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1、公共事业管理概论,编写人 阳信生,第二章 公共事业管理的主体,1、公共事业管理的主体 2、政府是公共事业管理的主体3、非政府组织扩充公共事业管理的主体4、我国非政府组织的发展概况,一、公共事业管理主体,1、公共事业管理的主体构成三种体制:政府体制市场体制社会体制三大管理主体：A国家政府系统，第一部门B经济市场体系，第二部门C事业单位、社会团体和民办非企业单位构成的社会系统，第三部门思考：有哪些部门可以成为公共事业管理的主体？,2、公共事业管理主体构成,（1）政府组织（2）非政府组织扩充（3）中国的特殊性：公共事业管理中的事业单位（4）企业组织参与思考：谁是公共事业管理的核心和基本主体？,思考：
2、公共事业管理由谁来管,各自该承担什么责任,1、政府应该做什么？需要政府直接提供公共事业产品?需要政府直接领导或干预公共事业组织的活动?政府主要是制定公共事业产品生产和提供的制度、政策、规则?政府主要是监管其他非政府组织?,讨论：,2、第一部门和第三部门应该做什么可以做什么？非政府组织成为解决社会问题，增进社会福利的重要力量城市公用设施建设走市场化道路，公共服务的效率和质量明显提高。3、如何实现公共事业管理的主体多元化及其多元间有效互动？,二、政府与公共事业管理,思考：政府是公共事业管理的主体和核心吗?思考：市场失灵（缺陷）与政府失灵（缺陷）问题,判断题：,1、市场是万能，政府是无能的。2、政府
3、是万能的无限的，市场是无能的,思考：人们为什么需要政府？,政府职能是什么？政府是“人类群体为保护自身免受内在和外在威胁，并制定政策为人类谋求生存提供最好条件而建立的一种体制。”政治上，政府代表正义、公正和公平，是人民的代表，保护人民的合法权利、捍卫民众的根本利益经济上，一些公共产品和社会管理只有政府才能组织生产和供给，政府能满足公共服务和社会管理的需要；公共产品集中生产和提供，并由政府管理社会，可降低整个社会公共产品供求和社会秩序供求的交易成本；创造公平的社会环境和市场环境，提高效率,（一）市场机制的缺陷,市场机制的作用在于通过竞争来实现资源配置高效、合理和优化的目标。然而，市场决不是万能的，
4、市场机制这只“看不见的手”本身存在着固有的缺陷，即存在着所谓“市场失败”问题。1、市场不能消除垄断和非公平竞争2、市场不能解决外部性问题3、市场无法满足社会对公共产品的需求4、市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题5、市场不能确定和控制宏观经济总量平衡,（二）市场经济中的政府功能1、限制垄断和促进竞争2、界定和维护财产权，克服外部性3、提供公共产品4、保障收入分配的公正化5、调控宏观经济,政府存在的理由是什么？,以市场失灵为起点：市场无法有效提供公共产品；市场垄断降低市场效率、破坏竞争；市场不能解决外部性问题；存在波动与经济的不稳定性；不能自动解决收入不平等问题和社会公平问题以政府失灵为警
5、戒线：政府职能异化、政府行为和决策偏离公共利益；公共政策失效；公共领域资源配置的低效和浪费。“上帝的归上帝，恺撒的归恺撒。”“管得最少的政府是最好的政府。”政府应“有所为，有所不为”：政府弥补市场失灵，即应该有选择性的干预“市场失败”,思考：什么样的政府是最好的政府？,1、最好的政府是最廉价的政府，是管得最少的政府。（自由资本主义时期政府只承担“守夜人”职责，充当社会秩序的消极保护人。）2、功能齐全、全面负责的大政府是最好的政府。（垄断资本主义时期，发生19291933年席卷资本主义世界的经济危机。以美国为例，经济持续衰退、金融体系接近崩溃、失业剧增、社会危机严重，“无形的手”失效，“有形的手
6、”乏力。为此，一变自由主义管理方法为国家干预，政府机构膨胀、权力不断扩大）,自由放任主义,“君主的义务，首在保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略，君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺负和压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构，君主或者国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程。”亚当斯密国民财富的性质和原因的分析,思考：如何处理政府与社会关系？,四种选择：1、弱政府，强社会2、弱政府，弱社会3、强政府，弱社会2、强政府，强社会,政府与公共事业管理,政府有所为，有所不为政府提供公共事业产品具有现实的合理性和必要性政府提供并不断改进公共事业产品的
7、供给效率政府通过立法、制定政策，主导、引导、规范、推动公共事业发展政府改革直接关系到公共事业管理的发展,三、非政府组织与公共事业管理,你所知道的非政府组织有哪些？下列是否为非政府组织：A消协 B 中国青少年基金会 C全国妇联 D宋庆龄基金会 E公共管理研究协会与政府、企业组织相区别、介于政府体系与市场体系之外的庞大的社会体系非政府组织与政府组织的此消彼长非政府组织与企业组织共同成长（社会与市场作用不可或缺）,思考:非政府组织发展的原因,1、政府职能转变，行政职能的社会化步伐大大加快官退民进政府与非政府组织在面向社会开展公共物品和提供公共服务上，有各自的优势和不足。需要二者开展合作提供公共物品和
8、服务的基础。,两种组织提供公共物品的特征比较,思考:非政府组织发展的原因,2、市场经济发育不断完善成熟市场经济发育程度较高的国家，社会中介组织发展迅速。美国现有行业协会20多万个，90%以上企业参加3、公民社会不断发育并壮大4、社会需求多元化、多样化下对非政府组织发展的强烈需求,1、非政府组织的含义及作用,NGOs与NPOs：非政府组织（Non-Governmental Organizatins:NGOs）；非营利组织（Non-profit Organizatins NPOs）“第三部门”，非营利组织（Non-profit Organizatins:NPOs），民间组织，志愿者组织，中介组织，
9、草根组织是依照一定的规则（或有关政策、法规，或有关的法律），以独立、公正为原则，并凭借其特有的功能为社会提供各种服务的组织。具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、公益性,萨拉蒙教授谈非政府组织,美国霍普金斯大学公民社会研究中心主任萨拉蒙教授：“全球公民社会-非营利部门视界”、“全球公民社会非营利部门国际指数”、“公共服务中的伙伴-现代福利国家中政府与非营利组织的关系”,萨拉蒙教授对非政府组织性质的理解,1、组织性，指合法注册，有成文的章程、制度，有固定的组织形式和人员等；2、民间性，又称非政府性，指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受政府支配；3、非营利性，指不以营利为目的，不进行
10、利润分配；4、自治性，指有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理；5、志愿性，指成员的参加和资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的；6、非政治性，指不是政党组织，不参加竞选等政治活动；7、非宗教性，指不是宗教组织，不开展宗教活动。,总结：非政府组织的特性,是非政府性质的是服务于企业、社会和民众的非正式的、临时性、随意性的聚会不是非政府组织非营利的，组织的利润不能分配给所有者和管理者自我管理，不受制于政府和其他公共事业组织或私营企业,思考：下列组织是否非政府组织？,1、红十字会2、环境保护组织3、律师事务所、审计师事务所、会计师事务所4、福特基金会5、各种志愿者组织,思考：我国的非政府组织包
11、括哪些组织？,1、事业单位举例：教、科、文、卫、体等事业单位2、社会团体免于在民政部门登记的人民团体由中国共产党领导的，按照其各自特点组成的从事特定的社会活动的各民主党派、工商联、各级青、工、妇等人民群众团体。如工会、妇联、青联、残联、学联、青年团、台联、工商联、侨联、科协、文联、记协、对外友好团体等全国性群众组织。工商部门以企业形式登记的社团（扩大范围：未能合法注册登记的社团）学术性、行业性、专业性、联合性社会团体（中国行政管理学会、湖南省收藏学会、长沙总商会、中国青少年发展基金会、全国工商联）3、民办非企业组织民办高校、新东方学校、体育健身俱乐部,思考：为什么需要非政府组织,1、为什么需要
12、非政府组织？因为政府不是万能的、政府失灵、市场失灵2、谁需要非政府组织？A政府需要B企业需要 C社会需要 D民众需要,非政府组织的作用,（1）作用：非政府组织究竟有什么作用？A弥补政府的不足，特别是单位人变成社会人的社会转型后的社会稳定、治理和发展都离不开非政府组织B促进政府职能转移。能承担政府部门的具体的执行性、事务性的职能，成为政府转变职能的重要载体 B承担政府与企业、民众之间的桥梁和纽带，协调个人、企业与政府的关系，可以有效地与政府合作，促进社会沟通C增加社会公共物品的供给，提高公共产品和公共服务的供给水平和供给效率，为企业和民众提供有效服务能有效地为市场经济提供不可缺少的法律服务和监督
13、规范企业行为；能有效地承担社会化服务D促进就业,非政府组织的作用、职能优势和局限性,（2）优势（愿意选择政府、企业还是非政府组织？）非营利性（愿意进入营利组织不愿涉足领域；也容易得到人们的信任）沟通性（深入社会基层、贴近民众）低成本（志愿者免费服务、得到私人赞助、没有庞大的行政体系）（3）局限性：志愿失灵资源有限；志愿活动较为狭隘；业余性，非专业性；志愿组织受捐助者的不当干预,2、非政府组织逐渐成为公共事业管理的主体，能够也应该发挥更大的作用,政府是纯粹公共的、企业是纯粹私营的，而NGO则是半公半私的。可兼顾公私之长以公民社会的发育、社会公共事业组织的发展和政府职能的有效履行为前提，非政府组织
14、逐渐成为公共事业管理的主体非政府组织不可取代、不可或缺，应发挥更大的作用,3、我国非政府组织的发展,（1）发展历程非政府组织改造建设时期（建国到1978年）重新发展时期（1979到1992年）广泛发展时期（1992年至今）2005年底，民间组织32万，社会团体17.1万，民办非企业单位14.8万，基金会975个2006年底，民间组织32万，社会团体18.6万，比上年增长8.8%，民办非企业单位15.9万，比上年增长7.4%我国现有2768家环保民间组织 从业人数22.4万人-广西新闻网中华人民共和国民政部民间组织管理局,3、我国非政府组织的发展,一是数量猛增。据民政部门统计，截至2006年底，
15、依法登记的社会组织已经超过了35.4万个，其中社会团体19.2万个，民办非企业单位16.1万个，基金会1144个，比1988年增长了78.7倍，年均增长46%。我国目前各类社会组织多达800万个，剔除不需注册的人民团体等至少也有300万个。二是总体实力逐步增强。据民政部门不完全统计，我国社会组织总资产规模已超过1000亿元，2006年底，参加年检的1646家全国性社会组织总资产达136.8亿元；社会组织吸纳就业426万人，注册志愿者、社会工作者和义工达2511万人。三是覆盖范围进一步扩大。由初期的社会慈善、扶贫救助为主拓展到工商服务业、农业、科学研究、教育、卫生、文化、体育、生态环境、社会服务
16、、法律、职业及从业者组织等十几个领域，其中慈善组织和基层社会组织发展较快。,思考：,（1）主要特点与问题有那些？（2）最大的困境是什么？（3）发展缓慢及存在偏差的原因何在?（4）如何促进非政府组织的健康快速发展?,案例与思考:非政府组织发展的现状与问题,案例1：农民工，又称民工，是指从事非农产业的农民，即其农民身份还未能得以转换而又在城镇从事非农产业生产经营的群体据报道，我国目前许多行业都以农民工为主体，其中建筑业的90、煤矿采掘业的80、纺织服务业的60和城市一般服务业的50从业人员都是农民工，我国进城务工人员已达到9400多万人，并且每年仍以500万的速度增长。2004年，进城务工的农民已
17、超过一亿，现在已经超过2亿。每三个产业工人中就有两个来自农村。然而由于“二元社会结构”的存在，农民工总是处于受歧视的社会地位，沦落为弱势群体，其合法权益往往得不到有效保障。思考：农民工NGO发展的意义是什么？,思考：发展的主要困境,“打工青年艺术团”，这是一个以文艺形式为打工者群体提供文艺演出的团体。2002年成立，乐队成员都是在北京打工喜欢音乐的农民工，大家利用业余时间排练和演出，除了正常的文艺演出，还会经常做一些农民工权益保护方面的宣传。找不到一个挂靠单位，民政局不给登记注册，后到工商部门注册“打工妹之家”：长期帮助外来打工女性“我们每天工作十几个小时，每天都会接待十几个农民工，五十多个救
18、助电话。”但因为缺钱，我们有时不得不减少援助对象，每次看到那些受到伤害的打工妹，常常是心有余而力不足。”,发展的主要困境,思考：1、农民工NGO发展的困境？2、我国有没有为农民工政治维权的非政府政府？国内的NGO大部分经费都是从国外筹集的，那些草根NGO几乎100是国外资助的，还没有政府拨款资助的服务于基层的草根NGO。农民工NGO除了和其他NGO存在注册难，资金困难，实力弱和专职人员不足等情况外，由于农民工问题的特殊性，有时会遇到体制内惯性和利益集团的阻力。”“法制环境是制约农民工NGO发展的关键，尤其是政府在面对比较棘手的农民工问题时，牵一发而动全身，这些都使得农民工NGO发展不可能像环保
19、和扶贫那样容易得到政府支持。,案例2：2007年8月21日“河南商报”曝出郑州老年公寓虐待老人,“63岁的护理员老曹爆料说老年公寓虐待老人，老人“乱叫”会被关进厕所，据记者调查，“一老人被绑床头，一老人被捆马桶旁”，“粥面条”大多数老人吃不了半碗，一“逃出者”说在养老院里“坐监一样，吃不好，动不了。”老曹不仅“8月4日看到了从没见过的最可怕的事，还做了老板虐待老人的帮凶”，“良心不安，第二天就不干了”这些大多患上脑栓塞、脑梗塞、脑溢血等行动不便、生活不能自理、处处需要照顾的老人，为防尿床，公寓干脆在裤裆里绑个尿袋，为防那只会动的右手抓尿袋，公寓干脆把右手绑在床头的柱子上，顺其自然，省心省力。英
20、国养老机构丑闻 不少医院养老院虐待老人.doc,（2）我国非政府组织发展的特点与问题,对于中国NGO，主要有两种：由政府主导组织的事业单位等非政府公共部门，一般称为“自上而下”的NGO；来自社会最基层的草根性NGO，一般称为“自下而上”的NGO。著名NGO研究专家、中国科学院生态环境研究中心研究员康晓光：“中国某些NGO的个案对社会有一定的影响，且近年来NGO数量发展很快，但中国NGO发展的总体水平还比较低，NGO对中国社会、政治、经济的参与和影响力都还有限。按照国际通行的NGO标准，中国还没有真正的NGO。”,思考：陈光标暴力式慈善究竟能走多远,思考：陈光标暴力式慈善究竟能走多远,我国非政府
21、组织发展现状,（一）社会组织仍处于发展的初级阶段。一是与全球社会组织相比，发展数量总体偏少，发达国家每万人拥有社会组织的数量一般超过50个，而我国目前万人拥有的社会组织数量仅为2.7个，不仅低于发达国家，而且低于发展中国家。二是经费紧张、人才缺乏、能力较弱。美国2006年捐款额达到2950亿美元，占GDP的2.5%，有1亿多人作为志愿者参加公益活动。我国GDP总量为美国的17%，但社会组织动员社会资金规模仅为美国社会组织的0.24%。经济活动规模、吸纳就业能力和国民经济贡献度不大。,我国非政府组织的发展,（二）社会组织功能不清、不健全。社会组织行政化色彩浓厚，政府向社会组织转移职能不到位。相当
22、一部分社会组织，法人自主性不强，群众代表性不够。部分社会组织行为不规范，自律和活力不足，社会公信度不高。此外，社会组织服务社会的功能不强。如，在美国，医疗行业中50%以上的病床设在非营利医院，50%左右的高等学校、60%的社会福利机构都是非营利组织，社会组织提供的公共服务占到一半以上，而我国社会组织开展医疗、教育、社会福利等事业的空间还很少。（三）管理体制成为制约社会组织发展的“瓶颈”。双重管理体制重心偏于约束和管制，促进和引导的功能体现不充分；多头管理，职能交叉，也有衔接上的空白；伴随市场和社会发展而新产生的社会组织很难找到主管部门，发展空间狭小。有些组织不在注册登记之列，游离在外，无人管理
23、。境外非政府组织在华活动，也无登记、管理的法律法规，造成一些地方采取“不承认、不接触、不取缔”的三不政策。,非政府组织中存在的问题,陈光标：为什么不愿意跟政府打交道中国慈善首富陈光标.doc政府包办的慈善.doc为什么不设立基金会？因担心善款的落实情况 国人不太信任部分慈善机构.doc中国慈善组织公信力广受诟病 被指缺乏专业管理.doc中国社会组织官僚化严重 与政府职能多有交叉.doc,非政府组织中存在的问题,自主性不足，行政化色彩过浓，独立性差壹基金计划可能中断 李连杰称面临最严重危机.doc缺乏发展的战略意识，短期行为明显，公信力不足一些中介组织正在沦为腐败中介.doc处境艰难致NGO.d
24、oc总量不足、结构不合理、发展不平衡法制和监管机制不健全经费短缺，缺乏必要的政策保障和机构保障我国环保民间组织生存状况：近八成缺钱思考：为什么经费短缺？如何破解？能力不足,分析：造成非政府组织发展困境的原因,康晓光：中国NGO所遭遇的制度性瓶颈一时还难以破解，大批来自社会基层的“草根NGO”急需合法身份；备受争议的现行“双重管理”制度让NGO屡屡碰壁，并引发一连串其他问题；政府管理NGO的能力有待提高。1、“双重管理”成NGO发展“瓶颈”王名：任何一个NGO的注册必须要取得两个政府部门的认可。一个是跟你的业务相连的政府部门，即挂靠单位，业务主管单位。然后，民政部门才受理、登记注册。它使得任何一
25、个NGO的登记注册非常困难。但任何一个政府部门没有义务做业务主管单位，它要为此承担相当大的责任。所以谁都不愿意做业务主管部门，登记注册因此就相当困难。,中国非政府组织发展的困境,2、由于法制不健全，或者管理失当所造成的某种混乱或不规范行为亦比比皆是。中国NPO健康发展将会遇到来自以下四个方面的威胁：组织运作及行为的非规范性；组织及个人的腐败和争名夺利行为；由于狭隘的小农意识而引发的恶性竞争以及违背NPO的非政治化原则等问题。3、政府与NGO缺乏有效沟通和有效合作政府需要NGO，NGO需要政府,（3）促进中国非政府组织的发展,（1）政府作用的发挥政府改革，政府职能转变，为非政府组织的生存和发展提
26、供更大更好的更自由的独立空间加强立法、完善政府法规，加强对非政府组织的监管（2）自身发展组织建设提高公信力能力建设,三、企业与公共事业管理,公共产品因为不同程度的非排他性需要政府提供,但政府的低效率问题难以克服。因此，公共产品的市场供给成为必要。原因：1、公共产品是多经济属性多层次的系统，具有异质性特点，这为多元生产者竞争生产公共产品提供了选择的可能。教育分基础教育、职业教育、高等教育和特殊教育；卫生有公共卫生、基本医疗服务，不同层次的公共产品可由不同主体提供2、公共产品生产与供给环节分离，市场介入有很大空间3、随着技术的进步或制度环境的改变，一些公共产品排他成本降低，使市场供给成为可能,企业与公共事业管理,许多公共事业产品的准公共产品性质决定完全可以由企业来提供企业可以通过合同承包、特许经营、凭单制、等参与公共事业企业与其他主体的竞争可以改进公共事业领域的管理和服务，提高公共事业产品的质量,满足不同群体不同层次的需要,
