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1、第五章 公共事业管理的职能、方式与方法,政府管理公共事业的基本职能政府管理公共事业的基本方式政府管理公共事业的基本方法,学习要点：,第一节 公共事业管理的基本职能,公共事业管理的职能，是指公共事业机构管理公共事业的职责和功能。一般来说，公共事业管理机构在实施一个管理过程中，主要有以下基本职能：一、计划职能 二、组织职能 三、协调职能 四、控制职能,一、计划职能 计划职能是公共事业管理机构的首要的职能。在现代公共事业管理中，计划具有重要的意义，也有必须的步骤和基本要求。(一)公共事业管理计划的基本内涵(二)公共事业管理计划的必要性(三)制定公共事业管理计划的步骤(四)公共事业管理计划的种类,(一
2、)公共事业管理计划的基本内涵 公共事业管理的计划职能，就是公共事业管理者或管理机构在计划方面所承担的职责和所发挥的作用。公共事业管理的计划包括两层含义：一是制定公共事业管理目标和为实现这一目标而必须做出的种种选择；二是在一定的法律法规范围内，舍去某些选择，制定公共事业管理主体系统的工作程序。,(二)公共事业管理计划的必要性第一、可以弥补不肯定性和变化带来的问题，使公共事业管理活动沿着既定的目标进行。第二、使公共事业管理机构的人员将注意力集中于组织目标。第三、提高公共事业管理的合理性和效率。第四、有利于公共事业管理活动的控制。,(三)制定公共事业管理计划的步骤,估量情况,目标,考虑计划工作的前提
3、,确定选择的方案,比较方案,选择方案,制定辅助计划,编制预算使计划数字化,(四)公共事业管理计划的种类公共事业管理的计划主要有长期计划和短期计划两种形式。一般来说，长期计划是指实施时间在三年或三年以上的计划。长期计划属于指导管理性计划的计划，主要由高层公共事业管理机构或高层公共事业管理人员承担制定任务。短期计划是实施年限为一年或更短的计划。短期计划实际上是长期计划的一部分，是长期计划所制定目标的具体的分解和体现，与社会公共事业关系最为密切。短期计划的承担者是中、低层管理人员。,二、组织职能 管理理论认为，组织是一个动态的过程，是“有意识形成的职务或职位的结构”。在公共事业管理中，组织是一项依据
4、一定的计划或目标，组成相关的部门实施必须的管理工作，是基本的管理职能。(一)公共事业管理组织职能的含义(二)公共事业管理组织工作的基本步骤(三)公共事业管理组织工作中的授权(四)公共事业管理的主要组织形式,(一)公共事业管理组织职能的含义 公共事业管理的组织职能，是指为了达到公共事业管理的目标，把所必需的各种业务活动进行组合分类，把监督每一类业务活动所必需的权力授予主管这类工作的主管人员，规定公共事业管理组织活动中上下左右的协调关系。,(二)公共事业管理组织工作的基本步骤 第一、确定公共事业管理的目标；第二、根据目标拟定出分目标或派生目标、政策和计划；第三、对实现目标所必需的管理工作加以确认和
5、分类；第四、根据可用的人力物力和利用这些资源的最优方法来划分各种管理工作；第五、授予各单位或部门的负责人执行这些管理工作所必要的职权；第六、通过职权关系和信息系统把这些单位或部门上下左右联成一体。,(三)公共事业管理组织工作中的授权 授权过程必须遵循以下原则：第一、按预期成果授权原则。第二、明确划分每一部门职能界限原则。第三、明确职权管理层次原则。第四、职权绝对性原则。第五、职权与职责一致原则。,(四)公共事业管理的主要组织形式 第一、根据公共事业的基本内容确定的组织形式 第二、根据地域确定的组织形式,三、协调职能协调是公共事业管理机构的主要职能之一，它与计划职能和组织职能直接相关，协调的任务
6、就是保证计划和组织职能的实现。(一)公共事业管理协调的基本含义(二)公共事业管理协调中的沟通(三)公共事业管理协调中的消除“管理脱节”,(一)公共事业管理协调的基本含义 所谓公共事业管理的协调，就是为了公共事业管理的目标，在一定的范围如组织或群体运动中将不同的力量组合起来，是公共事业管理的过程中各个主体功能的有机结合。,(二)公共事业管理协调中的沟通所谓沟通，是指将某一信息（或意思）传递给客体或对象，以期取得客体作出相应反应效果的过程。公共事业管理过程中的沟通主要分为内部沟通与外部沟通两个方面。(三)公共事业管理协调中的消除“管理脱节”所谓“管理脱节”，是指公共事业管理中出现的有悖于整体目标的
7、行为，这种行为通常是一种正式的管理制度、规章中或有规定，或无明确规定但也可以存在的行为，实际上是一种工作程序的相互背离。,四、控制职能控制职能是公共事业管理中的基本职能，它所要解决的是如何把具体的运作与最终目标联系起来，在这一意义上，控制职能与计划组织关系最为密切，因为计划为控制活动提供标准，而没有控制的计划则难以实现。(一)公共事业管理控制职能的基本含义(二)公共事业管理控制的基本方式(三)公共事业管理控制的基本原则,(一)公共事业管理控制职能的基本含义公共事业管理的控制，就是按照公共事业管理的计划标准衡量计划的完成情况并纠正执行中的偏差，以确保计划指标实现的过程。公共事业管理的控制过程必然
8、是一个公共权力的行使过程。公共事业管理的控制过程也必然是一个信息反馈过程。,(二)公共事业管理控制的基本方式第一、简单的反馈控制和前馈控制两种方式结合:控制系统图第二、直接控制和间接控制,计划要求达到的输出量(标准),输出,简单反馈,运行过程,输入,前馈,(三)公共事业管理控制的基本原则 第一、保证目标实现的原则。第二、针对未来的控制原则。第三、控制职责原则。第四、控制效率原则。第五、注重直接控制原则。,第二节 政府管理公共事业的基本方式,一、公共政策及其与公共事业管理的关系二、政府在公共事业管理中的政策制定三、公共事业产品政策的执行,一、公共政策及其与公共事业管理的关系(一)公共政策的概述(
9、二)公共政策与公共事业管理的基本关系,(一)公共政策的概述1.公共政策的定义所谓公共政策，是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案而做出的一个正式的决定或安排。2.公共政策的基本内容与层次（元政策、基本政策、具体政策）,(二)公共政策与公共事业管理的基本关系1.公共政策与公共事业管理的区别 第一、概念的基本界定不同。第二、所涉及的范围不同。第三、所具有的功能不同。,(二)公共政策与公共事业管理的基本关系2.公共政策与公共事业管理的联系第一、公共政策指出了公共事业管理的基本方向，是公共事业管理的必要前提。第二、公共政策具有一定的公共事业管理职能。
10、第三、公共事业管理是实现公共政策的一个基本的渠道。第四、在一定层面上，公共事业管理行为与相关公共政策是合二为一的。,二、政府在公共事业管理中的政策制定制定和执行公共政策是政府实施公共事业管理的基本的方式，也是政府进行公共事业管理的基本活动内容。(一)公共事业产品政策制定的主体、类别（主体的科学化、多元化，类别分为：日常性的公共事业产品政策、重大的公共事业产品政策）(二)公共事业产品政策制定的基本原则与过程,三、公共事业产品政策的执行(一)公共事业产品的政府供应(二)公共事业产品的政府生产(三)公共事业产品的政府补贴(四)公共事业产品的政府管制,第三节 政府管理公共事业的基本方法,公共事业管理的
11、方法，是公共事业管理主体联系公共事业管理客体并作用于公共事业管理客体的方式，是执行公共事业管理职能的手段，是落实公共事业管理方式并最终实现公共事业管理目标的途径。一、政府公共事业管理基本方法的概念和分类 二、政府管理公共事业的刚性方法 三、政府管理公共事业的柔性方法 四、当代政府管理公共事业方法运用的特点,一、政府公共事业管理基本方法的概念和分类(一)政府公共事业管理方法的概念是政府行使公共事业管理职能，实现管理目标的手段与途径的总称，是将政府的管理行为有效地传导到管理对象上去以实现特定管理目标的各种中介环节的总和，这一中介包括各种物质技术条件、技术手段以及管理模式等。(二)政府公共事业管理方
12、法的分类 在现代公共事业管理中，通常用的管理方法分类，是将公共事业管理的基本方法分为两大类：一类是刚性方法，一类是柔性方法,二、政府管理公共事业的刚性方法(一)行政方法(二)经济方法(三)法律方法(四)政府在管理公共事业时刚性方法的合理使用,(一)行政方法1.行政方法的定义与特点 行政方法是指公共行政主体根据管理的客观需要，运用除法律、法规、规章外的规范性文件对公共行政过程施加控制的方法。特点:第一,权威性第二,直接性第三,时效性2.行政方法有效性的基本条件：（1）管理主体必须具有权威；（2）行政指令必须具有很高的质量。,(一)行政方法,3.行政方法在公共事业管理中的具体运用（1）政府部分通过
13、制定和发布行政命令、规定、条例等，即通过制定狭义的不包括法律在内的公共政策来对公共事业活动进行管理。（2）专门承担公共事业管理职能或兼及公共事业管理责任的政府行政机关，通过行政监督来督促公共事业领域内活动者执行国家的方针、政策等。（3）承担公共事业管理的行政机关通过运用行政方法对公共事业活动中违法违章行为进行查处。,(二)经济方法1.经济方法的定义与特点是指国家利用一定的经济手段影响公共事业活动参与者的经济利益，以保证公共事业的发展按国家意志进行的一种管理方法。特点:第一,间接性;第二,诱导性;第三,灵活性.2经济方法有效性的基本条件：能否适时、适度地运用价格、利率、税收、信贷、工资、奖金、罚
14、金等经济杠杆。,(二)经济方法,3.经济方法在政府管理公共事业中的运用（1）宏观层面。在一定程度上利用价格、税收和信贷三大经济杠杆进行公共事业活动的调节管理。（2）微观层面。主要是针对公共事业管理中的一些具体事项，利用物质利益诱导作用，鼓励或禁止公众的活动。,(三)法律方法1.法律方法的定义与特点 是指公共事业管理主体根据公众的根本利益及其对公共事业发展的需要，依据法律、行政法规、行政规章等规范性文件对公共事业产品的生产和提供施加控制的方法。特点:第一、普遍的约束性;第二、严格的强制性;第三、明确的规范性;第四、相对的稳定性。2.法律方法有效性的基本条件:法的公正、适时和严格执行。,(三)法律
15、方法,3.法律方法在政府管理公共事业中的运用（1）制定、健全有关公共事业活动的法律法规体系。（2）有关公共事业活动的法律法规要有内容上的完整性。,(四)政府在管理公共事业时刚性方法的合理使用1.各种方法的综合使用2.市场经济条件下对经济方法和法律方法的重点使用,三、政府管理公共事业的柔性方法(一)行政指导(二)公共事业管理合同(三)行政授权(四)行政委托(五)情感方法与心理方法,(一)行政指导1.行政指导的概念与特点 行政指导是指政府通过指导，调节、引导行政相对人即公共事业产品的生产者、提供者，以及消费者的社会行为，以实现公共事业产品政策的目标。特点:首先，行政指导是行政机关的行政行为。其次，
16、行政指导是一种基于行政相对人同意或协作的、不具权力强制力的柔性行为。,(一)行政指导2.行政指导的相关制度 第一、政府情报信息公开制度 第二、行政机关会议公开制度 第三、行政审议制度 第四、行政建议制度,(二)公共事业管理合同1.概念 又可称为公共事业管理契约，指在公共事业管理过程中，政府与参与公共事业产品生产和提供的非政府组织、事业单位以及个人等之间，为实现公共事业管理目标，经相互协商所达成的协议。2.特点：（1）合同双方当事人的法律地位平等，但权利义务不均衡对等；（2）合同的目的是实现公共事业管理目标，而非利润。3.公共事业管理合同的基本内容：（1）规定政府的权利主要有监督权、合同单方面变
17、更权和制裁权；（2）公民、法人和其他组织有取得报酬权、损失补偿和损害赔偿请求权、额外费用偿还请求权。4.公共事业管理合同的缔结方式：招投标方式、邀请发价方式、拍卖方式和直接磋商方式,(三)行政授权1.行政授权的定义 是指行政机关依法将某项或某一方面公共事业的管理权明确授予行政机关以外的其他组织或个人行使的法律行为。2.授权组织 依法设立的处理专项公共事务的专门行政机构;行政性公司;企业、事业组织、社会组织。3.授权组织的地位,(四)行政委托1.行政委托的概念 所谓行政委托指行政机关和法定授权组织在其职权范围内，将某项或某一方面公共事业的管理权委托给其他机关、社会组织或个人行使的法律行为。2.行政委托的规则（1）委托的行政机关或法定授权组织必须依法委托（2）委托的行政机关或法定授权组织必须在其职权范围内委托（3）委托的行政机关或法定授权组织必对委托组织具有监督职责。,(五)情感方法与心理方法1.情感方法 就是激发公众对特定公共事业管理目标或预定价值情感，在一定的情况下利用人们的感情因素促进和达到公共事业管理的目的方法。2.心理方法 就是借助心理因素的作用，来达到公共事业管理目标的管理方法。这里的心理因素涉及两个方面，即公众的个体心理和社会心理。,四、当代政府管理公共事业方法运用的特点(一)系统化(二)民主化(三)高科技化,但当养羽翮，鸿举必有期！,
