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1、城市规划的法规制定和法规体系,目 录,2.1 城市规划的法规制定2.1.1城市规划立法工作2.1.2城市规划其它规范性文件的制定2.2 城市规划的法规体系2.2.1国家城市规划法规体系2.2.2地方城市规划法规体系2.3城乡规划法解读,2.1 城市规划的法规制定,2.1.1城市规划立法工作1）城市规划立法形式2）城市规划立法程序2.1.2城市规划其它规范性文件的制定1）城市规划其它规范性文件的形式2）城市规划其它规范性文件的制定程序,1）城市规划立法形式法律：城乡规划法行政法规：村庄和集镇规划条例风景名胜区条例地方性法规：享有立法权的地方人大及其常委会制定的部门规章：城市规划编制办法地方政府规
2、章：享有立法权的 地方人民政府制定的,法律：城乡规划法全国人民代表大会及其常务委员会制定。国家城市规划行政主管机关主要负责条文的起草，提供专业的技术支持。,行政法规：由国务院制订，以国务院令形式颁布实施。国家城市规划行政主管机关主要负责条文的起草，提供专业的技术支持。村庄和集镇规划条例风景名胜区条例,地方性法规：享有立法权的地方人大及其常委会制定的。地方城市规划主管机关主要负责条文的起草，提供专业的技术支持。,部门规章：由国务院各部委制定的，一般由部门首长签署命令发布。国家城市规划行政主管机关主要负责条文的起草。城市规划编制办法,地方政府规章：享有立法权的 地方人民政府制定的。地方城市规划主管
3、机关主要负责条文的起草,2）城市规划立法程序（1）法律立法程序（2）行政法规立法程序（3）地方性法规和行政规章的制定程序,（1）法律立法程序第一阶段 立法的准备阶段第二阶段 法的形成或者法的确立阶段法律草案的提出法律草案的审议法律草案的表决公布法律第三阶段 法的完备阶段,（2）行政法规立法程序编制规划法规草案的制定法规草案的审定行政法规的发布（3）地方性法规和行政规章的制定程序,2.1.2城市规划其它规范性文件的制定1）城市规划其它规范性文件的形式2）城市规划其它规范性文件的制定程序,2.2 城市规划的法规体系,3.中国城市规划法规体系,中国的法规体系是以宪法为顶端的锥状网络结构；城市规划法规
4、体系是其中的一个支系，城乡规划法是仅次于宪法的、处于第二位阶的法律，是城市规划与建设领域的核心法律。规划法规的体系与国家的法规体系是同构关系，也是以城乡规划法为顶端的锥状网络结构，不过在规划法的外部环境中还有其他法律，除了上位的宪法之外，还有同位阶的其他法律，比如：土地管理法、水法、行政复议法等几十个法律。城市规划法与宪法是纵向关联，城市规划法规与其他法规也存在一定的联系，这主要是由于城市规划法所涉及的对象城市规划区是一个复合的空间范围，其中包括土地、建筑、道路、文物、水资源等。城市规划法与这些对象的专门法律的关系，就其法律地位而言，有一些的地位是平等的，有一些的法规地位较城市规划的地位低，但
5、分属于不同的部门和领域，因而，规划法与相关法律的关系是互相协调。,3.中国城市规划法规体系,3.中国城市规划法规体系,中国城市法规体系结构是一个以城乡规划法为核心的锥状网络结构的城市规划专门法规体系。其特点是纵向联系，表现为以城市规划法为顶端的分支式层级结构，城市规划法是这个领域的最高法律和核心法，其他行政规章和地方法规是他的配套与完善，他们都不得同城乡规划法相抵触，同时这个体系的结构是上位法制约下位法，下位法是上位法的补充与完善。,3.中国城市规划法规体系,第一层次：城市规划的核心法-中华人民共和国城乡规划法中华人民共和国城市规划法作为一部国家法律，其效力仅次于宪法。它主要是调节城市规划与社
6、会经济及城市建设和发展过程中的各项关系。确立城市规划法规与其他法律法规之间的相互关系；建立城市规划合法性的基本程序和框架，确定对违法行为的处置量度及执行主体；确立政府行政部门执行城市规划的职权范围及相应的社会机制。,3.中国城市规划法规体系,第二层次A：国家城市规划部门法规 主要包括建设部（单独或连同相关部门）在城市规划编制、管理实施方面出台了一系列与规划法相配套的法规。由于城市规划基本法具有纲领性和原则性的特征，它不可能对细节性内容作出具体规定，因而需要有相应的配套法来阐明基本法的有关条款的实施细则。如城市规划编制办法、建设项目选址规划管理办法、历史文化名城保护规划编制要求等。,3.中国城市
7、规划法规体系,第二层次B:国家颁布的城市规划技术标准与技术规范 它所规范的主要是城市规划内部的技术行为，是城市规划编制和实施过程中具有普遍规律性的技术依据。技术规范同样包括国家和地方两个层次，地方性技术规范可以与国家性的技术规范重叠并作出相应的修正。其中国家性的技术规范按其内容可划分为一般标准，如城市用地分类与规划建设用地标准；专项规划的设计规范，如城市居住区规划设计规范；总体规划中市政设施的专项技术规范，如城市工程管线综合规划规范等。,3.中国城市规划法规体系,第二层次C：地方城市规划法规 包括了省级和市级两个层面。地方立法部门根据国家城市规划法和相关的法律法规，结合当地社会、政治经济文化等
8、方面的具体情况，确立地方城市规划制度的基本框架，明确地方城市规划编制、实施的程序和原则，建立城市规划法规与各地方法规之间的相互协同关系。如广东省城市控制性详细规划管理条例，广州市城市规划条例等。,3.中国城市规划法规体系,第三层次：省、自治区、直辖市人民政府的城市规划主管部门颁布准则、条例和技术规范 地方城市规划行政主管部门制定的有关保证城市规划顺利开展的规章制度。该类法规涵盖城市规划过程中所涉及的城市规划部门内部以及城市规划部门与社会各部门和个人与城市规划直接相关的所有行为。同时也包括城市规划编制和城市规划实施的依据、决策途径和相应的行政管理措施。如广州市建设用地规划许可证和建设工程规划许可
9、证管理规定等。,3.中国城市规划法规体系,第四层次：市、县人民政府颁布的规章、条例和规范，以及城市总体规划、分区规划、详细规划和其他专项规划等。城市规划经法律程序的审批后具有法律效力，因此城市规划文本同样具有法律法规的特征。城市规划文本是根据国家和地方的各项法律法规，针对特定地域范围内的城市建设和发展内容进行具体规定的法定文件。城市规划文本应当包括两部分内容，即文字性的文本和对文字文本进行说明或具体化的图纸。我国城市规划编制的完整过程由两个阶段五个层次组成，即总体规划阶段和详细规划阶段；市（县）域城镇体系规划、城市总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划。其中城镇体系规划还包括全国性
10、和省域，也可以根据现实需要制定跨区域城镇体系规划。,3.中国城乡规划法规体系,3)城乡规划法的构成与配套法律的关系,3.中国城乡规划法规体系,3.中国城市规划法规体系,4)城市规划相关法律：城市是人类社会存在的主要形式，他是一个综合而复杂的对象和领域，为了人类社会稳定和谐的发展，针对城市中的不同要素、或不同层面和属性制定了一系列的法律法规，城市规划法规只是其中的一个部分。也正是城市这个复杂而综合的对象使得城市规划法规与其他法规发生联系，这种联系是复杂而多样的。站在城市规划的角度，相关法律主要与城市规划编制和城市规划行政管理有关行为相联系，有些相关法律是与城市规划法律相平行的法律规范文件。就法律
11、地位而言，城市规划法比相关法规的某些文件要高，但它不能决定和支配这些法规。根据与城市规划法律法规的相关性，可大致分为三类：1)与土地权属、用途管理、土地特征及其要求相关的法律，如土地管理法、文物保护法；2)与城市重要设施有关的法律，如城市道路管理条例、城市绿化条例；3)在城市规划和建设过程中与城市环境和社会安全有关的法律，如建设项目环境保护法、保守国家秘密法等。这类法律均与城市规划的编制和实施存在一定的相关性。,3.中国城乡规划法规体系,城乡规划相关法律的分类构成,3.中国城市规划法规体系,6）与城市规划行政和行政救济相关的法律在城市规划领域，对于从事城市规划的人员而言，规划法主要界定两种行为
12、，即城市规划的制定和城市规划的实施。城市规划的制定包括城市规划的编制和审批两个环节，城市规划编制的对象和层次不同，规划工作的性质不同，城市总体规划等编制工作具有“立法”工作的特点，而编制城市详细规划等一般性规划又具有抽象行政行为的特点。而城市规划的实施，包括建设和管理两个环节，特别是城市规划管理是具体的行政行为，属于行政法规限定的范畴，其行为规范应遵循一般行政法规的要求，主要是行政管理法制监督法律；比如：行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等；城市规划法的属性在学术上还没有廓清，在我国，一般是将城市规划法律划入行政法系。由于行政关系的不平等性，行政法的主要目的是限制国家机关的行政权力，保护社会组
13、织、法人和公民的合法权益，他主要调节国家机关与社会之间的关系。城市规划法不仅明确国家机关和社会组织、法人和公民的权利和义务，协调二者之间的关系；在城市规划的制定和实施过程中国家机关还需要协调和平衡社会各社会组织、法人和公民的关系，以及城市各阶层之间的矛盾。在城市规划与建设过程中，政府和社会之间、社会组织之间、以及社会各阶层之间的矛盾与冲突的实质是经济利益，整体与局部、近期与长远的矛盾是城市规划的基本矛盾，因此，在这个层面上，城市规划法规又属于经济法的范畴。城市规划法的双重属性使得政府角色产生内在的矛盾，是行政法权利限制的对象，还是社会矛盾的仲裁者？虽然我国规划法的属性尚不明晰，但规划管理者的角
14、色是清晰的，即作为行政的主体，应当受到行政法规的制约，因此作为城市规划行政人员必须了解一般行政的法律。目前，在我国已经公布和实施的行政法规有：行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、行政许可法和行政处罚法，行政程序法还在制定之中。,2.2 城市规划的法规体系,2.2.1国家城市规划法规体系法律,1)法律(1)城市规划核心主干法城乡规划法(2)城市规划相关法律,2.2.1国家城市规划法规体系法律,(2)城市规划相关法律,与城市规划密切相关部门的法律,城市规划行政管理监督方面的法律,城市规划工作中涉及土地使用协议及土地房地产权的法律,物权法农村土地承包法招标投标法合同法。,行政许可法行政复议法行政诉讼
15、法行政处罚法。,立法法环境保护法土地管理法文物保护法。,2.2.1国家城市规划法规体系行政法规,2)行政法规（1）两部条例村庄和集镇规划建设管理条理风景名胜区条例（2）城市规划相关行政法规,(2)城市规划相关行政法规,与城市规划密切相关部门的行政法规,城市规划管理相关的行政法规,城市规划涉及土地房地产市场的行政法规,城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例行政复议法实施条例。,政府信息公开条例行政机关公务员处分条例行政复议法实施条例。,基本保护区条例基本农田保护条例城市绿化条例城市供水条例。,3)部门规章(1)建设部部门规章(2)相关部委部门规章发改委 国土资源局 水利局 环境保护局等,(1)建设
16、部部门规章,城市规划综合管理,城市规划组织编制和审批管理,城市规划实施和监督检查管理,城市规划行业管理,4)其他规范性文件(1)国务院规范性文件(2)建设部规范性文件(3)相关部委规范性文件,5)国家技术标准(1)城市规划直接相关的技术标准(2)建筑设计技术标准(3)工程项目建设用地指标,(1)城市规划直接相关的技术标准,用地及综合方面,道路交通和市政工程方面,公共设施和基础设施方面,工程勘察和测量方面,2.2.2地方城市规划法规体系,1)地方性法规2)地方政府规章3)其他规范性文件4)地方技术标准,2.3城乡规划法解读,1。立法目标的转变，从实现社会主义建设目标转变为“改善人居环境，促进城乡
17、经济社会全面协调可持续发展”。2。建立“城乡空间一体”的规划体系框架3。调整并更加明确的规定各级地方政府的权力和义务。4。重构了城乡规划体系5。调整和完善了城乡规划实施过程中“规划许可证”制度6。建立了城乡规划修改和城乡规划的监督制度。7。强调公民法人的合法权益的保护，相关利益人的知情权，以及社会成员监督城市规划的权力。8。明确了违法行为和法律责任,2.3城乡规划法解读,城乡规划的结构 与构成第一章总则 第二章城乡规划的制定 第三章城乡规划的实施 第四章城乡规划的修改 第五章监督检查 第六章法律责任 第七章附则,总则：1。立法目的、2。适用范围、3。权力的划分、4。规划体系、5。规划制定和实施
18、的原则和要求等,立法目的：为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。“为了加强城乡规划管理制定本法，清晰的表明规划法属于行政法范畴。规划法的目标是：协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，是立法目标。显然，这里混淆了城市规划的目的与规划法的目的。城乡规划法的功能是为制定城乡规划的参与者提供一些原则和规则（有些规则是强制性的，有些规则是非强制性的），同时为已制定的城乡规划的实施提供法律上保障手段，属于为决策和执行决策服务的范畴（刘家海/蒋明杰）。规划法既作为规划工作（规划制定）的框架，又作为实施规划的工具的重要
19、意义（G.阿尔伯斯）。“协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”的目的只能通过具体城乡规划制定和实施来实现，这个目标的实现取决于规划制定和实施过程中参与者主观和客观方面非常复杂的因素，法律作为工具和手段无法实现上述具体的功能目标。法律作为行为规范是实现这个目标的保障措施之一。立法的目标应当是权利的界定保障和行为的限定，城乡规划法的目的应当是城乡规划的制定、城乡规划的实施、城乡建设活动，以及城乡规划的监督等领域参与者的权利界定和保障，以及各项行为的规范。,法律的适用范围-名词概念的法律界定条文：制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划
20、，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。,本条阐明规划法是使用范围，包括：1）行为范畴：制定、实施和建设；2）行为的空间范畴：建设活动限定在“规划区”。本条界定了“城乡规划”和“规划区”两个概念，“建设活动”没有法律解释，显然不完备。城乡规划的监督和城乡规划的公共参与没
21、有纳入本法范畴也存在缺失。城乡规划作为法律地位的文件，规划制定过程中公共参与是规划成果合法性的基础。公共参与行为必须获得法律保障。,4.城乡规划法解读总则,“建设活动”没有法律的解释，在实践中容易导致法律适用的混乱。旧法建设活动的法律解释是：指在城市规划区内所从事的一切与城市规划有关的建设活动。具体由以下几方面组成：1）任何部门、单位、集体和个人在城市规划区内，以新建、扩建、改建方式进行的各类房屋的建设，以及房屋建筑附属或单独使用的各类构筑物的建设。2）市政建设部门及有关部门在城市规划区内，以新建、扩建、改建的方式进行的城市道路、桥涵、地铁、广场、停车场及附属设施，对外公路、铁路、港口、机场及
22、附属设施等的建设。3）市政建设部门及有关部门在城市规划区内，以新建、扩建、改建的方式进行的给水管道及水源地设施、排水管道及污水处理设施、燃气输送管道及各类调压设施、热力输送管道及集中供热设施、电力输送线路及供变电设施、通讯线路及附属设施等的建设。4）市政建设部门及有关部门在城市规划区内所进行的防灾工程、绿化美化工程、以及其他工程的建设。5）为了完成上述各项建设工程或因其他需要而进行的各类结构简易的临时性建筑物、构筑物、工程管线或其他设施建设。,4.城乡规划法解读总则,法律规定主体的权力与责任城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。县级以上地方人民政
23、府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。制定城乡规划是法定的责任和义务，这个责任和义务的主体依据城乡规划的类型来确定；1）全国城镇体系规划建设部；2）省域城镇体系规划-省建设厅3）城市总体规划-市政府5）镇总体规划：A县政府所在地县政府;B其他镇镇政府6）分区规划-市镇规划局7）乡村规划县以上政府划定需要编制乡村规划的区域，该区域内的乡镇政府是乡村规划的主体。8）国家
24、鼓励和指导未纳入规划区域的乡村编制规划，编制主体和该规划的法律地位不明确。这个规定在城乡规划制定的章节有详细的规定。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求，规划要求在具体在规划成果中体现，从而在法律层面上肯定规划成果的地位，规划区内的建设活动违法规划要求就是违法。在国家法律层面上确定规划成果对建设活动的限定的法律地位。,4.城乡规划法解读总则,第四条制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防
25、建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。1）制定城乡规划的一般原则：应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则。2）制定和实施城乡规划的要求：改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。3）城镇总体规划制定的要求合理确
26、定城市、镇发展规模、步骤和建设标准。4）规划区内建设活动的要求：a.遵守城乡规划法（第二条）b.符合规划要求（第三条）符合城乡规划成果的要求c.遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。（第四条）,4.城乡规划法解读总则,讨论：总体规划编制的是否有权利确定城乡建设标准，如果有这个权利，他与国家有关技术规范的关系如何，换而言之，规划成果与国家技术规范的法律地位关系如何？比如城市建设用地标准、土地开发强度、绿地建设标准、建筑日照间距。等。总体规划是在国家标准的框架内选择确定具体城市的建设标准，还是依据实际情况参照国家标准来确定。城市总体规划作为地方立法行为与国家技术标准之间的关系阐述不清
27、。,4.城乡规划法解读总则,城乡规划与其他规划的关系城乡规划与国民经济和社会发展规划，以及土地利用总体规划的关系是规划制定过程中突出问题。本条规定：城乡总体规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划，这意味着国民经济和社会发展规划是城乡总体规划的前提和条件，这个阐述于计划经济时期城乡规划是国民经济计划的深化和空间化的阐述基本一致，前者是“计划”，比较具体，城乡规划可以深入和执行，现在变“计划”为“规划”了，二者变成“依据”关系。首先，国民经济和社会发展规划与城乡总体规划的时间范畴不一致，国民经济和社会发展规划是5年为一个周期，城乡总体规划是20年为一个周期，长期规划以短期规划为依据显然不合逻辑。
28、其次，国民经济和社会发展规划的是一届政府的工作目标，城乡总体规划是社会全体的发展目标，在目标取向上二者存在差异。理论上讲我国是人民政府，政府的工作目标能够代表社会的整体愿望，然而现实情况却不是这样。政府首脑的主观意志和短期行为常常反映在地方政府的国民经济和社会发展规划之中。第三，近几年的规划实践经验是-城乡规划的空间发展引导与控制，与国民经济和社会发展规划的政策和投资引导的“双平台”控制；城乡近期建设规划与国民经济和社会发展规划协调一致，这种实践在珠江三角洲的发展中取得一定成效。,4.城乡规划法解读总则,城乡规划与其他规划的关系城乡总体规划与土地利用总体规划是法律地位平等的两个规划，它由两个不
29、同的政府部门编制规划，同时二者密切相关，不可分割。本法要求“衔接”实际很难操作，如果“衔接”是规划思想意识的要求，在规划实践中已经贯彻下去了，如果是两个规划成果的“衔接”，则缺乏“衔接”的手段和制度。现实中不衔接情况主要有：规划编制的目标政策不同；部门工作目标考核标准不同；两个规划和部门的地位是平等的，缺乏衔接的主体。,4.城乡规划法解读总则,第六条各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。本条在法律层面上确立城乡规划的财政保证制度，成为财政支出的合法类型。主要问题是乡村没有财政预算，特别是村庄没有政府机构，村民委员会不是行政机构，没有财政权利。城乡管理费用的没有标准，是以行
30、政机构的等级来定人员、定编制，按人头来预算管理费用；还是以规划管理的事务量来确定管理费用；比如，珠江三角洲的一些乡镇，经济比较发达，规划管理事务比较多且复杂，而规划机构设置受到行政机构设置的限制，管理费用得不到长期稳定的保障。本条应当有具体执行的政策。,4.城乡规划法解读总则,第七条经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。本条重申了城乡规划成果的法律地位。依法批准的城乡规划就是指具体的城乡规划成果。,4.城乡规划法解读总则,第八条城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。但是，法律、行政法规规定不得公开的内容除外。城乡规划的公示制度，属于行政公开的具
31、体制度之一。城乡规划的公示是公布行政公开和公共参与的重要内容。本条强调规划成果的公布要求，但是缺乏具体技术要求，应当有配套政策，比如公布的实践要求、地点要求、公布的媒体和方式、成果内容的范围和深度等。比如规划成果在县委大院的宣传栏里公布，大院有武警看门，人民群众不能随意进入，尽管有公布的形式，也没有公布的效果。,4.城乡规划法解读总则,第九条任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部
32、门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。保障公民权的重要方面：本条阐述建设活动中利益相关者的知情权，属于行政公开的内容之一，城市规划作为行政工作，全过程的公开和透明是保证公正而有效率的工作的前提，本条内容较以往有进步，但是仍然不够，行政管理的公开和透明是监督的基础和前提。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。这里的疑问有两点：1）控告和举报属于什么权利，是否属于规划诉讼的权利，使用于什么法律，行政复议法？行政诉讼法？2）违反城乡规划的界定：违反城乡规划制定要求的违法行为是否可以起诉，如果可以它与行政诉讼法的关系如何？在英国规划的制定是不能
33、起诉的，只有在开发控制中可以进行规划起诉，规划制定的合法性提高公共参与的制度来保障。,4.城乡规划法解读总则,第十条国家鼓励采用先进的科学技术，增强城乡规划的科学性，提高城乡规划实施及监督管理的效能。先进性、科学性与规范性的要求存在内在矛盾，解决这个矛盾其一是改革规范内容和要求，使之能够容纳创新行为；其二是制定可以创新规划的编制程序，在这个程序中允许突破现行规范要求的创新规划。,4.城乡规划法解读总则,第十一条国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。管理工作的内含是什么？按照旧法规的理解是包括正式规划的制定和实施
34、的全过程管理，“地方政府部门负责本行政区域的城乡规划管理工作”，如果包含城乡规划的制定内容的话，其一，本条所明确的城乡规划主体与本法第二条矛盾，政府部门与政府是两个不同的责任主体；其二，会出现部门制定规划，而从政府执行的悖论。这里应当将规划管理工作改为“开发控制”，或者是城市规划的实施管理工作。,4.城乡规划法解读城乡规划的制定,法律是行为的规范，城市规划制定行为包括：组织编制、编制和审批三种行为和三个环节；规划制定的三种行为分别对应三个不同的主体：组织编制的责任主体、规划设计单位、规划审批的责任主体，规划的组织编制和审批权力属于不同层级的政府及其部门。我国城乡规划制定的基本法律制度是按城乡规
35、划体系的类型确定相应的组织编制主体、规划设计单位、审批主体；规划法以空间尺度划分城乡规划体系，与政府行政管辖范围相对应。本章的主要内容包括：1）城乡的组织编制：组织编制的的责任主体、组织行为的准则与程序；2）城乡规划的规划审批：规划审批的主体与相关组织、审批的要求与审批程序3）城乡规划的编制：规划编制的单位的资质要求、城乡规划编制的基础资料、城乡规划的主要内容、空间范围与时限要求，编制的程序要求；4）城乡规划的公布：,4.城乡规划法解读城乡规划的制定,规划编制单位的资质要求城乡规划编制属于什么性质的工作？政策制定、立法、纯粹的技术改造，用法律规定城乡规划的编制单位，其思维仍然将城乡规划的编制视
36、为纯粹的技术工作。城乡规划中有技术工作，但不是全部。规划单位的资质要求只能限定在技术工作以内，不能扩展到立法和政策制定层面。就技术工作本身而言，市场准入是否是政府管理的范畴值得商榷。设计人员和设计单位的资质认定和市场准入是两个不同层次的工作，资质认定一般由行业协会负责，市场准入则由法律来规范。二者由政府包办，弊端很大。规划组织编制单位(县级以上政府主管部门)负责提供规范的基础资料-勘察、测绘、气象、地震、水文、环境等基础资料。,4.城乡规划法解读城乡规划的制定,城乡规划的公告和审查公告制度:公告什么内容，以什么样的方式公告电视、报纸、展览、网络、所有的文件，包括基础资料都公告吗？直接公布技术文
37、件普通公众能够理解和参与吗？论证会、听证会由谁组织，邀请什么人参加？专家和公众的意见有什么法律地位？这个工作性质是咨询，还是宣传？这条内容是经验的总结，还是原则要求，原则要求需要配套工作守则配套。,4.城乡规划法解读城乡规划的制定,城乡规划的公告和审查审查制度:实行专家审查制度.城乡规划是什么性质的文件？法规、政策、技术文件？专家审查的法律责任是什么？城乡规划作为法规，其立法要求和审批程序由立法法规定，专家只是作为咨询的身份参加，没有决定权：城乡规划作为政策文件由政府承担法律责任，专家是咨询和建议，使顾问的角色；城乡规划作为技术文件，其责任由编制单位负责，专家的技术审查和单位的资质认定的角色存
38、在矛盾和冲突。专家的身份是什么？专家是什么立场？代表什么人？代表自己？代表公众？专家以知识共同体的方式出现，能有一致的意见吗？专家是一个统一意志的群体吗？情况恰恰相反，专家以专业的身份代表不同的利益群体这是倡导规划的基础，专家代表公共利益、代表知识经验和良知这是传统的乌托邦的思想，现行法规体系中专家是由权力而没有责任的群体，在社会上存在非常矛盾的现象，几乎取决于个人的道德水平，当代社会是法治社会应当不以个人道德为依托。,4.城乡规划法解读城乡规划的实施,城乡规划的实施包括城乡规划管理和城乡建设两类活动，城乡规划管理的主体是政府，管理的手段是对城乡建设行为采取行政许可的方式，即发放“一书两证”；
39、城乡建设活动的主体即包括政府，也包括社会组织和个人。本法修改特别对政府的建设行为进行明确的规范。对政府建设行为的要求政府建设行为的基本要求：第二十八条政府的投资建设项目的要求：基础设施和公共服务设施。第二十八条城市建设中三个特殊区域 要求：新区开发、旧区改造、地下空间的开发利用。近期建设规划是“行动规划”，是城乡建设的依据。行动规划是建设行为的空间安排和时间安排。,4.城乡规划法解读城乡规划的实施,城乡规划的管理简化“一书两证”制度，调整“一书两证”发放的使用条件。调整“一书两证”发放的机关主体；其一上移：上级政府城乡规划行政主管部门有直接干预许可证发放的权力；其二下放：省、自治区、直辖市人民
40、政府授权的镇人民政府有权核发建设工程规划许可证。乡村区域实行“乡村建设规划许可证”。,4.城乡规划法解读城乡规划的实施,其他一般要求：建设过程中处理保护与发展的原则临时建设的规定规划验收权利与规定强化土地出让环节的规划设计条件的法律地位，和作为土地使用权证的前提条件。,4.城乡规划法解读城乡规划的修改,城乡规划的修改 城乡规划修改实行申请-批准制度城乡规划修改的事由、要求和过程1）城镇体系规划、城镇总体规划修改2）控制性详细规划的修改3）村庄规划的修改4）近期建设规划的修改5）“一书两证”内容的修改6）批准后的修建性规划总平面的修改。,4.城乡规划法解读城乡规划的监督检查,监督检查规划监督的主
41、体包括：1.行政、2.人大、3.社会监督；监督的对象:1.行政机构:规划组织编制、审批、修改和实施的行政机构，2.规划的内容:监督的内容包括组织编制、审批、修改和实施。,4.城乡规划法解读城乡规划的监督检查,行政监督的权力：1）上级政府监督下级政府，及城乡规划行政主管部门。同级政府监察城乡规划主管部门，主管部门内部领导监察下级，纪律检查业务等构成行政监察的系列。2）城乡规划德全过程都有权监督。3）监督的方式定期或不定期的工作检查，接受投诉、行政复议、派驻规划监察员等。4）社会实践证明，上级监察下级，少数监察多数，行政体系的内部监察是最低效能的监察。行政对建设活动的监督（实施监督：实施的主体分为
42、政府和非政府，对政府建设行为的监督属于行政内部监督，对非政府建设主体的监督属于政府管理社会的内容，二者应当是不同性质的事物。,4.城乡规划法解读城乡规划的监督和检查,同级政府的人大监督：1）审议总体规划，审议意见由政府决断。2）听取政府城乡规划的实施情况，监督政府工作。同级人大的权力值得关注，在法律上他是决策权还只是监督权，从城乡规划的权力构成上分析，存在三种权力：决策权、执行权和监督权与司法权力。从宪法和地方权力构成的合理性上分析，规划制定的决策权（规划的立法权）应当在人大，执行权在政府，监督的权力是全社会的权力，司法权可以在行政（英国），也可以在法院。目前中国人大的权力主要被限定在：法律的
43、审议、政府官员任免的审议、官员到人大的述职和质询等。,4.城乡规划法解读城乡规划的监督和检查,社会监督：1）主体社会公众。2）监督对象政府和其他建设者。3）监督内容-城乡规划的实施，（一切违法行为第九条）4）监督的方式:投诉、举报，5）法律依据：城乡规划法、行政复议法、行政诉讼法。,4.城乡规划法解读城乡规划的实施,51条：行政监督52条：人大监督53条：行政监督建设活动 54条：对政府监督检查的要求55条：规划监督与公务员处罚的关系56条：两级政府城乡规划主管部门之间的权力关系，由旧法的行 业指导变为在监督领域的直接行政干预，上级规划行政主管部门与下级政府之间仍然是“建议”。57条：本条确定
44、上级主管部门直接干预地方规划许可的权力，这是一个权力分配的重大调整，地方权力被消弱，中央权力被加强，类似英国的抽身制度，但是中国只有废止的权力，而没有直接许可的权力。,4.城乡规划法解读法律责任,规划组织编制的责任：1）未编制、为按法定程序编制、修改审批。2）委托不符合资质的单位编制。主要类型：（一）未依法组织编制城市的控制性详细规划、县人民政府所在地镇的控制性详细规划的；（二）超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；（三）对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建
45、设规划许可证的；（四）未依法对经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布的；（五）同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人的意见的；（六）发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的。,4.城乡规划法解读法律责任,规划组织编制的责任：1）未编制、为按法定程序编制、修改审批。2）委托不符合资质的单位编制。主要类型：1。未依法组织编制城市的控制性详细规划、县人民政府所在地镇的控制性详细规划的；2。超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规
46、划许可证、乡村建设规划许可证的；3。对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；4。未依法对经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布的5。同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人的意见的；6。发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的。,4.城乡规划法解读法律责任,政府主管部门规划管理的责任1。对未依法取得选址意见书的建设项目核发建设项目批准文件的；2。未依法在国有土地使用权出让合同中确定规划条件或者改变国有土地使用权出让合同中依法确定的规划条件的3。对未依法取得建设用地规划许可证的建设单位划拨 国有土地使用权的。,4.城乡规划法解读法律责任,规划编制单位的责任1。超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作的2。违反国家有关标准编制城乡规划的。,4.城乡规划法解读法律责任,建设单位的责任：1。没有规划许可证的行为2。不按规划许可证的建设行为,作业:预习第三章搜集住建部;厅;规划局的职能,并分析有哪些异同?预习城市规划编制单位资质和执业资格管理,并进行说明,
