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1、新公共行政與黑堡宣言,蔡秀涓 東吳大學政治學系副教授,第一節 明諾布魯克會議與新公共行政主張,第一次 Minnowbrook conference第二次 Minnowbrook conference比較,一、第一、二次會議,緣起：D.Waldo:It is a time of grave happenings and urgent problems!1968,New Public Administration;NPA會議主軸：對於功能主義與行為主義在公共行政的極端發展予以批判，熱切關懷公共行政實務的社會關懷意義。1988年再舉行一次。,二、兩次會議共同特徵,對於公共行政及其未來高度承諾。深切關
2、懷社會與其中的問題。對於公共行政能創造美好未來表示樂觀。關注公共行政的認識論和本體論，對於公共行政應抱持的價值立場與如何達成予以高度重視。,二、兩次會議共同特徵,認真看待社會理論的啟發性。重視公共行政學術界予實務界人士的真誠態度。,三、兩次會議共同立場,民主有益，多多益善。必須對抗官僚體制的僵化和反功能。應助長對於人的現象、行動、理念和研究途徑。公共服務應重視理念，以公民福祉為依歸。對於方法論假定和研究途徑應更周延精緻。,二、兩次會議共同立場,公共行政必須重視價值課題公共行政應致力於維持社會的開放和自由。公共行政必須依正義和公正為民服務。,三、兩次會議差異點,第二次之後，趨向 intercon
3、nectedness of everything,第二節 新公共行政對傳統行政理論的反思,質疑政治與行政分離的論點反對管理主義未能分辨公私部門差異批判工具主義的行政思維缺乏實質理性的反省不滿非人化與原子論的人性觀挑戰實證主義的行政論述,一、質疑政治與行政分離的論點,NPA認為政治的本質應體現於以下幾個面向對於社會公正與公共利益等政治議題的關懷與倡導公共行政在治理過程中由憲法確立地位，是重要的治理系統。行政人員應本專業與道德勇氣捍衛公共利益，提出政策建言。公共官僚具備代表性，亦是重要的政治回應性（political responsiveness)來源。,二、反對管理主義未分辨公私部門差異,公共行
4、政影響範圍公權力作用結果為人民權益的增減，因此必須更加重視課責accountability。公共行政不僅需要管理技術M，更必須促使社會價分配獲得廣泛認同與平衡。,三、批判工具主義的行政思維缺乏實質理性的反省,工具主義的邏輯僅強調工具的精進，卻忘了工具的目的為何。傳統公共行政只重視工具導向的效率，缺乏對於人文價值的（例如公共利益內涵）的深刻反省。公共行政必須跳脫狹隘的工具主義桎梏，寬廣化公共行政的題材與豐富性。,四、不滿非人化與原子論的人性觀,Michael M.Harmon依據個體與整體的關係及影響力，建構出四種關係。1.被動-社會的自我（passive social self):個體先於社會
5、互動存在，與社會無法脫離關係，面依賴整體。個人無創造力，受制於社會規範。2.主動-社會的自我（active-social self):個體與總體無先後次序之分，個體間之互動行成的關係就是整體。個體有創造力、具意向性且與他人有關。,四、不滿非人化與原子論的人性觀,3.被動-原子論的自我（passive-atomistic self):個體先於社會互動存在，但與社會互動無關。無創造力，受到外界刺激而作出反應。4主動-原子論的自我（active-passive-atomistic self):個體先於社會互動存在，但與社會互動無關。有創造力，追求自利，相信人定勝天。,四、不滿非人化與原子論的人性觀,
6、對去個人化人性觀的質疑：傳統行政理論均強調組織目標優先於個人需求，因此人僅能逆來順受。對原子論人性觀的批判：傳統行政理論無論是強調績效誘因以改變個人行為者，均為原子論觀點。排除個體對於整體影響與參與形塑的可能性，形成異化（alienation)現象。,五、挑戰實證主義的行政論述,反對方法論的一元論質疑普遍（全稱）法則（general law)。拒絕實證主義對價值判斷與規範性陳述的排拒,第三節 黑堡宣言,緣起與新公共行政的關係,一、黑堡宣言的產生,發起者：Gary,L.Wamsley.時空背景：70與80年代，美國政治與社會產生Bashing bureaucracy現象。誕生：1983年，Pub
7、lic Administration and the Governance Process:Shifting the Political Dialogue,二、黑堡宣言與新公共行政的關係,理念志同道合：黑堡宣言更重視以憲政制度為基礎，以新制度論為精神，以practice 和praxis為焦點。黑堡宣言以制度為根基的論述，被稱為新傳統主義(Neo-traditionalists):美國開國早期，對於Federalism與Anti-Federalism有所論辯。黑堡宣言嘗試兼顧二者。,二、黑堡宣言與新公共行政的關係,Federalism:American需要一個強有力的中央政府，以因應內政、外交、
8、債務、促進貿易和經濟成長。-助長經濟繁榮Anti-Federalism：強調social dialogue 與collaboration.-造就多元社會,二、黑堡宣言與新公共行政的關係,黑堡宣言對公共行政正當性的看法：公共行政有能力服務公眾、促成公共利益並且維護民主的治理程序；前項所提及的能力，受到憲政傳統、法律以及人類歷史的約束。,第四節 黑堡宣言重要主張,公共行政的意義公共行政的權威特質行動者（施為）觀點公共利益的界定政治與行政的關係對資本主義的補充公共行政與憲法公共行政人員的專業角色,一、公共行政的意義,公共行政為一種制度，不僅限於官僚體制的組織形式公共對話必須兼顧社會公正、公共秩序、財
9、政健全與資本累積應思考公共行政應扮演的角色,二、公共行政的權威特質,治理（governance)是以社會整體為名的獎罰機制，包括政治與管理。公共行政是社會中唯一能運用強制力進行獎罰與分配的制度。公共行政人員必須為了管轄權、治理正當性與各種資源，於政治與政府運作中奮鬥，互動對象對公共行政又有不同看法，因此所需的技能、關注焦點與任務均有別於私部門。,三、行動者（施為）觀點,Agency=Actor無論是對於理論建構或實務，都應採取個體總體交互的觀點，因此，制度結構對於人員會產生約束，但，人員也會對制度造成變遷。,四、公共利益的界定,必須採取ideal-process oriented，公共利益有多
10、方觀點，甚至於爭辯，則為理所當然。決策者必須有以上的心智取向(habits of mind;mindset)。所有公共決策標準，最終必須獲得利害關係人的同意。公共利益的內容均應視為是一種學習、暫時的，因此必須更加重視公共對話。,五、政治與行政的關係,政治與行政之關係有三個層次最高的治理層次，二者不可能區分。中層次的治理過程與行動過程，二者有所區分。參與者層次，統治（民選人員與政務人員）與治理（文官）應有所區別,六、對資本主義的補充,完整的社會體系，參與者應有兩部分行為：意識或潛意識的自利行為、有意識的集體行為。資本主義僅有對人性自利的假定，造成物慾橫流。公共行政制度的公共權威可以平衡資本主義的
11、缺失。,七、公共行政與憲法的關係,公共行政應扮演憲法的捍衛者，成為社會的第四部門。公共行政可以折衝各種權力。公共行政透過裁量權可維護公共利益。公共行政蘊含的多元觀點對話，為促成良善的集體生活的重要一環。公共行政為憲法的重要面向。,八、公共行政人員的專業角色,以憲法為基礎。運用裁量權捍衛民主憲政。以盡可能達成最廣泛地公共利益為目的。身為受託人（trustee)，必須掙脫日常政治壓力的牽制。具備批判意識，對行政目標進行反省。,八、公共行政人員的專業角色,扮演真誠的公共對話推動者。扮演教育者，提供資訊與告知民眾不同政策選擇的風險與代價。扮演民主治療師，積極主動醞釀公民意識，於公共參與過程中醞釀人性，落實民主行政。,第五節 黑堡宣言對公共行政理念的啟發,重建公共行政在治理過程中的正當地位正視治理中的政治與行政複雜關係詮釋公共行政人員的專業主義內涵以制度為基礎兼顧規範性與實用性理想-過程取向兼顧集體與個體,
