建设和利用需求。项目建设过程中需要办理各项审批及验收手续。项目立项、初步设计等公文已通过办公自动化系统实现了电子档案管理。地方报建方面，地方政府大力推广电子政务，本单位所在地项目施工许可、消防、人防等报建、验收手续均要通过线上平台办理，审批文件也以
5、电子文件的形式产生。各地城市建设档案馆也先后提出，电子文件归档要求建设单位在办理建设项目档案专项验收时，通过系统在线归档电子文件。项目档案工作是为了记录建设项目过程，更好地为项目的建设、运行和管理需要服务，电子档案在利用方面具有明显优势。例如，本单位因发展需要建设了科研生产新区，目前四地同时办公。档案部门对基建项目竣工图等重要文件集中进行了数字化。搬迁新址后，由于科研生产布置调整，扩大生产能力等需要原有建筑进行改造时，通过系统远程借阅电子文件，需要利用纸质文件时直接申请人所在地输出。电子档案极大地提高了工作效率，也保护了档案原件，能更好地满足项目建设过程中和建成后项目的维修、改造等查考利用需要
6、。二、项目电子档案管理现状及需求分析建设项目一般包括立项、可研等各类请示及批复文件、招投标文件、施工过程文件及竣工图、监理文件、结算审计文件等。（一）建设单位内部业务系统产生的电子文件。各单位信息化水平、信息系统建设情况不同，产生的电子文件也不同。例如，本单位设立了专门信息化部门，建设有档案管理系统和各业务系统。科研、产品档案已通过业务系统实现了电子文件在线审签归档，实行“单套制”管理。固定资产投资建设项目方面，通过办公自动化系统、全面预算管理系统、招标管理系统等业务系统实现了全过程审批流程电子化，各类电子文件在业务系统形成和流转。项目立项、可研、初步设计等文书类电子文件在办公自动化系统产生和
7、流转。项目立项策划、采购审批、合同审批等过程形成的电子文件在全面预算系统产生和流转。项目招标、询价、谈判等采购过程中形成的各类电子文件在招标管理系统产生和流转。以上各业务系统产生的电子文件，目前主要以电子文件的形式存在于业务系统。由于业务系统与现有的档案管理系统之间无数据接口，电子文件归档时需要启动归档流程，先从业务系统下载、再上传到档案管理系统。目前本单位正在开展档案管理系统升级改造工作，拟建设覆盖建设项目全过程各类电子档案管理功能的数字档案管理系统，在业务系统与档案管理系统做好接口，使业务系统与档案系统有机结合,项目信息从项目管理系统直接同步到档案系统，各业务系统产生的电子文件及其元数据实
8、现在线归档。部分纸质文件已在业务系统扫描、流转的，如合同、验收报告等，纸质归档时电子文件也同步归档，实现各类管理和资源共享利用，提高档案工作效率。（二）地方电子政务平台产生的电子文件。随着电子政务的深入推进互联网+政务服务”成为政府公共服务的重要方式。本单位所在地江苏省南京市在工程建设项目各类审批、报建手续均可通过在线办理。2017年，本单位某建设工程通过扫码的方式获得了一份电子版施工许可证。2019年，该项目电梯工程获得了南京市特种设备安全监督检验研究院提供的电子版检验报告。2020年6月起，南京市消防行政审批事项全面启用电子证照。2021年9月起，江苏省质量报监、安全报监、施工许可申请统一
9、在“建筑工程一站式申报系统”在线办理，全省停用施工区许可纸质证书，并要求各类政务事项办理时使用电子证书。南京市城市建设档案馆也在开展数字城建档案馆系统建设，开展电子文件收集工作。招投标方面，南京市建设工程全面使用“E路阳光”电子招标交易平台进行电子招标、评标。此类电子文件产生于互联网或地方政务系统，且可进行有效性验证，利用方便。对于此类文件，应由经办部门收集电子文件，采用离线归档的方式，向档案管理系统归档。对于招投标电子文件，可在招标代理协议中约定由招标代理单位收集、整理招投标电子文件，向建设单位归档。此类文件在数据交换时应注意电子文件的有效性。（三）参建单位形成的文件。参建单位指项目施工、监
10、理单位，以及勘察、设计、咨询等服务单位。本单位与各设计、咨询单位签订技术服务合同时，均在合同中约定了对方提供的电子文件时间、份数以及纸质文件签署要求。各咨询、设计单位均提供了设计文件电子版。由于此类电子文件因没有签署，仅存在经办人手中，签署盖章齐全的纸质文件归档,档案部门根据按需扫描的原则，对重要的文件进行扫描。施工过程文件、竣工图和监理文件是项目建设过程中的重要文件，由于文件形成特点，项目施工技术人员、监理人员签署、盖章的重要性，此部分文件仍以纸质形成，考虑到文件的凭证作用，目前均要求各施工单位和监理单位提供纸质文件。该部分文件主要通过数字技术扫描形成电子文件，纸质文件和电子文件按“双套制同
11、步管理。建设单位可通过合同约定的方式要求施工单位对竣工资料、竣工图进行数字化加工后，同纸质文件一并移交建设单位。归档前进行数字化，应保证电子文件与纸质文件一致，纸质文件归档时如需要整改、替换，电子文件应同步更新。三、建设单位做好建设项目电子档案工作的要求（一）建立电子档案管理工作体系。建设单位应建立建设项目自电子文件形成、流转、归档到电子档案接收、保管、利用等一系列工作体系，将项目档案工作融入项目建设之中,与项目建设管理保持同步。通过建立健全电子档案管理制度,完善项目档案管理系统功能建设，做好业务系统与档案管理系统之间数据接口等措施，监理规范、科学、可操作性强的建设项目电子档案工作体系。首先，
12、根据本单位现有的建设项目档案管理制度，结合单位信息化进展和项目实际情况修订或新制定项目电子文件归档和电子档案管理制度，明确项目计划部门、采购部门、基建部门等各部门和人员职责分工、归档要求等具体内容。其次，建设单位应将项目电子文件归档和电子档案管理工作纳入项目建设计划和项目领导责任制，落实档案工作责任制。建立档案管理考核体系，对电子文件归档的及时性、完整性、准确性以及归档电子文件的质量进行考核。（二）建设项目电子档案管理系统。建设单位应结合本单位档案信息化建设情况，开展具备建设项目电子档案管理功能的数字档案管理系统建设。信息化基础较好的单位可直接根据企业电子文件归档和电子案管理指南企业数字档案馆
13、（室）建设指南等为标准，建设符合电子档案管理要求的数字档案馆。系统建设时应充分梳理本单位建设项目电子文件归档和电子档案管理功能需求，确定电子文件归档流程接口设计与集成方案。系统建设过程中应组织相关部门进行培训、试用，收集改进意见；信息化基础较弱、档案系统建设起步较晚的单位应做好调研与规划，充分吸收同类单位档案系统建设经验。可先在档案管理系统中建立档案目录数据库，再实现建设项目档案归档、利用等流程电子化，逐步开展数字化和电子文件归档等工作。原有档案管理系统升级改造时，应开展数据格式转换与数据迁移研究，确保数据迁移过程中的完整性、可靠性和兼容性。（三）加强项目建设全过程档案管控。档案管理部门应加强
14、前端控制职能。项目立项时，档案人员应参加项目策划会，制定项目归档计划，明确项目电子文件归档范围和归档方式、时间等要求。从源头把控项目文件的形成，确保项目档案工作与项目管理同计划、同部署。项目建设过程中，档案人员应实时掌握项目进度，并对项目电子文件进行动态管，将归档计划与项目实施计划动态关联，按阶段检查项目管理部门、基建部门、招投标管理部门等文件收集和归档情况，确保文件收集、归档的完整性。项目建设过程中还应加强参建单位形成的电子文件的管理。在编制招标文件、签订合同或协议时应设专门条款，明确项目参建单位电子文件收集和归档要求，包括质量要求、归档范围、整理标准、归档时间、违约责任等内容。监理合同还应
15、明确监理单位对所监理项目的电子文件和电子档案的审核责任。档案管理部门在接收归档的项目电子文件时，应严格审核，确保文件符合质量要求，并运用技术手段，做好电子档案真实性、完整性、可用性和安全性“四性”检测工作。（四）做好纸质档案与电子档案之间的协调。档案信息化是一个逐步发展的过程，目前，电子档案无法完全取代纸质档案，纸质档案和电子档案仍会长期共存。一方面，部分文件仍以纸质文件形式产生；另一方面，项目建设过程中需要接受各类检查、审计、验收，纸质文件由于直观、便利，验收专家更偏向于翻阅纸质文件。电子文件在项目审计、档案验收时是否可以作为依据，还需要进一步在项目管理制度、档案验收制度中明确。在“双套制”
16、的思维惯性下，通过业务系统、政务平台等形成的电子文件需要打印输出后进行纸质归档，输出的文件因没有手写签名和原始印章，专家认为不是原件，要经办部门签字或盖章来确保有效性，而签字盖章后的纸质文件归档后为满足“数字化考核要求，又要扫描成电子文件归档。这种反复操作极大地增加了项目档案管理成本，浪费人力物力,降低了项目档案管理效率。因此，建设单位应积极采取对策，处理纸质档案和电子档案在归档、利用时的矛盾，例如验收前充分沟通、选用具备无纸化评审条件的会议室等。由“双套制”管理到“单套制”管理不是一蹴而就的，建设单位应坚持信息化方向，坚持利用导向，由“纸质文件为主,电子文件为辅”逐步转变为“电子文件为主，纸质文件为辅”。建设项目档案验收工作自2007年开始至今已开展15年，电子档案管理各项法规、标准日渐完善，档案专业人才队伍不断更新,观念逐步转变，电子档案“单套制”逐步被项目审计、验收人员认可和接受，建设项目全过程电子档案管理将成为趋势。
