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1、第三讲、公共管理主体 及其行为模式,一、公共部门的主体,市场制度是建立在交换关系上，公共部门是建立在权威关系之上的。公共部门的显著特征在于它拥有对一切人或权利要求的权威，这种权威具有普遍性和唯一性。-政治学家 林德布洛姆 公共部门是指这样一种提供服务和产品的部门，其所提供的服务和产品的范围和种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定的，在民主社会，是由公民的代表来决定的。-经济学家 席克斯,什么是公共部门,广义：包括政府部门、政府经营管辖的一切机构和企业、具有准政府职能的中介组织以及政府拥有股权的企业。强调向部门外部的人提供服务和物品。而不是内部赢利；政府部门、公共企业和非政府公共部
2、门。狭义：政府部门。,二、市场经济与政府,市场经济就是自愿选择产品和服务的机制与系统。经济学家都认为，市场机制是通过市场供需均衡，使资源配置达到最有效益的方法。完全竞争市场依据市场机制来决定产品和服务的分配，具有效用最大化的个人和利润最大化的厂商，会经“看不见的手”的运作，产出效益，实现“帕累托最优”。,完全竞争市场的前提是六项假设：,第一、经济信息完全和对称；第二、充分竞争市场；第三、规模报酬不变或递减；第四、企业和个人经济活动没有任何外部效应；第五、交易成本可以忽略不计；第六、经济当事人完全理性。,市场失灵,市场机制无法将社会资源予以有效配置；市场经济无法解决效率以外的非经济目标。,“市场
3、失灵”主要的现象：,公共产品的提供缺位；市场经济中的垄断；市场经济的外部性；市场波动与经济的不稳定性；市场经济下的收入不平等。,结论：,自由市场的经济并不像古典经济学家所描绘得那么完美，“看不见的手”的运作并不总是稳定，最有效率的，这就是“市场失败”。因此，政府有必要在“看不见的手”不那么有效的场合伸出“看得见的手”，用行政干预帮助市场经济运作得更稳定，更有效率，以弥补市场经济的不足。所以，“看不见的手”要想发挥作用，必须借助政府这只“看得见的手”。,市场经济中的政府职能,政府职能的履行是政府配置社会资源的具体体现。在市场经济条件下，政府与市场是最为基本的两种社会资源配置机制。从经济运作的规律
4、来看，社会经济资源的合理配置只能以市场机制为主，政府对于社会经济生活的干预不能取代市场机制，因此，在市场经济条件下，政府职能是有限的，需要进行严格的确定。,政府职能的确定大体经历了三个阶段：,1，“守夜人”的小政府阶段。2，积极干预的大政府阶段。3，政府与市场合作阶段。,政府职能可确定为两个基本方面：,第一、是提供制度和规则以保护市场，维持市场的有效运转，包括以立法的方式界定产权，维护市场秩序、保护经济契约的效力等；第二、是弥补市场的不足，进行纠正性的干预，包括提供公共物品、制约无效率的垄断等。,市场经济中的政府的基本角色和职能,提供经济发展的基础结构制度、规则和框架；组织各种公共物品和服务的
5、供给；共有资源和自然资源的保护；社会冲突的调整和解决；保护并维持市场竞争；收入和财产分配的调节；宏观经济稳定,在社会主义市场经济条件下，市场机制将取代政府成为配置社会资源的主要机制，相应地，政府职能本身就面临着转变的问题。政府职能转变，从某种意义上说就是政府管理社会经济文化事务的范围和具体方式上的转变。政府应该根据社会经济文化发展的实际状况，承担自己应该承担的公共事务，而把不应属于自己承担的社会事务交给社会中介组织或者市场承担。,政府要逐步由直接管理为主转变为间接管理为主，由指挥微观经济活动为主转变为宏观调控活动为主，由行政命令手段为主转变为经济手段和法律手段为主，辅以行政手段，形成“国家调节
6、市场，市场引导企业”的社会经济运行机制。通过进一步明晰政企之间的产权关系，政府将逐步退出社会经济的微观管理领域，形成国家与社会之间合理边界和相互关系。,在社会主义市场经济条件下的政府职能,1，为社会经济和社会健康、稳定、持续发展提供有效的公共政策；2，通过财政、金融、货币等宏观经济调控手段调节市场，引导社会经济发展；3，通过经济立法执法等法律手段规范市场主体的行为，维护市场秩序；4，扩大政府社会控制和社会服务功能，维持社会秩序，提供社会福利；5，优化政府本身的管理，实现政府行政的法制化和高效化。,需要指出的是，我国的政府职能转变表面上是政府退出社会经济的微观管理领域，但是事实上政府职能转变并不
7、简单等同于政府职能缩减。一方面，在市场体制尚为发育成熟的条件下，政府从市场的退出是一个渐进的过程。政府不仅仍要承担必要的管理职能，同时由于我国市场经济体制的不成熟，政府又必须承担起培育市场的艰巨任务。为此政府在转变职能的同时，必须提高其政策能力，通过制定公共政策的途径来培植市场。另一方面，政府微观管理的职能取消，但是其宏观调控和社会管理职能必须强化，在计划体制下形成的原有的管理方式以及管理水平远远不能适应市场经济体制的要求，必须按照市场经济的要求加强政府的宏观管理。,政府失灵,典型的政府失灵主要有以下类型：1、公共决策失误；2、政府机构的低效率；3、政府部门扩张的内在动力；4、政府的寻租活动。
8、,政府治理工具的选择,政府的治理工具主要有：1、强制性工具：管制、公共企业、直接提供；2、自愿性工具：家庭和社区、志愿者组织、市场；3、混合性工具：信息和规划、补贴、产权拍卖、税收和用者付费。,三、公共企业的角色,建立公共企业的原因：1、通过行业垄断维护国家利益；2、通过提供公共物品纠正市场失灵；3、通过优惠补贴促进公平与福利；4、通过投资企业推动经济发展。,公共企业改革,1、公共企业的改革：第一、加强政府对公共企业的监督；第二、政府与公共企业关系合同化。2、公共企业的民营化：第一、产权改革，转让私营企业；第二、股权多元化、社会化与经营机制改革结合；第三、改革经营机制。,四、非政府公共组织的作用,1、完善社会治理（实现三元结构）；2、有效弥补市场和政府的双失灵现象；3、有效弥补契约失灵的现象；4、强化社会的监督管理。,
