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1、国家预算,云南大学公共管理学院,一、预算的定义与功能,定义：政府在每一个财政年度的全部公共收入支出结构的一览表。预算的分类：单式预算、复式预算。预算的演变。预算的编制方式：基数法、零基法。预算的过程：编制-审议批准-执行-决算。,国家预算的 功能,反映政府的活动范围和公共收支状况。预算是多层次的；公共收支分门别类；体现政府的政策意图；既是计划，又是政府活动的归宿。对政府规模的控制。预算是控制公共支出的有效手段。预算在国家的 政治经济生活中重要的地位。,国家预算的不同观念,1、费用论：政府预算是实现公共服务的一种成本或投入，即公共服务费用。财政是政府的“总帐房”。财政是政府的一个部门，筹措和管理
2、公共资金。政府预算是维持政府存在的费用。政府预算的分配：“先吃饭，后办事”。财政相应进行监督，过程管理。,国家预算的不同观念,2、报酬论：税收是政府的价格；政府预算是购买各项具体公共产品的价格。财政是政府总体活动的一个基本方面：政府的理财活动。政府向行政事业单位拨款，不是为了维持其存在，而是为了够买其劳务产品。政府管理的重点不是过程。而是结果，对支出部门的绩效考核。,国家预算的不同观念,费用论与报酬论的区别：费用论强调监督，过程管理。报酬论强调绩效考核。费用论对行政事业单位已作了的事，政府应当付钱，不管有无效率。报酬论对那些无效率的事情不应当付钱。费用论是传统的政府预算观念。报酬论是随着福利经
3、济学而诞生的新的 预算观念。,预算年度,亦叫财政年度，编制和执行预算所应依据的法定时限。各个国家的预算年度不同。美国，日本、英国、中国、法国、德国、意大利。决定预算年度的因素：每年公共收入的旺季；每年立法机关召开会议的日期。,国家预算的五大原则,公开性；可靠性；完整性；统一性；年度性；事先审议性。,美国的加强政府部门预算权限的预算原则,预算必须有利于行政部门的计划；预算必须加强行政部门的责任；预算必须加强行政部门的主动性；预算收支在时间上要保证灵活性；预算应以行政部门的情况报告为依据；预算的工具必须充分；预算程序必须多样化；预算必须上下结合。,PPPS方式与国家预算,Planning Prog
4、ramming Budgeting System计划制订、方案评估、预算编制的体系。对照、比较 对照、比较 对照、比较,问题的提出,计划制订,制订,方案评估,评估,预算编制,预算,二、预算的理论流派,（1）均衡预算论：无赤字收支预算平衡。理论基础；市场竞争原则。自动稳定器税收政府转移支付分类：年度均衡预算周期均衡预算,周期均衡预算示意图,景气变动,年代,衰退,低谷,赤字预算,扩展,高峰,盈余预算,（2）功能预算论,功能预算的提出。凯恩斯及其门徒。通过政府的干预提高社会幸消费倾向和加强投资引导。预算可以是盈余的，也可以是赤字的。相机抉择（the discretionary approaches)
5、:政府应该关注经济的增长而不必拘泥于预算均衡，财政政策应服从于宏观经济调控。,政府支出与国民经济均衡,C，I,0,Y,45,C+I,C+I+G,（3）高度就业预算论,政府支出应该保持在充分就业条件下所能达到的净税收入水平。术语演变：充分就业预算高度就业预算结构性预算。高度就业预算的提出：消除凯恩斯功能财政的危害，吸收古典经济学的内在稳定器思想。实施原则：高度就业水平下的预算平衡原则；边际预算平衡原则。高度就业预算并不排斥功能财政。,（4）预算理论的变革,20世纪30年代为止，均衡预算。30年代的大萧条，凯恩斯的功能财政。赤字财政和公共投资。经济周期的规律性和非对称性。40年代，功能财政的破绽。
6、60年代，高度就业预算财政。控制支出而不是税收。减少政府支出又利于市场经济的完善。80年代基本原则：平衡预算原则；货币当局独立于财政的原则。,三、政府预算建设理论问题,1、政治决策中的X效率与尼斯坎宁模型X效率也称为X无效率，即公共部门的无效率或低效率的现象。X效率，是从供给方面考虑的。不顾公共部门是否生产最佳水平和组合的公共服务，而考虑这些服务是否以最低的成本生产，公共部门的就业水平是否过高，是否采用了最好的方法和最有效的技术。如果没有，则制度中存在着X效率。尼斯坎宁的假定：政府官员是经济人，并服从与“管理效用函数”，其变量不是个人的收入，而是薪水、为他工作的员工的人数及其工资、知名度、特权
7、、权利或地位。,价格P,P2,P1,0,Q1,Q2,Q3,产量Q,私人垄断的供给水平,私人非盈利组织的供给水平,政府的供给水平,C,B,F,A,D,AC=MC,平均收益AR=D,边际收益AR,政府的选择是产量Q3的必然性,政府官员希望有较大的公共产品规模,不仅是出于成本考虑，而且从政府官员对利益的追求看，他们也希望扩大公共产品规模，以获得管理效用函数中的最大收益.政府领导人虽然不一定希望政府有庞大的机构和支出,但他们并不可能了解政府机构的运做，而真正出于运作地位的是那些机关的中层和基层人员。信息不对称。从政治制度建设看，民主政治下的政府和议会是选举产生的，而在多数原则下所反映的 中位选民的寻求
8、，实际是已经扩大了的需求。,尼斯坎宁模型,MV表示中间投票人的平均收益曲线，即其需求曲线D。若公共产品通过市场提供，D即市场需求曲线。MV的总收益TB：TB=aQ-bQ2，则 MV=dTB/dQ=a-2bQ，与供给曲线相联系的总成本TC：TC=cQ+dQ2 MC=c+2dQ,TB=TC：aQ-bQ2=cQ+Dq2此时 的产量为 Q2：Q2=(a-c)/(b-d)与收益函数TB最大值享相符产出水平Q3:Q3=a/2b在垄断的条件下，MV=MC:a-2bQ=c=2dQ此时产量水平为Q1:Q1=(a-c)/2(b+d),价格成本,边际成本MC,公共产出数量,Q3,需求D=AR=MV,Q1,供给S,Q
9、2=(a-c)/(b-d),Q3=a/2b,Q1=(a-c)/2(b+d),Q2,总收益TB,总成本,尼斯坎宁模型告诉我们,政府预算具有膨胀的趋势,主要不是外部原因，而在于政府结构的内部,政府官员好大喜功,追求高标准、大项目，都是预算支出膨胀的具体形式,结果X效率。因此公共财政的首要问题是如何建立一种制约政府支出膨胀的机制。政府预算在失去约束（如预算外资金）的条件下，官员会私心膨胀，会不顾公共利益而追求个人利益的最大化，加上手中权利的垄断性，可以把公共产品变为自己的租金，追求高预算是必然选择。,2、软预算约束理论,软预算约束是指政府预算无法对政府行为形成强有力的约束力。财政预算是约束政府行为的
10、强有力手段，规定了政府服务的内容和质量，软预算约束限制了作用的发挥。软预算约束的表现：政府行为失去控制，即政府部门不按照预算的既定目标行事；财政支出失去控制，即年度支出计划不对政府的实际支出具有约束力；预算失控，即 收支平衡计划被打破。,2、软预算约束理论产生原因,公共资金分配不公平性。预算外资金的存在。政府预算失去了约束力；整个 政府支出水平失去控制；随着不收费单位与收费单位工作人员收入水平拉大，引发单位之间攀比。-处处收费，事事收费。财政支出中的“粘滞性”现象。,3、公共决策中 的“排队理论,市场过程中 的“排队”问题：资源稀缺-竞争-价格-高价格获胜-高资源配置效率。公共资源配置中 的“
11、排队”问题政府公共资源稀缺的原因：公共资源短缺与公共产品的无偿提供方式有关；政府资金短缺与政府预算和拨款方式有关（政府垄断供给，部门希望获得更多预算，加上办事的浪费，需求不能满足供给）。,价格、成本,P,0,Q1,Q2,产量Q,需求MU,A,B,C,供给S=MC,排队规则,效率规则：政府依据或模拟市场规则，将效率高的项目优先安排。公共资源市场化；优选法。权力规则：权力竞争原则。决策取决于少数精英政治家-个人决策行为；决策后果取决于他们各自所处的领导单位和决策集团之间的利益分配。“拍脑袋，批条子”。,四、西方国家的预算实践（美国）,（1）行政当局 的预算编制收支两条线：预算支出-白宫所属的行政管
12、理与预算局；预算收入-财政部。财政年度：每年的10月1日-次年的9月31日。预算的编制从其生效前17个月开始，加执行与决算前后整个过程跨越3个年度。,预算支出（2001年）,99年4月，预算局要求政府各部门制订2001年开支计划；5月底，各部门主管机构汇总包预算局；67月预算局综合、编制整个联邦政府的预算纲要计划，确定各部委支出上限。8月，各部委根据上限，内部调整修改；9月底，再次上报，讨价还价。11月底，预算局最终核定各部委开支计划，综合平衡后，于1112间向总统提交2001年联邦预算草案。,预算收入,对17个月后的公共收入的估计。在上一年度实际收入基础上，根据政府部门掌握的各种统计资料和预
13、测，综合新年度政府的施政方针，按税种分两个步骤估算收入水平。计算往年个人所得税应征总额和实际总额，计算2001年应该征收的税额；根据往年统计资料算出税率，进一步调整。99年5-6月，总统介入预算收入11-12间将预算收入报告提交总统。,总统与预算,99年56月，总统介入预算：指导预算局对各部委分配资金；通过财政部了解收入的预计，听取经济顾问委员会对经济形势的预测和判断，向联储了解货币金融状况。12月，总统开始调整支出计划和起草预算咨文。确定各项支出；关注收支的变化。2000年2月初，向国会提交预算咨文。行政当局前后8个月的预算编制完成。,（2）立法机构对预算的审议,对预算的审议以众参两院的拨款
14、委员会和预算委员会为主。预算咨文提交后，13个拨款小组委员会开始行动。3月15日，各拨款小组委员会各自向两院预算委员会提出报告；4月1日，国会预算处向两院预算委员会提出报告书；预算委员会拟订第一次预算决议。4月155月15，众议院拨款小组委员会众院预算委员会-众院全体会议参院拨款小组委员会参院预算委员会参院全体会议的分层审议程序，对第一次预算决议表决。9月5日，对第一次预算决议再次审议。确认或否决。通过，总统签署生效或退回。,（3）预算的执行,美国总统负责，财政部具体承办。财政部国内收入局征税。财政部进行资金分配给各部委。资金的出纳：大量的资金集中再分配。银行代理国库制度。财政部在联邦储备委员
15、会开立帐户，全部公共收入进此帐户，全部公共支出从同一帐户拨出。,（4）预算的监督,对预算的监督集中体现在预算的审议和批准上。财政部门在执行中的自身监督：财政总监制度。财政部和各部委内部有一名由总统任命的财政总监。审计部门的事后监督：总会计署直接对国会负责，逐一进行审核。审计结果与决算一起送国会审议批准。,法国的预算监督,议会审批。三个渠道实施对预算的全过程监督：公共会计：国家公务员，57000人分布全国，开支的决定由政府部门作出，实际支付由公共会计负责。有权审查并拒付。财政监察专员：财政部预算司任命派驻个部委及全国22个大区，行政部门首长的每一笔开支需由其审查签字同意方可付款。财政监察总署：财
16、政部长直接领导，检查其他各部门的财政开支。,美国联邦预算,联邦预算范围：1995年财政年度有两个预算数字：一个是联邦支出15191亿美元，一个联邦预算支出12305亿美元。范围不同。Unified budget、0n-budget.,（3）我国的预算监督,人民代表大会及其常委会的监督。会前一个月送交预算草案。需要完善之处：预算审议的深入和细化；对预算调整的把关有限。财政部门的预算监督。中央财政监察专员办事处；日常监督检查、专向监督检查、全国财税大检查。,五、中国的国家预算,构成：一级政权一级预算。国务院、省（自治区、直辖市）、市（州）、县（区）、乡（镇）五级财政。中央预算和地方政府预算。我国的
17、预算体系（中国财政部）,（1）现行复式预算的主要内容,92年开始实行。95年1月1日，中华人民共和国预算法。复式预算由经常性预算和建设性预算组成。经常性收入是指国家以社会管理者的身份取得的各项税收收入和其他一般性收入。建设性预算收入是指国家以国有资产所有者的身份取得的收入。,我国复式预算的问题,经常性预算和建设性预算界限不清。公共产品的维修和生产没有包含在经常性预算中；建设性预算包含了许多税收。复式预算的目的没有达到。目的是统一国家财政，强化资金管理，但存在大量预算外资金。现行复式预算的编制和内容未能适应改革开放的需要。社会保障问题；国有企业问题。,（2）预算改革方向,将现行的二元复式预算逐步
18、改为多元复式预算。政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算的三元结构，进而增设财政投融资预算。公共预算收入包括各项税收和行政性收费。公共预算支出包括维持性支出、再分配性支出、公益性国有资产和管理支出。国有资产经营预算的收入来源：公共预算的节余；经营性国有资产收益；资源性国有收益；专向建设基金收入。支出：国家经营性建设支出；国有企业生产性亏损补贴；支援农业生产支出；,（2）预算改革方向,社会保障基金预算：社会保险、社会救济、社会优抚。逐步实行零基预算一切开支从零开始；按正常经费和专向经费重新核定。建立国库集中统一支付制度现行国库分散支付制度的弊端：各部门多头开列帐户；预算消息管理落后；大量资
19、金沉淀。国库的 单一支付帐户设在中国人民银行。,推进零基预算,实行零基预算的目标：吃饭和办事的经费分开，提高预算分配的透明度；适应市场要求，改变财政资金有增无减的状况；提高预算分配的科学性，解决各单位苦乐不均的问题；使预算管理规范化、细化。,预算总表,正常经费,专项经费,人员经费定额,公务费定额,业务费定额,重点项目,次重点项目,零基预算应遵循的方法,设计表格，摸清家底；确定各单位预算管理形式、人员编制、实有人员；确定行政、事业单位正常经费定额；根据需要和可能确立专项经费；正常经费，加上各单位专项经费就是全年的财政支出预算。,建立科学的国库单一帐户管理体系,意义：实现财政资金的集中化管理，能够
20、从根本上改变目前资金管理分散，各支出部门和单位多头开户、重复开户的局面；有助于进一步建立和完善财政资金的监督和约束机制，提高财政资金的使用效率和效益；有助于货币政策和财政政策协调一致，实现统一的宏观经济管理目标。,国库单一帐户的主要内容,国库单一帐户：政府财政资金统一集中在一家银行的帐户上所有政府财政支出通过这一帐户拨款。从资金来源：以前年度政府资金金额、税收、非税收入、赠款、国有企业股息和红利、中央银行和国有金融结构利润从资金使用：,国库单一帐户资金来源,以前年度政府资金余额,税收、非税收收入及赠款,国有企业股息和红利,中央银行与国有金融机构利润,政府投资受益,国有资产销售收入,政府贷款归还
21、收入,政府债务收入,专项收入,政府性基金收入,预算外资金收入,（4）预算外资金管理,预算外资金的发展：50年代初，数量很少，行政机关的生产收入，征收地方附加公粮的农村乡自筹。53年，8.91亿元，占预算内收入的4.2%；76年，257.32亿元，占预算内收入的35.5%；92年，3854.92亿元，占预算内收入的97.7%；预算外收入包括：地方财政波美度税费附加、行政事业单位的收费基金、国有企业的折旧基金和税后留利。93开始清理：国有企业的折旧基金和税后留利不再作为预算外资金。96年，对预算外资金的性质、来源和用途规定。,（4）预算外资金管理,关于加强预算外资金管理的规定：预算外资金是指国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的的企业主管部门（集团）和政府委托的其他结构代为履行或行使政府职能，依照国家法律法规和具有法律效力的的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。近期目标：清理；收费严格审批；改革管理办法。长期目标：改革复式预算体系，形成税收与非税收合二为一的国家预算管理体系。,
