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1、第二章 公共政策与政策工具,第一节 公共政策的含义、类型与功能第二节 公共政策的本质与基本特征第三节 政策工具,第一节 公共政策的含义、类型与功能,一、什么是公共政策 公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案,关于公共政策内涵的几点理解,公共政策是决定、决策、对策的一种特殊形态，它具有决定、决策、对策的一般特征；公共政策是公共权力机关的基本活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现；公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果；公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素；公共政策是一种权威性的价值分配方案；公共
2、政策在形式上可以是积极地也可以是消极的。,二、公共政策的产生与发展,（一）公共政策的产生公共政策产生须具备的三个核心要素公共问题的形成公共决策机关的产生公共强制机构的出现总之，公共政策是随着国家的产生而产生的，是作为统治阶级治理国家与社会、实现其阶级意志的工具而产生的。,（二）公共政策的发展,奴隶制社会和封建社会：君主制，政策不以公共利益而完全以统治阶级的利益为根本诉求；产业革命以后：公共政策在内容和形式上转变为现代公共政策,三、政策类型：从内容特征上划分,公共政策的内容特征：具有不同的政策效力的各项公共政策构成一个统一的、相互作用的政策体系政策效力的差异指的是政策作用于对象的广度与深度、时间
3、与空间、方式与方法上的不同,（一）元政策、基本政策、部门政策,划分依据:按同一政策体系内的各项政策相互间是否存在着涵盖与衍生的关系为标准分：1.元政策 元政策，或者叫作总政策（以及总路线、总方针），是政策体系中管总的或具有统摄性的政策，对其他各项政策起指导和规范的作用，是其他各项政策的出发点和基本依据，是政策主体以指导一定历史时期全局性行动的高度原则性的指针。元政策的基本功用在于保障其他各项政策遵循同一套政策理念、谋求实现统一的政策目标。,元政策的三种类型,价值性的元政策-“民主”、“自由”、“公正”方向性的元政策-“以经济建设为中心”、“改革开放”程序性的元政策-民主集中制,2.基本政策,针
4、对某一社会领域或社会生活某个基本方面制定的、在该领域或方面起全局性与战略性作用的政策，就是基本政策，又被称作基本国策、方针性政策、纲领性政策、根本政策。基本政策是总政策的具体化，是具体政策的原则化，是连结总政策和具体政策的中间环节。eg人口政策、就业政策、收入分配政策、社保政策,3.部门政策,为在某一个特定的部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和行为准则，被称作部门政策，也被称作具体政策或方面政策。它是针对特定而具体的政策问题做出的政策规定，社会生活的各个方面都有许多具体政策，而且通常都用政府文件的形式做出具体规定。部门政策由元政策和基本政策所决定，体现和服从于元政策和基本政策,（二）战略、策
5、略、战术,划分依据 就其时间效力而言，可以划分为即时的、短期的、中期的、长期的政策；就空间效力而言，可以划分为全局的与局部的政策。,1.战略 所谓战略就是政策主体在一个较长的时间阶段上所要达到的主导全局的根本目标以及为目标的实现所作的资源配置和行动步骤的设想。eg：毛泽东 在省市自治区党委书记会议上的讲话：“调动一切积极力量，为了建设社会主义。这是一个战略方针。,2.策略 策略是政策主体对某一特定形势制定的行动路线，是具体的行动路线。关于策略与战略的关系：策略是战略的一部分，是服从于战略的，是服务于战略的。策略又被称作“中观决策”。3.战术 战术的含义是：为达到一定的战略目的，在一定的方向上和
6、一定的时间内解决某一局部问题的行动方案。战术又被称作“微观决策”,（三）依政策社会内容的不同所进行的分类,划分依据：每项政策都是针对特定的社会领域、为解决特定的社会问题制定的，因此每项政策都有其特定的社会内容政治政策：指一定的政策主体在政治生活领域里为达到一定的政治目标而针对相关对象制定的行为准则与规范；eg：外交政策、国防政策、国家安全政策、公共安全政策、人力资源政策、阶级政策、民族政策、政党政策，等等经济政策：政策主体在经济领域里为达到一定的经济、政治与社会目标而制定的调整人们的经济关系、经济活动的准则与规范 eg:产权与经营权政策、农业政策、工业政策、金融政策、财政政策、贸易政策、房地产
7、政策、区域发展政策。,社会政策：以解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利为目的，经由国家立法与行政的手段，促进社会各阶层均衡发展的一种途径。社会正义、社会公正、社会协调和社会稳定是社会政策的核心价值。eg:劳动政策、医疗卫生政策、社会保障政策、公共救助（社会救济）政策、人口政策、宗教政策，等等。教育、科技、文化政策：在教育、科技、文化领域里为达到一定的目标而制定的发展规划、指导原则和行为规范。eg:义务教育政策、文学艺术政策、科技管理政策,（四）政策内容构成的其他分类方法,单目标政策与多目标政策；程序性政策与非程序性政策；初始政策和反馈政策；确定型政策与不确定型政策、风险型政策
8、与竞争型政策；鼓励性（扩大性）政策与限制性政策；积极型政策与消极型政策；能动型政策与被动型政策；分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配政策；分配性政策、限制性政策和再分配性政策；实质性政策与程序性政策；物质性（或实质性）政策与符号性（或象征性）政策,四、政策类型：从形式特征上划分,公共政策的形式特征:一项政策是由谁制定，它的合法化经过什么样的程序，它的目标群体是谁、它的适用范围和生效时间怎样，它的执行者是谁、主要的执行手段是什么等在政策文本上有正式规定的特征,国家政治体制,公共权力机关的权力划分与配置,公共政策的形式特征,政体包括一个国家纵向的权力安排方式，这也叫做国家结构形式；它还包
9、括了各个国家机关之间的关系，这通常称作政权组织形式 公共政策在横向结构上分为：立法决策、行政决策、司法决策在纵向结构上分为:中央政府、地方政府、基层政府,（一）依横向结构形式划分的政策类型,当代世界主要国家的政治体制可以划分为五种类型：以中国为代表的人民代表大会制，以美国为代表的总统制，以英国为代表的议会制，以法国为代表的半总统、半议会制，以瑞士为代表的委员会制以上五种政体：都是实行的代议制民主,1.立法决策,中国的人大决策和美国的国会决策（1）中国的人大决策 人民代表大会与其他国家机关不是处于平等的地位，而是高于人民政府、人民法院和人民检察院。人大在立法上享有最高权限，其立法权限的行使不受任
10、何制约。人大决策主要采取如下几种形式：宪法。基本法律其他法律，这里是指由全国人大及其常委会制定的行为规范。人大决定，人大有四大职权，即立法权、决定权、任免权和监督权。作为人大决定权行使的结果，就是决议、决定、命令、条例等的制定和颁行。,（2）美国的国会决策 美国公共政策的基本形式是国会立法。美国国会的权力分为立法权和非立法权两类。立法权属于直接制定公共政策的权力 非立法权（国会对行政部门和司法部门的监督权）属于间接制定公共政策的权力。,2国家元首决策,上述五种政治体制中的每一个国家，一般都设有国家元首，然而只有属于总统制、半总统半议会制这两种类型的国家，才存在国家元首决策。在半总统半议会制国会
11、里，总统决策与行政决策的界限是清晰可辨的；而在总统制国家里，由于总统既是国家元首又是行政首脑，所以国家元首决策与行政决策似的界限是模糊不清的,美国总统是强有力的直接决策者,美国总统的决策途径在内阁决策中的独断权；政府各部提出的政策倡议源源不断地汇集到白宫这个行政系统的末端，总统则在这个末端建立起制定政策的总统直辖机构；美国总统决策的类型：总统每年向国会提出国情咨文、预算咨文和经济咨文，并就国防、科技、能源、环抱、民权、福利等问题提出专门咨文。立法否决。国会通过的立法须经总统签署方可成为法律。委托立法。国会依法把立法权委托给总统。外交决策。总统在外交事务方面处于支配地位。防务政策。总统是武装力量
12、总司令，有权在世界任何地区部署军队，有权命令军队作战。,3行政决策,在前述五种类型的政治体制中，行政决策是其公共政策的一种共有的形式（1）中国的行政决策 行政决策，是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。当代中国的行政决策主要包括如下几种形式：行政法规：以总理令的形式发布行政措施、决定和命令：以国务院文件或国务院办公厅文件的形式发布部门规章；以部长令的形式发布,（2）美国的行政决策,总统决策大多是行政决策。除此之外，总统领导下的行政机构的基本职能是执行国会立法和总统决策，而在执行的过程中也制定政策 美国联邦行政机构的决策有以下几种：对国会立法和总统决策的解释；制定
13、规章条例；行政裁决。,4.司法决策,司法决策也是前述五种政治体制中公共政策共有的一种形式。由于国家司法机关在这些政治体制中的权力地位各不相同，所以司法决策涉及社会、政治生活的广度和深度也就有相当大的差别（1）中国的司法决策 在当代中国，人民法院和人民检察院作为司法机关也是国家政权的重要组成部分。但是在政策过程中，各级法院和检察院的功能主要在于政策执行，其政策制定的功能则相当弱 中国的司法决策产生于国家最高司法机关的司法解释中,（2）美国的司法决策,美国最高法院是公共政策的直接制定者。美国最高法院的判决是国家的法律各级政府和下级法院必须执行 司法决策的主要形式主要有：第一，司法审查。这种正式权力
14、使最高法院能够裁决国会已经通过的某项法律不符合宪法，这项法律从而也就无效。第二，推翻先前的裁决。他们依据时代的变化，抛弃先例即推翻原先的裁决，做出新的裁决。第三，司法命令。法院在审理案件时，可以 发出司法命令以规定纠正不公正情况的办法。,5执政党的政策,在前述五种政治体制中，除以中国为代表的政治体制外，其他体制中的执政党的政策，不能直接成为公共政策，而要成为公共政策，须经历一个复杂的转化过程政府系统与中国共产党的关系上来看，中国共产党则是中国政府系统的领导核心，主导着政府过程的运行。就组织的结构和功能而言，当代中国的共产党组织与其说接近于一般意义上的政党，不如说更接近于一般意义上的政府。也就是
15、说，共产党组织事实上成为一种社会公共权力，而且是各种社会公共权力的组织机构的领导核心,将党的政策变成国家意志的法定程序有三种类型：第一，中共中央与国家机构联名发布政策方案。第二，中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过。第三，政府决策以党提出的政策原则为依据。总起来讲，赋予党的政策以国家政策、政府 政策的形式，使之定型化、规范化、法制化，是党更有效地实现其对国家和政府各机构的领导以及在社会生活各领域贯彻其主张的基本途径。,（二）依纵向形式划分的政策类型,公共政策的纵向形式构成的类型差异，取决于国家结构 国家结构，是指国家整体与部分之间、中央政府与地方政府之间正式
16、的、稳定的关系。当今世界各国的国家结构可划分为两个基本的类型：单一制与联邦制。单一制国家，国家结构只划分为中央政府与地方政府两个基本的层级，中央政府统一行使制定国策的权力，因此地方政策以及在地方政策体系中处于最低层级的基层政策。在联邦制国家，国家结构被划分为联邦政府或中央政府、州政府、地方政府三个层级，前两个层级都可以在宪法规定的或默示的权力范围内单独地制定政策。以决策者即公共权力机关的层级或纵向结构为标准，公共政策的纵向形式构成可划分成中央政策（国家政策）、地方政策或基层政策,1.中国公共政策的纵向形式构成,第一，根据现行宪法，当代中国作为单一制国家，基本政策的制定权属于中央，地方政策的制定
17、必须在中央政策的指导下进行。第二，从形式上看，当代中国地方政府有两个、三个、四个层级：（1）直辖市 区（地级）；（2）直辖市 区（县）乡（镇）；（3）省（自治区）县（市）乡（镇）；（4）省（自治区）市（地级或副省级）、自治州（地级）县（市、区、自治县）乡（镇）。与地方政府的层级相一致，地方政策可划分为省政策、市政策、县政策、乡政策。,2.美国公共政策的纵向构成形式,美国作为联邦制国家，虽然宪法规定联邦地位高于各州，联邦政府制定的诸项政策在各州须得以实施，但是中央政策与州政策之间却不是决定与被决定、服从与被服从的关系 美国州与地方的关系具有单一制的性质。根据各州宪法，一切权力归州所有，地方政府仅
18、仅作为州的代理机构而存在，并行使由各该州政府授予它们的权力。州政策与地方政策之间存在着决定与被决定、服从与被服从的关系,五、公共政策与法,1.政策与法之同 在法治国家，公共政策的制定须经过合法化这一环节，从而使政策获得法的形态，这就是政策与法常常具有同一文本和共同的形式特征的基本原因。在法治国家，公共政策的制定和执行主体与法的制定和执行主体是相同的，即都是公共权力机关。政策与法都是国家意志（在本质上是统治阶级的意志）的表现；它们的权威性都源于国家合法地拥有强制力。法和政策都是调整人的行为亦即调整社会关系的规范，规范一般指准则、标准。在法治国家，法和政策的制定可以具有相同的程序。,2.政策与法之
19、异,公共政策分成两部分；获得法的形态者和未获得法的形态者。获得法的形态的公共政策与法的不同：政策一般注重于要做什么、怎么做，法注重于不能做什么、做了会有什么惩罚；法的执行过程除刑事诉讼和违宪审查外，司法机关一般不主动地加以干预，但是，恰恰是在司法机关不主动行为的这个领域里，政府却主动地进行政策实施；法规定了人们的权利和义务，是权利和义务的统一体；政策，就是各项具体的政策而言，政策对象的权利和义务往往是不对称的，即一些群体有义务而权利，而另一些群体则有权利而无义务；（个税起征点提高）,法的适用必须力求统一，因此对法律适用来说，法律明文优于法律精神、不得偏离法律的明文成为公认的原则；政策执行则强调
20、精神优于条文、实质重于形式；虽然政策和法都具有强制性，但是政策执行是以国家强制力为后遁，不仅法由国家强制力保证实施，而且往往直接动用国家强制力来执法；政策和法都要求具有稳定性（要求变动不能过于频繁）和连续性（要求效力不能随意中断），但是二者相比较，政策更为灵活，能更快地应对客观形势的变动。；法和政策对社会、政治、经济、文化各领域都有广泛的干预。但是二者相比较，政策干预的范围更大、更深入,政策的第二部分为获得法的形态者，是政策构成中更活跃、数量更庞大、内容更丰富、与社会现实联系更密切的一部分具有上述政策的全部特质和规定性，但其文本不具有发的特质。,六、公共政策的基本功能,制定政策和组织实施政策是
21、公共权力机关实现其职能的基本手段，而公共权力机关在使用这一手段时也就对它的功能做了设定。公共政策的主要功能有以下四种：1.管制功能：包括积极和消极的管制功能2.引导功能：通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导；3.调控功能：运用政策对社会公共事物所出现的各种社会矛盾进行调节和控制；4.分配功能：将那些满足社会需求的价值或利益像谁分配？如何分配？什么好的或最佳的分配？,第二节 公共政策的本质与基本特征,(一)公共政策的认识论本质 从认识论的角度看，政策的本质被界定为理论与实践的中间环节 1.政策与理论理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化 理论是政策的理念依据或指导思想，有以下两个方面的含义
22、：（1）理论的内容影响和决定决策的内容，理论依据的不同造成政策的基本差别。（2）理论的正确与否，决定政策的成败。理论的正确与否在于它是否真实地提示了客观事物规律性、揭示了事物固有的因果联系。,2.政策与实践,政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践须以政策为出发点并贯穿其整个过程（1）政策的理论依据是理论，政策的事实依据是客观事物，而认识客观事物的根本途径是社会实践。正确的、成功的政策必须是对实践经验的科学总结。（2）政策只有通过实践才能实现目标和功能。具体来讲：第一，政策实施是运用公共政策解决社会问题的最直接环节；第二，政策实施决定着政策目标能够实现与否以及实现的程度和范围；第三
23、，政策正确与否，在主观认识范围内无法得到解决，只能由实践去检验。政策实施是检验政策正确与否的重要途径；,（二）公共政策的社会本质,社会本质：公共性与偏好性的对立与统一公共政策是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配 如何分配？,作为公共权力的占有者，政府把价值分配给谁，不是任意的，无的放矢的。政府总是选择那些与其价值取向一致的社会群体，作为价值分配的重点对象。在西方资本主义国家，公共政策将大部分社会价值给予了占人口极少数的资本拥有者。政策分配和调整利益关系主要采取两种形式：一是直接对社会利益进行分配和调整的政策，如社会分配政策、税收政策、财政政策、价格政策、区域发展政策等等；二是间接对社会利益进行分配和调整的政策，具有这样作用的政策很多。,（三）公共政策的基本特征,政治性、权威性与强制性 公共性与偏好性的统一应然与实然的统一回应性与普遍性的统一,第三节 政策工具,一、什么是政策工具被设定为旨在实现一定政策目标的各种措施、策略、方法、技术、机制、行动、作为以及配置的人力、资金、设备、资源等手段比喻：过河政策目标：明确任务政策工具：桥或船,二、政策工具的类型,
