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1、公共行政学,第一章：绪论一 公共行政的含义与特点：1含义:行政:指政府处理政务.也就是处理社会公共事务.公共行政:是指公共组织对公共事务的管理.,2 公共行政的特点与作用:,a 公共行政的特点。(1).公共性.(2).政治性.(3).法制性.(4)民主性.(5)公平性.(6)高效性.,b.公共行政的作用.第一对国家的治理第二.是执行人民意志和实现公共利益的必要保证第三.是发展社会主义市场经济的保证.第四是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证第五.是教育和培养一支高素质.会管理的国家公务员队伍的需要.,一 公共行政学的产生与发展1 科学管理时期:（19世纪末至20世纪30年代）产生的历
2、史条件:是大工业和社会科学发展的必然产物.社会变革积累了丰富的行政经验和管理知识相关学科发展的必然结果与政治学发展有直接联糸行政已经做为独立的体系管理公共事务.,历史代表人物:伍德罗.威尔逊.(1856-1924).代表作古德诺.(1859-1939).代表作马克斯.韦伯(1864-1939).德国人.被称为:“组织理论之父”.泰勒(1856-1915).代表作法约尔(18411925).c.主要代表人物的理论贡献温斯顿.泰勒(18561915)美国人.被称之:“科学管理之父.理论贡献:强调职能分工,建立合理的组织结构,命令统一严格的规章制度.加强监督.例外原则.目的:就是为了提高工作效率.,
3、亨利.法约尔(1841-1925)法国人.被称之:“行政管理之父”五项管理职能:计划.组织.指挥.协调.控制.14条管理原则:分工,权责相符,纪律;统一领导;统一指挥;个别利益服从整体利益;报酬;集权;等级系列;秩序;公平;人员稳定;首创精神;团结精砷.古立克(1892-1933)美国人.提出七项管理职能:计划,组织.人事.指挥,协调,报告,预算.,怀特(1891-1958)美国人.代表作将公共行政学的研究对象畀定为四个方面:组织原理;人事行政;财务行政;行政法规.魏劳毕.美国人.代表作.费富纳.南加利福尼亚大学教授.代表作,行为科学时期（20世纪30年代至60年代）(一)公共行政学的发展a.
4、乔治.埃尔顿.梅奥(1880-1949)是人际关系学的代表人物.他提出:“社会人假设”b.切斯特.巴纳德(1886-1961)他提出了社会人理论.非正式组织理论.c.亚伯拉罕.马斯洛(1908-1970)提出了人类需要层次理论:生存需要,安全需要,感情需要,成现需要就需要,自我实现.,(二)对公共行政的研究,a.西蒙:美国人.代表作b.沃尔夫 代表作.1 新公共行政时期（20世纪60年代至70年代）主要代表人物:沃尔夫.代表作弗雷德里克森.代表作,主要理论:将道德价值概念注入行政过程.将社会公平注入传统的经济与效率目标;强调政府服务的公平,对公众需要负责而不是对公共机构负责,以及公共项目应当对
5、决策和执行负责.,新公共管理时期（20世纪70年代至今）新公共管理仍然是以效率为中心的改革.不足:过分地强调绩效,而对如何实现社会公平和摆正政治与行政的关系等题的研究有所不足.,中国公共行政学的研究与发展代表人物:梁启超.1876年在中提出:“我国公卿要学习行政学”孙中山.提出:“五权分立”即.立法,司法,行政,考试,监察.张金鉴.1935年出版了江康黎1936年出版了新中国成立以后.1988年成立了中国行政管理学会.,一 公共行政学的研究对象和方法,1 公共行政学的含义是研究公共组织依法处理政务的有效性,公平性,民的交叉性与综合性学科.主性公共组织主要是指政府.公共行政就是政府行政.,2 公
6、共行政学的特点a交叉性.边缘性b应用性c政治性e广泛性d发展性.,3 公共行政学的研究对象a政府能够管什么 环境允许b政府应该管什么 政府职能c政府管理由谁来管 行政体制e政府管理怎么管 管理过程f政府管理为什么管.管理目的 效率.公平.,4.公共行政学的研究方法,a.研究取向理论取向:第一.看作政府过程的一部分第二.被看作与私人组织差不多被认为是一个专业领域,政治取向:强调的价值观是代表性,“政治回应”和责任.珐律取向:产生有三个源头其一.是行政法其二 是公共行政司法化 其三.是宪法,a.理论与实践相结合的方法联系实际.结合国情.古为今用.推陈出新d哲学研究方法c 就是用辨证唯物主义和历史唯
7、物主义对公共行政的理论和实践进行研究e跨学科的研究方法f实证研究方法实际调查研究.模拟实验.个案研究等g比较研究方法,第二章 行政环境,一 行政环境概述1 行政环境的含义 行政环境:是指直接或间接影响公共行政管理的各种内外部因素的总合.2.行政环境的特点a.复杂性 b.约束性 a.特殊性C.不稳定性,3.行政环境的作用a.公共行政环境决定,限制与制约公共行政b.公共行政必须适应公共行政环境c.公共行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化d.公共行政对公共环境也有反作用.,二.行政环境与公共行政1.一般行政环境与公共行政(1)自然地理环境与公共行政自然地理环境:是指一个国家所处的地理和自然状
8、况.(2).社会环境与公共行政a政治环境与公共行政b经济环境与公共行政c文化环境与公共行政d国际环境与公共行政,.具体行政环境与公共行政 1.具体行政环境的概念与内容1.组织文化a含义.是指组织在一定的环境中,逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观,并支配他们的思维方式和行为准则.b组织文化的作用第一.具有价值导向作用第二.是管理的基础.管理的灵魂.第三.是组织的个性第四.为组织和组织成员提供精神动力第五.组织文化的稳定性,c组织文化的特征第一.组织成员的同一性程度第二.团队精神第三.对人的关心程度第四.组织的一体化的程度第五.风险承受程度第六.民主程度第七.报酬标准第八.重视结果
9、第九.控制程度,第三章 政府职能,一 政府职能概述1 政府职能的含义 是指政府在社会中所扮演的角色和所起的作用.2 政府职能的特点a普遍性b强制性c系统性d不可替代性e服务性,3 政府职能的类型 a.政府基本职能:是指政府管理的范围,指政府介入和干预社会程度(政治职能.经济职能,文化职能.社会职能)b.政府的运行职能:是指政府管理社会公共事务的程序,方式和方法,即管理过程当中所起的作用.,二 市场失效与政府失效1 市场失效市场体制是不经过中央指令而凭借交易方式的相互作用，实现在全社会范围内对人的行为进行协调的一种制度。而效率价格又是由市场决定的。这是市场体制的核心要求。市场失效是指因为市场局限
10、性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率.,其表现:第一，外部性问题是最典型的市场无效率。第二，市场垄断和专制价格。第三，公共物品的提供。第四，无知和非理性。第五，不平等问题。市场失效是政府干预的基础，如果不出现市场失效，政府进行干预是不必要的。,2 政府失效第一，政府成本过高第二，政府的低效率。根据帕金森定律，政府机构庞大，。人员过多，成本高，效率低是一种必然趋势。第三，资源配置的低效率。在资源配置领域，因为信息第四，寻租。在政府干预经济的条件下，企业即寻租者为了从政府那里得到某些资源或某领域经营的特许权或开发权，甚至垄断权而花费大量的金钱、时间和精力进行寻租，浪费了大量的资源。不完全，政府的
11、配置效率比市场低。,3 政府干预政府干预应遵循如下原则：第一，政府和市场两者的功能有很大的区别，它们不能互相代替。第二，政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围。第三，政府干预也必须讲究成本效益。第四，发展中国家政府一般对市场的干预比发达国家广泛得多，这是十分正常的现象。,三 政府的基本职能1 政府的政治职能（一）政府的政治职能政府的政治职能是政府的最基本的职能。（二）保卫国家主权的职能（三）民主职能2 政府的经济职能（一）规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能（二）对经济进行宏观，确保国民经济平衡发展的职能（三）直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足的职能（四）管理国有资产的职能,3 政
12、府的文化职能第一，意识形态职能。第二，发展科学技术和教育职能。第三，发民文学艺术和体育卫生职能。第四，加强社会主义道德建设的职能。第五，清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品的职能。,4 政府的社会职能第一，维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能。第二，确保社会公平分配的职能。第三，环境保护的职能。第四，社会保障的职能。,四，我国政府职能的转变 1、新中国府机构的沿革（一）新中国成立初期我国的行政组织（二）开始全面建设社会主义的十年（三）“文化大革命”的十年（四）改革开放以来的四次政府机构改革,2.我国政府职能的转变a 要彻底转变政府管理的观念1.政府机构改革必须纳入法制化轨道2.
13、要实现从全能政府向有限政府的观念的转变3.要实现从权威主义行政向民主行政的转变4.在管理方式牙要实现从统治方式向管理方式的转变5.实现从以官为本到以民为本的彻底转变,a 必须正确界定政府在社会的角色第一，正确处理政府与社会之间的关系。第二，正确处理政府与市场之间的关系。第三，正确处理政府与企业之间的关系。第四，正确处理政府与事业单位之间的关系。第五，正确处理政府与社会组织之间的关系。第六，正确处理政府与公民的关系。,第四章 行政体制,一 行政体制概述1 行政体制的含义要从如下几个方面理解行政体制：第一，经济体制决定并制约行政体制，行政体制也影响和制约经济发展。第二，政治体制决定行政体制，行政体
14、制是政治体制的重要组成部分。第三，行政体制的核心问题是行政权的划分和公共组织设置，以及对政府系统的各级各类政府部门职权的配置。第四，科学技术推动行政体制的变革。第五，文化对行政体制的重要价值作用。,2 行政体制的特点第一，鲜明的政治性。第二，较强的稳定性。第三，严格的系统性。第四，相对的滞后性，也就是行政体制的惰性。第五，历史的继承性。,3 行政体制的作用第一，科学的行政体制能够提高政府生产力，提高行政效率。第二，科学的行政体制能够大幅度全面地促进社会发展，提高国家的竞争力。第三，科学的行政体制能够造就大批的优秀的国家各级各类公务员。第四，科学的行政体制是公共行政民主化的保证。科学的行政体制能
15、够确保公民的各种权力和生命,一 行政体制的类型1 中央政府体制a 内阁制b 总统制c 半总统制d 委员会制e 部长会议体制国务院体制。,1 地方政府体制a 自治体地方政府（英国）第一，地方自治政府具有“权力合一“特点。第二，地方政府是以由议员们选举产生的地方议会为中心，由地方议会和各委员会组成。第三，地方政府具有独立地位和法人地位，这种地位一般由议会立法授予或法律授予。第四，中央政府与地方政府在法律上是一种伙伴关系，但实际上中央政府也对地方政府进行立法监督、行政监督和财政监督。,b 行政体地方政府（德国）第一，德国地方政府实行公共行政的隶属原则，是建立在“地区整体从属“的基础之上的。第二，联邦
16、政府负责制定政策、法律和规章，但大部分是由州政府负责执行。第三，上级政府仅履行那些下级政府不能履行的社会公共管理职能。第四，联邦政府、州政府和地方政府由有关的法律确保它们的法律地位，法律上和理论上它们是一种平等的关系，是一种辅助关系。,c 民主集中制地方政府（中国）第一，中国地方政府是中央人民政府的下级执行机关，下级政府是上级政府的执行机关。第二各级地方政府由各级人民代表大会选举产生，是各级人民代表大会的执行机关。第三，各省、直辖市有一定的自主权，自治区有自治权，香港特别行政区和澳门特别行政区有高度自治权。第四.各级地方政府必须接受上级和同级共产党委员会的领导，执行党的常委员和委员会所做的决定
17、和制定的政策。,3 中央与地方关系体制a 中央集权制1.复合制国家的集权制2.单一制国家的集权制3.中央集权制的优点第一，国家政令统一，有利于国家统一指挥和统一领导，有利于国家的统一和完整，有利于整合国家各种资源和进行关系到国计民生的基础设施和经济建设。第二，集权制对环境反映灵活，决策快，效率高。,4.中央集权制的缺点国家行政体制比较僵化，行政首长集权，独断专行，会造成决策失误；如果对行政首长的权力缺乏制衡,就会出现家长制或一言堂。,b 地方分权制地方分权制，也称多无制和分离制。1联邦分权制2单一制国家的分权,3.地方分权制的优点第一，地方政府有较充分自主权，可以独立自主地开展各种社会管理活动
18、和进行经济建设。第二，地方政府可以因地制宜地自主决策，解决本地区发展所面临的各种问题，可以有效地开发和利用本地区各种资源。可以调动地方政府的积极性和创造性。第三，分权制有利于公民参与政府决策和对政府的监督，有利于民主建设。,4.地方分权制的缺点第一，如果过度分权，可能再现地方各自为政、中央政府政令不畅的局面，更有甚者会出现地方割据。不利于国家政令统一，不利于国家政令统一，不利于统一指挥、统一领导。第二，地方分权制因为受地区限制，容易形成地方主义。,1 行政区划体制所谓行政区划体制，是指根据一定的原则将全国领土划分为若干部分和若干层次的管理区域，并设置相应的行政机关的组织体制。,a 行政区划体制
19、的原则第一，政治原则。第二，尊重历史传统的原则。第三，有利于发展的原则。第四，有效管理的原则。第五，民族自治原则。,b 行政区划的类型行政区划以分为传统型、发展型和特殊型。传统型行政区划是依据历史行政区域的建制而进行行政区域的划分，这是世界上大多数国家行政区划所遵循的原则。发展型行政区划是现代大工业的产物，是现代社会发展和城市化的必然产物。特殊型行政区划是由于政治需要、经济发展需要或社会发展需要，或者由于管理需要和某种特殊需要，或者由于顾及历史因素以及其他复杂因素而设置的特殊行政区域。,第五章 公共组织,第一节 公共组织概述一.公共组织的含义现代社会任何一种社会组织都具备三种功能：第一种:聚集
20、能量功能，就是把人力资源，物资资源，技术资源和信息资源等汇集起来，形成资源优势，聚集较大的能量。，笫二种:转换能量功能，就是将组织聚集的各种资源和能量进行加工、制作、合成、转化成新的能量功能。在知识经济和信息社会，这种功能更为重要 第三种，释放能量功能，就是将组织积聚的能量科学地释放出去，为实现组织目标而发挥应有有功能和作用。组织释放能量与功能是组织达成某种目标和实现某种利益的能力。能量与功能越大，实现目标和利益越快，效率越高。,广义的公共组织不仅指政府及其执行部门，而且包括立法机关、司法机关、工厂、企业、学校、医院、教会、军队、政党等社会组织和社会团体的管理行政事务的机构。狭义的公共组织是指
21、政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。我们这里所指的是狭义的公共组织。,二公共组织的特点公共组织是公共权力的载体，与私人组织相比，有其独自的特点：1.政治性2.社会性3.服务性4.权威性5.法制性（也就是它的规范性）6.系统性,三、公共组织的作用第一，政府是国家各种公共事务的组织者与管理者。笫二命财产的保护者，是社会秩序的维护者。第三，政府是国家主权和领土完整的捍卫者。第四，政府是国民经济民展的政策制定者与协调者。第五，政府是社会公平的提供者。,第二节 公共组织的类型,一、集权制与分权制,（一）集权制1.集权制的公共组织的优点第一，政令统一，便于统一领导、统一指挥。第二，因为权力集中，
22、行政首长反映灵活，决策及时，效率较高。第三，具有协调配合的全局观念。第四.统一意志，统一行动，有集体观念，增强团体凝聚力，具有较强的动员能力、组织能力和应变能力。,2.集权制的缺陷第一，组织结构比较僵化，下级缺少必要的自主权，因此缺乏工作的主动性和积极性，不可能发挥下级的聪明才智，造成消极情绪，使组织缺乏活力和创造性。第二，由于决策权掌握在上级手中，容易产生官僚主义、主观主义而造成决策失误，也容易出现文山会海，公文旅行，浪费时间和资源。第三，由于层级过多，信息传递迟缓，对外部环境反映较慢，不利于处理突发事件。第四，集权制容易走向高度集权，高度集权容易走向家长制或一言堂，甚至走向专制或独裁。,（
23、一）分权制分权制是指上级行政机关或行政首长给予下级充分的自主权，下级可以独制进行决策和管理，上级不予干涉的公共组织类型。1分权制的优点第一，独立自主，可以结合本部门、本地区的实际情况，因地制宜地确定行政目标，进行决策和管理。第二，分层授权，分级管理，有利于调动下级的积极性和主动性。第一，反映灵活，不需要层层请示汇报，信息传递较快，对外部环境反应也较快，宜于近点决策处理突发事件，效率较高。第二，职能分工明确，有利于专业化管理。,2.分权制的缺陷第一，分权制会造成权力分散，不易形成统一意志，不易进行统一领导和统一指挥。第二，分权不易集中资源，统筹全面发展。第三，过度分权容易导致各自为政，形成地方主
24、义和本位主义。,一、完整制与分离制（一）完整制完整制以叫一元统属制，是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门，完全接受一个公共组织或同一位行政首长的领导、指挥和监督的组织类型。,1.完整制的优点第一，有利于公共组织的统一领导、统一指挥。第二，政令统一，权力集中。第三，高度自主，有独立的决策权，有利于调动本地区或本部门的积极性。第四，可在因地制宜地确定行政目标，制定政策，反应灵活。,2.完整制的缺陷第一，资源有限，不宜办大事；上级也不能进行统筹安排。第二，高度自主，容易出现各自为政。第三，缺乏全局观念，只顾局部利益。,（一）分离制分离制又称多元领导制，是指一个公共组织的同一层级的各个组织部
25、门或同一组织部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型。,1.分离制的优点第一，有利于整个公共行政系统的资源整合，团结协作，统筹兼顾。第二，有利于整个公共行政系统的统一领导和统一指挥。第三，有利于专业化管理，强调部门职能。有分有合，集中集权与分权的优点,2.分离制的缺陷第一，多元领导有可能造成下级无所适从。第二，人与事分离，不利于对公务员的领导和使用。第三，难于协调，容易出现文山会海。,一、首长制与委员会制（一）首长制首长制又称独立制、一长制或首长负责制。它是指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对其管辖的公共事务进行统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织。,1.首长制
26、的优点第一，权力集中，责任明确，可以避免推诿扯皮，减少冲突和矛盾，效率较高。第二，由于行政首长独自掌握决策权，决策灵活快捷，对外部环境反映快。第三，统一领导，统一指挥有利于动员和集中力量办大事。,2.首长制的缺陷第一，由于行政首长的知识、智慧的有限性，决定了行政首长个人决策有可能失误，那样就会造成损失。第二，由于行政首长独揽大权，缺乏民主和参与，不利于调动下属的积极性。第三，由于缺乏权力制衡，首长制容易演变为家长制，出现不受监督的权力。这样就可能滥用职权，产生腐败。,（一）委员会制 委员会制是指在公共组织中，由两个人以上掌握决策权和指挥权，按照多数原则进行决策的公共组织类型。,1.委员会制的优
27、点第一，集思广益，民主决策。它可以广泛地听取各方面的意见，集中集体智慧进行决策，提高决策质量和可行性。第二，既有分工，又有合作，这样可以减轻负担，有利于专业化管理。第三，互相监督，权力制衡，可以防止专断独行、家长制和营私舞弊。,2.委员会制的缺陷第一，事权分散，难以集中统一。行动迟缓，容易贻误时机。第二，决策成本高，效率低下，容易出现议而不决、决而不行、行而不果等拖拉扯皮的现象。第三，互相推诿，责任不明确。容易出现大家都负责、大家又都不负责的现象。,一、层级制与机能制（一）层级制层级制又称分级制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的职能目标和工作性质相同，
28、但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。,1.层级制的优点第一，层级节制，一级管一级，权力关系清楚，有利于领导和指挥，有利于提高效率；第二，责任明确，有利于监督；第三，行政目标统一，有利于对公务员的绩效考评;第四，有利于推行决策。,2层级制的缺陷第一，如果层级过多，信息传递缓慢或失真，造成决策失误；第二，节制严格，不利于调动下属的积极性；容易出现家长制和依附性上下级关系。,（一）机能制 机能制又称职能制，是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型。,1.机能制的优点第一，可以扩大公共组织的管理职能。第二，专业分工，有利于专业化管理，提高效率。第三，分权管理
29、，有利于调动专业人员的工作积极性。,2.机能制的缺陷第一，职能分化过多，会造成政府机构过多，因而会造成对社会和经济干涉过多，不利于市场经济的发展的后果。第二，分工过细，会造成权力交叉、影响行政效率的后果。,第三节 公共组织结构 公共组织结构方式具有纵向结构和横向结构。横向结构，也称分部化或部门化。纵向结构与横向结构相结合，有人称之为复式结构。一、公共组织的层级结构 公共组织的纵向结构，亦即层级化。它是指公共组织内部按照上下层级关系有序构成形式。公共组织结构层级化的优点是权力沿直线分布，权力链清楚，有利于统一领导，统一指挥，有利于政令统一。,二、公共组织的分部结构公共组织分部结构，亦称分部化、部
30、门化或职能化。它是指行政同级部门之间平衡分工的构成形式。公共组织部门划分的标准有多种，一般按时下列三种标准划分：第一种，按照管理职能和职能目标来划分行政部门。第二种，按照地区划分行政部门。第三种，按照公共行政管理的不同环节来划分公共行政管理部门。,三、管理层次与管理幅度管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。管理层次的划分必须适当，必须以提高行政效率为准则，不宜过多，也不宜过少。管理幅度是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。管理幅度过窄，则会造成对下属干涉过多，事无巨细都要过问，下属则无法自主地进行工作,第四节 公共组织理论一、传统公共行政学时期的组织理论传统公共行政学时期的
31、组织理论，也叫科学管理时期的组织理论。美国管理学家弗雷德里克泰勒（18561915）是科学管理学派的代表人物，是现代管理的开拓者和现代管理理论的奠基人之一。法国管理学家亨利法约尔（18411925）与泰勒恰恰相反，他从宏观的角度来研究一般的行政管理。马克思韦伯（18641920）是德国著名的经济学家、政治学家、社会学家、宗教学家和公共行政学家，也是最有建树的组织理论家。,一、传统公共行政学时期的组织理论传统公共行政学时期的组织理论，也叫科学管理时期的组织理论。美国管理学家弗雷德里克泰勒（18561915）是科学管理学派的代表人物，是现代管理的开拓者和现代管理理论的奠基人之一。法国管理学家亨利法
32、约尔（18411925）与泰勒恰恰相反，他从宏观的角度来研究一般的行政管理。马克思韦伯（18641920）是德国著名的经济学家、政治学家、社会学家、宗教学家和公共行政学家，也是最有建树的组织理论家。韦伯认为，权力有三种，即世袭的权力、魅力的权力。,二、行为科学时期的组织理论乔治埃尔顿梅奥（18801949）是原籍澳大利亚的美国心理学家和管理学家，是人际关系学派的创始人。第一，社会人理论。第二，非正式组织理论。第三，新型领导能力理论。,切斯特巴纳德（18861961）是美国著名管理学家，在行为科学时期提出的组织理论主要有：第一，权威接受理论。第二，组织平衡理论。第三，非正式组织理论。,三、新公共
33、行政学时期的组织理论(p105)四、新公共管理时期的组织理论。,第五节 西方公共组织理论的新发展一、非营利组织（NPO）1.非营利组织的含义与特点 非营利组织 是指组织的设立的和经营不是以营利为目的，且盈余不得分配，由志愿人员组成，实行自我管理的、独立的、公共或民间性质的组织团,非营利组织的特点：（1）组织性。非营利组织有正式的组织机构，有明确的规章制度，有固定的工作有员。（2）非政府性。（3）非营利性。（4）自治性。（5）志愿性。,2.非营利组织在提供公共服务中的作用（1）在制度建设方面有倡导作用。（2）监督市场。（3）中介作用。（4）维护良好的社会价值。（5）监督政府。,3.非营利组织对公
34、共管理的影响（1）非营利组织是公共行政与公共管理的外廷与扩大，它可以弥补政府管理能力的不足。（2）非营利组织重视公共价值，尤其是公平、民主、效能、廉洁和公共利益等公共价值。（3）它更强调公共服务，而不像传统的公共组织强调管理与管制。（4）它的组织更民主、更开放。（5）参与机制的建立。,4.政府对非营利组织的作用（1）补助。政府指定政策，对非营利组织给予一定的经费补助。（2）减免税收。（3）委托公共事务。（4）法律管制。（5）辅导监督。,二、学习型组织（一）学习组织的含义与特点学习型组织是指组织通过个体学习、团体学习和组织学习，结合工作不断学习、不断改变观念和不断创新的过程。学习型组织具有如下几
35、个特点：第一，学习型组织的首要目标是培养学习的能力，使组织成员有接受新观念的开放性.第二，组织成员有共同愿景。第三，善于不断学习。第四，自主管理。笫五.组织的边界将重新界定。,（一）学习型组织五项核心修炼第一项修炼：自我超越。第二项修炼：改善心智模式。第三项修炼：建立共同愿景。第四项修炼：团体学习。第五项修炼：系统思考。,一、创造型组织（一）创新型组织的含义与特点创新型组织的特点：第一，组织学习是为了组织创新，学习本身不是目的，创新才是学习目的。第二，组织学习贯穿于整个组织流程和整个组织。第三，组织学习应该发挥爵士乐队即兴演奏的效果，进行自主创新。第四，从“框”到“线”的有机思考模式。,（一）
36、创新型组织的六项核心修炼1第一项修炼：活化学习2第二项修炼：重新自我超越3第三项修炼：模式4第四项修炼：自由5第五项修炼：领导创新6第六项修炼：观念创新,第六章 行政领导,第一节 行政领导概述一、行政领导的含义（一）领导和领导者的含义1、领导的含义所谓领导是指社会组织中承担主管职能的个人或集体在一定原则的指导下，依据法律或组织规章制度，行使其职权，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以共同实现组织目标的行为过程。,理解领导的含义，要把握以下要点：第一，领导只能产生于一定的组织，以服务于一定的组织，没有组织便无领导。第二，领导是一种统御和指引被领导者的行为过程。,2.领导者的含义习惯上把有正式权
37、威和正式职位的领导者称之为领导，也把领导者的行为称之为领导。领导与领导者的区别在于：第一，领导是一管理行为和管理过程。第二，领导是领导者的领导艺术的实践过程。第三，领导的本质是人与人之间的关系。第四.领导是一种领导者有目标的管理活动,（二）行政领导与行政领导者所谓行政领导者，是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体，依法行使行政权力，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以实现行政目标的行为过程。行政领导者是指在行政系统中有正式权威和正式职位的集体或个人。行政领导者不仅是指政府的各级行政领导部门和职能部门，也包括政府各种部门的行政首长或负责人。,二、行政领导的特点行政领导
38、是国家公共行政活动中的领导活动，它具有一般领导的共同特点，又有自身的特点。主要表现为：第一，行政领导只是对“行政”的领导。第二，从行政领导活动方式的特征上讲，行政领导的执行性，是它的明显特点。第三，从行政领导活动的社会属性不看，其具有鲜明的政治性。,三、行政领导的作用行政领导在公共行政中起着举足轻重的作用。可概括为：第一，行政领导是政治领导的贯彻执行。第二，行政领导是公共行政直协调统一的保证。第三，行政领导贯穿于公共行政的全过程。第四，行政领导对行政效能具有决定性作用。,四、行政领导者的类型与产生方式（一）行政领导者的类型第一种，政务类行政领导者。第二种，行政类行政领导者。（二）行政领导者的产
39、生方式四种：选任制、委任制、考任制和聘任制,第二节 行政领导的权力与责任一、行政领导的权力（一）行政领导权力的概念关于领导权力的概念，概括为如下观点：第一，领导权力是决策权。第二，领导权力是一种能力。第三，领导权力是一种关系。第四，领导权力是一种支配力量。,（二）行政领导权力的构成1权力性影响力（1）职位因素（2）资历因素（3）传统观念因素2非权力性影响力（也叫自然性影响力）（1）品格因素（2）能力因素（3）专业因素（4）感情因素,（三）行政领导权力的来源第一种，合法权力。第二种，奖惩权力。第三种，专业知识权，又称为专家权。第四种，归属权。,二、行政领导的责任（一）行政领导责任的含义首先，行政
40、领导者要有行政职位；其次，行政领导者要有行政职权，即来自于行政职位的权力；再次，行政领导者要履行行政领导责任：行政领导者在国家行政机关中处于一定的职位，具有一定的职权，就要承担国家所委托的一定工作任务，并对国家负有责任，这就是行政领导者的行政领导责任。作为领导者，责任是第一位，权力是第二位的，权力是尽责的手段，责任者行政领导的真正属性。,行政领导责任分为四种：第一种，政治责任。政治责任一般是由直接或间接选举的行政首长对国家宪法和立法机关以及对公众负的责任。第二种，法律责任。法律责任是指行政机关和行政工作人员在执行公务时违背或触犯有关法律所形成的责任，根据所造成的后果轻重不同，受到法律的处罚与制
41、裁。第三种，行政责任。行政责任是指行政机关和行政工作人员在处理公务时，违背法律和行政法规的规定所形成的责任。第四种，道德责任。行政机关和行政工作人员在公共行政管理活动中，必须恪守行政道德和社会道德。,（一）行政领导责任的内容第一，负责贯彻执行法律、法规以及权力机关、上级行政机关的决定。第二，主持制定本地区、本部门的工作计划。第三，负责制定公共行政决策，决定公共行政工作中的重大问题。第四，正确地选拔、任用人才。第五，负责对本部门和下级行政机关的工作实行监督、检查。第六，做好协调工作。,第三节 行政领导理论一、领导特质理论美国学者西季拉和华莱士提出领导者的六种特质理论，认为领导者应具有：身体特点、
42、社会背景、智力、个性、任务定向和社会技能六个方面的特质。美国管理学会调查发现，成功的管理人员一般具有以下20种能力：工作效率高；有主动进取精神，总想不断改进工作；逻辑思维能力强；富有创造精神；有很强的判断能力；有较强的自信心；能帮助别人提高工作能力；能以自己的行动影响别人；善于用权；善于激发别人的积极性；善于利用谈心做工作；热情关心别人；能使别人积极而又乐观地工作；能实行集体领导；能自我克制；能自行做出决策；能客观地听取各方面的意见；对自己有正确的估价，能以人之长补已之短；勤俭艰苦，具有灵活性；具有技术和管理方面的知识。,二、领导行为理论领导行为理论主要研究领导者在领导过程中的具体行为以及不同
43、的领导行为对部属的影响，以期寻求最佳的领导行为。（一）四分图理论（二）领导方格理论（三）PM型领导模式目标达成型（P型）；团体维持型（M型）；两者兼务型（PM型）,（四）领导系统模式（五）领导作风理论领导作风理论极端行为分为三种类型：第一种类型称为专制式的领导作风，权力定位于领导者个人手中。第二种类型称为民主式的领导作风，权力定位于群体，领导者从人际关系方面考虑管理，认为领导者的权力是由他领导的群体赋予的，被领导者受到激励后，会自我领导，并富有创造力。第三种类型称之为放任自流的领导作风，权力定位于员工手中，领导者只是从福利方面考虑管理，认为权力来自于被领导者的信赖。,三、领导权变理论领导权变理
44、论主要研究与领导行为有关的情境因素对领导效力的潜在影响。（一）领导行为连续带模式（二）菲德勒的权变模式1967年，美国华盛顿大学教授F菲德勒经过15年的调查研究，提出了一个“有效领导的权变模式”，他将与领导有关的情境因素分为三种：领导-成员关系、任务结构和职位权力。,（三）通路目标模式（四）领导参与模型该模型提出的五种领导方式是：1领导者运用手头现有资料，自已作出决策；2从下级得到必需的情报资料，然后自己作决定；3以个别接触方式，让下级知道问题，取得他们的意见或建议，随后由领导者作出决策；4让下级集体了解问题，集体提意见和建议，随后由领导者作决策；5让下级集体知道问题，并一起提出和评价可供选择
45、的方案，争取获得解决问题一致意见。（五）不成熟成熟理论（六）领导生命周期理论,四、变革型领导理论（一）巴斯的变革型领导理论（二）豪斯的个人魅力型领导理论,第四节 行政领导者的素质与能力一、行政领导者的素质（一）行政领导者素质的含义（二）行政领导者素质的特点：第一，时代性；第二，层次性。,（三）行政领导者素质的构成1政治素质（1）坚定信念中，忠于国家，忠于党。（2）忠于政府，忠于人民，忠于职守。2文化素质现代社会是信息社会，是知识社会。没有知识就不能进行卓有成效的领导。（1）一般文化知识。（2）专业知识。（3）管理知识。3道德素质道德是人格的力量，高风亮节具有人格的魅力。（1）大公无私，克已奉公
46、。（2）实事求是。（3）严于律已，宽以待人。（4）个人修奍。要与人为善，尊重人，对人有爱心。4心理素质从个体心理品质角度来看，心理素质主要包括气质、性格、意志等几个主要方面。（1）敢于决断的气质。（2）竞争开放型的性格。（3）坚忍不拔的意志。,二、行政领导者的能力（一）抽象思维与决断能力（1）分析问题与解决问题的能力。分析问题与解决问题的能力是行政领导者的最基本的能力。（2）决策能力。决策能力是行政领导者的主要能力之一。（3）指挥、协调与监督能力。决定政策之后行政执行是落实政策的关键步骤。（4）应变能力。应变能力是指行政领导者处理自然界和国内外突发事件的能力。,（二）人际关系的能力（1）激励人
47、的能力。领导艺术主要是激励人的艺术。（2）协调人际关系的能力。这是指行政领导者协调与上级的关系、与同事的关系和与上下级的关系，以及与下属之间的关系自然能力。（三）技术能力技术能力就是指专业能力，是指行政领导者处理专业行政管理时具备足够的专业知识技术，所以叫做技术能力。,第七章人事行政,第一节 人事行政概述一.人事行政的含义 人事行政主要是指政府部门中的人事管理。理解人事行政的含义，需把握以下要点：第一，人事行政为履行公共行政职能，完成各种组织目标和社会目标提供了重要保障。第二，人事行政的管理主体是国家人事行政机关。人事行政机关是具体执行人事行政制度的行政机关。第三，人事行政是法制化和制度化的人
48、事管理。人理行政的管理对象是行政工作人员,二、人事行政的特点（一）法治化法治化是现代民主国家推行法治行政的必然结果。第一，法定地位。代表国家行使行政权的政府公务人员，其地位由法律规定，包括其身份、职权、权利、义务、责任等，都以法律的形式加以正式确认和规范。第二，法定关系。因其法定地柆，行政人员与公民、国家、上级、同级、下级形成法定关系，并依据这种关系的规定或承担责任，或履行义务，或执行命令，或提供合作，或实施领导。第三，依法行政。行政人员执行其职务所实施的一切行政行为，都必须以法律和法规为依据，其行政裁量行为也必须在法律和法规限定以内，任何违法或越权行为都必须受到司法制裁或行政处分。第四，程序
49、法定。一切有关行政人员的规定及其修订、更换和重新确认等，都必须由法定机关经过法定程序予以实现。法律责任。由其义务和责任所规定，行政人员履行公职时只对法律或法定职位负责，而不对任何个人负责；在西方，任何政党或个人均不得介入或干涉行政人员依职务实施的行政行为.,（二）专业化行政人员也必须实现专业化。第一，国家公务员职业专业化。第二，人事行政理论专业化。第三，人事行政机构专业化。第四，人事管理方法专业化。,（三）职业化职业化即政府国家公务员职业的终生制或永业制。一是国家公务员一经任用就取得法定身份，受国家法律保障，除本人自愿转业，即成为终生职业；二是国家公务员非因违法失职并经过法定程序，不得被免职或
50、停薪，即使被认为有错，本人也有申诉和说明理由的权利；三是国家公务员身份一经确认，即享有法律规定的一切权益，非经法律程序，任何机关或个人不得剥夺其权益。,（四）现代化现代化是指人事行政适应公共行政和社会发展的需要而作的改变或更新。第一，观念现代化。第二，管理现代化。第三，技术手段现代化。,三、人事行政的原则人事行政应遵循以下基本原则：（一）德才兼备原则（二）知人善任原则（三）公平竞争原则（四）功绩原则（五）依法管理原则,四、人事行政机关（一）人事行政机关的含义所谓人事行政机关，是指根据人事管理职责，按照一定的组织原则建立起来的专门承担人事行政业务的组织机构。,（二）人事行政机关的类型1外部制所谓
