地方政府性债务问.ppt

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1、地方政府性债务问题研究,财政部财政科学研究所赵全厚 研究员,一、我国地方政府债务的概念与内涵,（一）对地方政府债务的理论辨析（二）我国地方政府债务的基本内涵（三）我国地方政府债务的分类与管理口径分析,二、我国地方政府性债务的现状与问题,目前中国地方政府负债融资的主要渠道可以归纳为如下渠道：（1）地方政府直接的、规范的融资。这些直接的、较为规范的政府债务融资大多数是中央政府规定的融资方式，如国债转贷、国际金融组织贷款、国外贷款、国家农业综合开发贷款、中央代替地方发债等。（2）地方政府主要的延伸性平台。不少地方政府采取建立城市建设投资公司作为平台进行融资。在很多地方，土地储备整理中心也是地方政府融

2、资的另外一个重要平台。（3）地方政府公共部门进行的投融资活动。这主要是一些政府相关部门，如交通、教育等部门，利用其代为政府行使非税收入的权力，利用相关资金（基金、收费和集资等方式）进行的投融资活动。这些利用政府授权管理基金和授权收费的公共部门，基本上属于行政事业单位，是政府公共职责的直接组成部分，其所进行的投融资资金来源一方面来自这些部门收取的公共收入（如基金、收费等），另一方面也以收入权为质押向金融机构贷款融资。此外，还存在着一些地方赢利性国有企业投融资平台程度不同地承担着为地方政府公共项目融资任务，例如国有钢铁公司、港务集团公司属下的财务公司为地方政府直接融资或者提供反担保融资等。,二、我

3、国地方政府性债务的现状与问题,国家审计署对地方政府性债务规模的审计结果近年来，国家审计署也不断加强对地方政府性债务的审核。从一些典型调查的地区来看，2010年6月23日，在十一届全国人大常委会上，审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据。其中显示，截至2009年底，上述地方各级融资平台公司307家，其政府性债务余额共计145万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44、71和78。这些地方政府的债务总额近28万亿元。其中，2009年以前形成的债务余额约1.75万亿元，当年新增约1.04万亿元。审计还发现，各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。,

4、二、我国地方政府性债务的现状与问题,2011年6月，国家审计署公布了全国政府性债务审计结果（中华人民共和国审计署审计结果报告2011年第35号）。这是迄今为止，官方公布的颇具权威的地方政府性债务核查情况。按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，国家审计署对31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府（以下简称省级、市级、县级）的债务情况进行了全面审计（云南省盈江县因地震未进行审计）。审计结果显示：截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府

5、负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。在2010年底的地方政府性债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的1。1 祥见中华人民共和国审计署网站。,表1 2010年底全国地方政府性债务余额层级分布情况表 单位：亿元,资料来源：中华人民共和国审计署审计结果报告2011年第35号,表2 2010年底全国地方政府性债务举借主体情况表单位：亿元,二、我国地方政府性债务的现状与问题,从地方政府性债务余额与财政收入的对比情况看，2010年全国财

6、政收入83080亿元，其中：中央本级收入42470亿元，地方本级收入40610亿元，而地方政府性债务余额为107174.91亿元，占全国财政收入的比重为129%，占地方财政收入的比重为263.91%。其中，“政府负有偿还责任的债务”为67109.51亿元，占三类债务总量的62.62%，占当年地方财政收入的165.25%；地方“融资平台公司”的负债总额为49710.68亿元，占债务总额的46.38%，是地方政府负债融资的“主力军”，也是债务风险控制的主要关注节点。在三级政府中，地市级政府负债比例最高(约占债务总量的43.51%)，省级其次(29.96%)，县级为26.53%。不过，尽管县级政府负

7、债比例不高，但由于县域经济总的来说较为薄弱，城市化和工业化程度不高，财政能力也处于弱势且在短期内土地缺乏足够的开发潜力，更容易成为地方政府性债务风险的聚汇点。由此可见，在我国基层财政还没有从根本上摆脱困难局面的情况下，大量依赖政府融资虽然在短期内可以解决一些问题，但从长远看，则无疑进一步加剧了区县财政负担，很容易引发财政危机。这也说明科学合理地控制地方政府性债务增长的必要性。,二、我国地方政府性债务的现状与问题,地方政府性债务快速扩张的原因关于地方政府性债务大规模产生的原因目前已经有诸多讨论，可谓众说纷纭。我们认为其原因归纳起来主要有如下几点：1.工业化和城市化加速发展阶段，需要大量基础设施建

8、设资金投入2.“财力与事权”相匹配的财政体制未能有效构建，地方财力相对不足,二、我国地方政府性债务的现状与问题,3.行政考核机制不健全，助长了地方政府负债融资的冲动 4.地方政府投融资主体欠缺规范，债务控制缺乏有效闸门,二、我国地方政府性债务的现状与问题,二、我国地方政府性债务的现状与问题,地方政府性债务扩张的隐患债务是“双刃剑”。尽管地方政府性债务资金在弥补地方财力不足、应对危机和抗击自然灾害、改善民生和生态环境保护、推动地方经济社会的持续发展等方面发挥了积极作用，但地方政府性债务的持续扩张也带来了一系列问题。主要有：1.容易引发地方政府债务危机。2.容易加大金融风险。3.容易对保障民生产生

9、挤压（为了还钱）和加大对土地财政的依赖（不能损害粮食安全）。“在这三个鸡蛋上跳舞，都要踩好都不能踩破。”,三、对目前业已进行的一系列政策措施的归纳与分析,由于地方政府债务融资规模越来越大，因此近年来国家也逐步加强了对地方政府性债务的管理。从2004年起，财政部就逐步强化了对地方政府性债务的统计管理，2006年由发改委、财政部、建设部、人民银行、银监会等五部委联合签发关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知1，目的在于加强宏观调控、抑制地方政府的投资过热和融资过度。但对地方政府性债务管理和规范的“重拳出击”则主要始于2010年，其主要举措有：1所谓打捆贷款又叫“打包贷款”就是将分散的建设项

10、目，由地方政府作为借款人统一整合，统一行使借款和还款的责任。,三、对目前业已进行的一系列政策措施的归纳与分析,（一）对地方政府融资平台公司及其债务的清理和规范2010年6月，鉴于地方政府在配合中央积极财政政策期间（尤其是2009年）呈现出大规模无序融资的状况，国务院规范地方政府性债务方面重点瞄准地方政府融资平台公司，颁发了国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发201019号），要求抓紧清理核实并妥善处理地方政府融资平台公司债务、对融资平台公司进行清理规范、加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理、坚决制止地方政府违规担保承诺行为等。国发19号文开启了对地方政

11、府性债务的重要来源之一地方政府融资平台的整理和规范。,三、对目前业已进行的一系列政策措施的归纳与分析,为切实贯彻落实国务院19号文，财政部于2010年7月出台关于贯彻落实国务院关于加强地方政府融资平台管理有关问题的通知相关事项的通知（财预2010412号），对融资平台及其债务的清理时限、分类原则以及一些相关概念进行了进一步诠释；为了加强银行业金融机构等对地方政府融资平台公司的信贷管理，银监会也于2010年8月以来分别发布了中国银监会办公厅关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知(银监办发2010244号)、中国银监会办公厅关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知和中国银监会关于加强融资

12、平台贷款风险管理的指导意见（银监发2010110号）、中国银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知（银监发201134号）等一系列文件，从银行贷款角度对地方政府融资平台及其贷款的清查时限、原则要求和贷款行风险控制等方面做出了规定和要求。在此期间，各贷款银行按照文件要求针对地方政府融资平台公司纷纷提高贷款准入门槛，紧缩贷款规模，并且为了确保信贷资产质量安全对此前发生的贷款进行了限期整改，以有效化解合规风险1和信用风险。1合规风险（Compliance Risks），根据新巴塞尔协议的定义，是指银行因未能遵循法律法规、监管要求、规则、自律性组织制定的有关准则、已经适用于银

13、行自身业务活动的行为准则，而可能遭受法律制裁或监管处罚、重大财务损失或声誉损失的风险。从内涵上看，合规风险主要是强调银行因为各种自身原因主导性地违反法律法规和监管规则等而遭受的经济或声誉的损失。这种风险性质更严重、造成的损失也更大。,三、对目前业已进行的一系列政策措施的归纳与分析,（二）对地方政府性债务的全面审计随着对地方政府融资平台公司及其债务的清理工作的深入展开，国家也加强了对地方政府性债务的审计工作。2011年2月，国务院办公厅颁发国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知(国办发明电20116号)，要求主要对地方政府负有偿还责任的债务进行审计，但为了全面摸清地方政府可能承担的债务

14、风险情况，也同时对地方政府担保债务、其他相关债务进行审计。审计的时间范围是债务发生的起始年、1997年、1998年、2002年以及2007年、2008年、2009年和2010年。国家审计署据此展开了全面的审计并于2011年6月公布了审计结果。,三、对目前业已进行的一系列政策措施的归纳与分析,审计结果不仅较为清晰地揭示了全国地方政府性债务的规模与结构，也在一定程度上说明国务院对地方政府性债务的关注重点已经逐步从地方政府融资平台债务转向较为全面的整个地方政府性总体债务，为下一步出台相关政策奠定了良好的基础。,三、对目前业已进行的一系列政策措施的归纳与分析,（三）对相关政策执行的评估与思考1、地方政

15、府性债务及其融资平台的认证口径需要进一步核实。“我认为”2、需要明确地方政府融资平台清查整理的最终目标。3、需要进一步明确地方政府性债务管理的主体。“五龙治水or归口管理？”4、需要评估的是目前的地方政府性债务规模是否会在未来几年引发债务危机。“最终结果是安全的？”,表3 2010年底全国地方政府性债务未来偿债情况表 单位：亿元,资料来源：中华人民共和国审计署审计结果报告2011年第35号,四、完善我国地方政府性债务的机制建设与政策建议,（一）科学合理鉴定地方政府性债务概略地说，我国地方政府性债务的鉴定应该体现了如下一些原则：1、市场经济原则。在社会主义市场经济条件下，地方政府性债务的衡量标准

16、需要正确区分政府与市场的关系。其复杂性在于，一是因为我国目前正处于经济转轨时期，政府与市场的边界划分事实上处于“动态漂移”之中，债务属性判断的“时限性”较强，即债务责任不能仅仅看债务清偿时的政府干预边界，更要看债务发生时的政府职能范围；二是因为在我国社会主义公有制基础上存在着大量经营“私人产品”的、做为市场主体的地方国有企业。这些企业与政府有着明确的产权纽带但在“政企分开、政资分开”的原则下却有着不同的“营运范围”，其负债大多数是作为市场主体属性的负债，应该局限在其自有资产能够承受的范围之内，而不能以地方政府性债务的形式存在。,四、完善我国地方政府性债务的机制建设与政策建议,2、公共财政原则。

17、在社会主义市场经济下，公共财政原则要求政府主要负责提供公共产品。当然，广义的公共产品既包括纯公共产品（如国防、义务教育等）也包括准公共产品（如自来水、污水处理、公共交通等城市公用事业）。尽管公共产品的具体鉴定在不同的社会制度、不同的管理体制、不同的发展时期、不同的区域、不同的技术水平下是有明显差异的，但在同一时期和同一领域却是有着较为清晰的划分原则的。只有地方政府为提供公共产品而产生的合理负债才能作为政府性债务计量。,四、完善我国地方政府性债务的机制建设与政策建议,3、政府规制原则。地方政府为了更好地满足社会公众需要和改进民生，在必要的时候需要对相关行业进行最为必要的规制，如服务标准和价格规制

18、，因此而造成企事业运营主体的政策性负债部分也需要纳入地方政府性债务范围考量之内。城市公交,四、完善我国地方政府性债务的机制建设与政策建议,基于上述的原则性判断，我们针对我国目前的地方政府性债务的管理范围和口径提出如下改进意见：1、按照公共财政原则逐步确立我国的公共企业制度并将其债务纳入地方政府性债务管理范围。2、不能单纯以现金流大小判断地方政府性债务的属性。3、在管理口径上，要尽可能在地方政府性债务管理的范围内将地方政府债务与公共企业债务分别计量统计。4、在显性的地方政府性债务加强管理的基础上，逐渐考虑估算和计量政府的隐性负债。,四、完善我国地方政府性债务的机制建设与政策建议,（二）进一步加强

19、对地方政府融资平台的治理1、继续加强对地方融资平台情况的清查摸底，动态监控，掌握可靠的债务信息。2、统一和规范同级地方政府融资平台，加强对融资行为的统筹管理。3、进行体制创新，梳理和纵向整合地方政府融资平台。4、科学合理鉴别地方政府融资平台，将经营盈利性领域的地方国有融资平台与公共性融资平台分别对待。5、加强对地方政府融资平台的贷款供给方控制，消除“纵容性”贷款因素。,四、完善我国地方政府性债务的机制建设与政策建议,（三）进行深层次的制度改革，为地方政府融资规范化提供宽松的环境和制度基础1、继续深化政府间财政体制改革，加强财力向基层倾斜的力度。2、加快政府职能转变，调整政绩考核机制。3、加快地

20、方政府及其融资平台债务的信息公开步伐，让民众和社会来监督地方政府性债务。4、构建以财政为枢纽的地方政府投融资预算约束机制。,四、完善我国地方政府性债务的机制建设与政策建议,5、构建地方政府性债务预算，加强对地方政府性债务融资主体的规范管理。（稳定的融资单位）6、逐步探讨构建约束力更强、透明度更高的地方公债制度。,四、完善我国地方政府性债务的机制建设与政策建议,（四）有效构建地方政府性债务的风险预警和防范机制1、逐步构建地方政府债务融资合理空间的评估体系。地方债务中央管单一制，代理人政府（非选举）。2、强化地方政府性债务的风险预警机制。3、加快建立偿债基金制度。（局部风险和流动性风险；不能解决资产性的）。,哥伦比亚对地方债务的“红绿灯”系统（预警系统）,注：经常性盈余定义为经常性收入减去经常性支出（不包括利息支出）和对下级政府的转移支付。经常性收入主要包括税收、非税收入、中央政府的转移支付、中央与地方政府之间的收入分成和利息收入等，经常性支出包括工资、社会福利和社会保障支出。,敬请：批评指正！,