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1、1,12.1公共企业概述 12.2财政与公共企业的关系 12.3公共企业的改革,12.公共企业和国有企业,2,所谓“公共企业”（public enterprises），指的是受政府直接控制，旨在实现特定公共目标的经济实体。与私人企业和政府机构不同，公共企业具有两个特点：1、公共性：经营活动受政府影响的程度较高，并且服务于公共目标，而不单纯以盈利为目的 与私人企业相区别2、企业性：从事生产、销售商品或服务等经营性活动 与政府机构相区分,3,12.1 公共企业概述,12.1.1 公共企业存在的原因 从一般原因上说，建立公共企业，从事公共生产，是一国政府应对市场失效的可供选择的政策手段之一。各国政府
2、经常通过建立公共企业来引导、干预、控制市场，以弥补自由市场机制的缺陷。在现实中，公共企业存在的原因是多种多样的，不同原因在各国中的重要程度既与经济发展水平有关，也与经济思想、经济体制，以及政治、历史等因素有关。,4,现代市场经济条件下公共企业存在的原因：,1提供公共产品 在现代经济中，提供公共产品是政府的基本职责。尽管一种公共产品的提供并不必然意味着公共生产，但由政府建立公共企业直接提供公共产品也是重要的形式之一。2控制自然垄断行业 从理论上说，如果政府拥有自然垄断性企业的所有权并直接控制其生产经营活动，那就能够在符合公共利益的前提下决定产量和价格，而不是像私人自然垄断企业，那样为追求垄断利润
3、而进行生产经营决策，从而也需要对这些企业进行限价订价，以便保护社会公众的公共利益。3促进战略性产业发展,5,4挽救亏损企业 某些私人企业的亏损和倒闭，不仅会带来大规模的失业问题，而且还会对整个社会经济活动产生严重的负面影响，为了避免由此而带来的社会震荡，政府有时会通过公共化措施，来挽救亏损和面临倒闭的私人企业。5控制金融机构 金融体系对一国经济的稳定发展有着特殊意义，因此，许多国家都对金融体系进行了较多的干预。此外，政府还通过建立公共金融机构来达成某些经济发展目标。6增加财政收入 为了获取财政收入，有些国家对那些需求弹性小、利润高的行业采取了垄断经营的方式。7其他原因 政治因素、体现国家的体面
4、和尊严、保护国内工业，保存某些夕阳产业，向边远地区和低收入者提供服务等。,6,12.1.2 公共企业的演变,从历史发展的轨迹看，公共企业在西方国家经济生活中所处的地位和作用主要是由经济思潮和经济环境决定。,7,从行业分布看，公共企业集中的领域：,（1）自然垄断行业电力、自来水、天然气、邮电、通信、城市公共交通、铁路、航空等；（2）具有公共产品特征的行业市政设施、垃圾处理、环境保护等；（3）具有外溢性特征的行业石油、煤炭、化工、钢铁、造船等基础行业，以及银行、环境保护等；（4）具有劣值品特征的行业酒精、烟草、彩票等；（5）涉及公平或就业问题的行业教育、住房、医疗等行业等。,8,12.2 财政与公
5、共企业的关系,12.2.1 财政对公共企业的投入 绝大多数公共企业成立时的初始资本金，或者来自财政的直接投资，或者来自政府提供的贷款。在公共企业运营的过程中，财政还可能为其提供补贴，包括税收和贷款上的优惠。另一方面，政府也从公共企业那里取得税收或利润。财政对公共企业的投入主要采取以下三种形式：1直接投资2贷款3补贴 公共企业具有一定的公益性，它们常常要承担政府加于其上的一些职责。,9,公共企业承担政府加于其上职责的原因：1、为保护下游企业或广大居民利益，政府一般要求城市公共交通企业、铁路运输企业、电力企业、自来水企业、煤气企业等采取低价措施，有时甚至要求这些企业以低于成本的价格销售产品或服务。
6、2、公共企业有时要承担公平方面的职责。3、有时还要承担就业方面的义务政策性亏损补贴为了弥补公共企业因实现各种非商业性目标而产生的经济损失，政府通常给予公共企业一定数额财政补贴或税收减免。非政策性亏损补贴为了避免因企业破产、倒闭而造成的不良社会经济后果，政府有时还对那些因经营不善而导致亏损的公共企业给予财政方面的补贴。,10,12.2.2 财政来自公共企业的收入,财政来自公共企业的收入主要有以下几种形式：1税收2利息或股息 由于公共企业的政府投资的特殊性，因此与同类私人投资相比，政府的这两类收益相对较低。3利润分成,11,12.2.3 财政与公共企业赤字,将一国的公共企业作为一个整体来看待的话，
7、就能比较该国财政对公共企业的投入，与来自公共企业的收入之间的差额。若该差额为负值，则为公共企业赤字。公共企业赤字的发生，直接源于公共企业的投入与回报之间的不对称。,12,公共企业赤字直接影响着财政预算的平衡。为了减少对预算的影响，政府主要有三种选择：提高税收将加重纳税企业和个人的税负，抑制投资和劳动力供给发行公债会加剧政府债务负担，导致今后财政的不平衡减少其他方面的支出有可能降低公共服务的数量和质量,13,12.3 公共企业的改革,12.3.1 公共企业的绩效问题“公共企业无能论”（public incompetence）：公共企业在生产性资源的配置和使用上缺乏效率，忽视消费者的要求，抵制必要
8、的改革和破产。公共企业的批评者指出，导致公共企业无能的主要原因：1公共企业缺乏市场竞争压力预算上的软约束导致公共企业的管理者很少有降低成本、提高效率的动力。2公共企业缺乏激励机制公共企业雇员的工作成效与所获报酬之间没有必然的联系，因而缺乏努力工作的内在动力。3公共企业往往受到政府保护,14,公共企业无能论的分析有一定道理，但总体来说却是片面和似是而非的。从理论上说，公共企业存在的起因在于市场机制的失效。公共企业所从事的实际上多为一些社会必须的任务，追求的是社会利益目标，这本身就不能采用市场收益率来考核与评判之。由于这些任务难以单纯依靠私人企业和家庭的力量来完成，因而原本就不能指望公共企业在完成
9、这些任务时是有效率的。因此，如果我们不能准确地衡量公共企业因完成社会任务而导致的利润损失，也就不能轻易断言其经营绩效的高低。对于公共企业效率的评判，至少必须将它们所提供的社会利益考虑入内综合分析，才可能得出正确的结论。,15,12.3.2 我国国有资产问题,1国有企业与公共企业 公共产品论指出，在市场经济中，必然同时存在市场有效和市场失效两大部分，二者之间有着各自不同的活动领域和范围，不同的运作方式和作用机制，但又分工协作、相辅相成、互为补充，形成统一的有机体，确保整个市场经济的正常顺利运转。在西方国家，公共企业的活动范围一般被严格地限定在市场失效领域，其经营目标也被严格地限定为非市场营利性。
10、公共企业在各国之间或者在同一国家的不同时期，其涉足领域、资产比重、产值贡献等可能会呈现出许多新的面貌，而不总是体现为单一、稳定的状态。,16,中国的国有企业不仅活动于市场失效领域，而且活动于具有充分竞争性的市场有效领域。中国的国有企业中不仅有肩负一定社会目标、从事非营利性活动的公共企业，而且有单纯追逐利润目标、从事营利性活动的国有企业。出现这一局面的原因是复杂的，但主要可以归结为受传统经济体制和渐进式改革路径的影响。,中华人民共和国成立之初，国有企业广泛分布于国民经济几乎所有的关键部门，占据了整个国民经济的大部分比重，这些国有企业大部分是营利性的。,1970年代末开始起步。经过一系列以放权让利
11、为特征的改革，增加了国有企业的竞争压力，改进了国有企业的激励机制和利润动机，不少企业的生产率得以提高，其增长速度也不断加快,17,如今，大量国有企业或因改制、或因竞争力不足等缘故，已然退出市场竞争有效领域。但是，一方面，各级政府保持着既是社会管理者、又是资本所有者的双重身份；另一方面，各级政府在经济实践中遵循的经常是“市场不能做的，政府要去做；市场能做的，政府也可以做”的管理理念；这使得许多国有企业迄今仍然活跃于市场竞争有效领域，甚至形成“与民争利”的格局。中国目前的国有企业是由非营利性的公共企业和营利性的国有企业所共同组成的。,18,2国有资产与国有资本,国有资产的概念有广义和狭义之分。广义
12、的国有资产指属于国家所有的一切财产，包括自然资源、行政事业单位占用的国有财产以及在各种企业中由国家投资形成的资产。狭义的国有资产指归国家所有，并能为国家提供未来经济收益的各种经济资源，主要指在各种企业中由国家投资形成的资产，也即国有独资、国有控股和国有参股企业中属于国家的资产。由于国有企业通常指的是国有独资和国有控股企业，因此，国有资产实际上既包括国有企业中的国有资产，也包括国有参股企业中的国有资产。,19,按照企业资产的经营是否以追求盈利为首要目标，国有资产可以划分为：营利性国有资产即国有资本，以实现利润最大化、确保资产的保值增值为首要目标 非营利性国有资产一般由公共企业控制和支配，其经营的
13、首要目标在于实现某些公共利益，而非市场营利。与国有企业的涉足领域相一致，中国的国有资产既分布于市场失效领域，也分布于市场有效领域。在弥补市场失效问题上的“缺位”现象，和在创造政府失效问题上的“越位”现象并存的格局，既是制约中国国有资产良性运作的基本因素，又是中国的市场经济仍不规范的主要表现。,20,3国有资本财政与公共财政,国有资本财政 在中国，国有经济是整个国民经济的主导力量，同时大部分国有企业具有市场营利能力，这就必然形成与政府之间的收益分配和再投资等关系。双元财政 源于目前我国政府所具有的双重身份政治权力的行使者和国有资本的所有者，我国财政一方面表现为以政府以政治权力行使者的身份，为满足
14、公共需要从事经济活动而形成公共财政；另一方面则表现为以国有资本所有者身份，对国有资本进行价值管理和收益分配而形成国有资本财政。随着市场化改革的深化，政府逐步退出一般竞争性领域，国有资本财政将相应逐步趋于消失，届时存在于我国的将只有公共财政。,21,在以私有制为基础的西方市场经济环境中，政府只有活动于市场失效领域中，提供的只是非营利性的公共服务，其收支形成公共财政。西方财政的基本收入形式只能是税收，而大体上不拥有营利性收益及其支出。,22,23,由于目前政府兼具政治权力行使者和国有资本所有者双重身份，因此，中国财政除了具有与西方公共财政相一致的内容外，还存在着国有资本财政的内容。其主要有：（1）
15、其收支是作为资本所有者的收支，只能针对营利性国有企业进行。（2）政府拥有较大规模的国有资本，并且在国民经济中占据主导地位，在正常情况下国有资本的收益及其投资也将是财政的重要收入来源和支出内容之一。,24,目前我国政府以其既处于市场失效领域又处于市场有效领域特点，区别于仅处于市场失效领域的西方政府。西方政府所体现的只有非市场性这一种经济关系，其存在的只是公共财政；而中国财政所体制的非市场性和市场性两种经济关系，其形成的是公共财政和国有资本财政并存的双元结构。双元财政是由中国特定的生产关系和市场经济所根本决定的。,25,12.3.3 我国国有资产改革,1国有企业利润分配制度变迁政府与国有企业之间的
16、利润分配：,统收统支制企业利润全部上交财政，企业所需资金绝大部分由国家拨给,企业基金制国营工业企业在全面完成国家下达的计划指标后，可以按工资总额的5提取企业基金。,利润留成制全额利润留成、基数利润留成加增长利润留成、利润上缴包干等。企业留用的利润按国家规定比例，建立生产发展基金、职工福利基金和职工奖励基金,26,利改税将国营企业上缴利润分配改为按国家规定的税种和税率交纳税金，税后利润由企业支配的利润分配制度,承包制承包制按照“包死基数、确保上交、超收多留、欠收自补”原则，确定国家与企业的利润分配关系，用承包上交利润的办法取代利改税中向国有企业征收所得税的办法。,税利分流国家在参与国有企业利润分
17、配过程中，开征一道所得税，尔后再以适当的形式参与企业税后利润的分配。,27,政府参与国有企业税后利润分配的形式：,（1）国有股分红适用于股份制企业的税后利润分配形式 政府对股份制企业所实现利润的分配，除了以社会管理者的身份征收所得税外，还要以资产所有者的身份收取一部分红利和股息。国有股股利的分配通常取决于公司法和公司章程的规定，并遵循一定的程序进行。股利分配程序：,支付优先股股利,提取任意盈余公积金,支付普通股股利,28,（2）税后利润承包制 税后利润承包面临着如何合理确定承包指标的问题。在确定税后利润承包数额时，需要核定承包基数和分成比例，应本着兼顾国家、企业和职工三者利益的原则。（3）租赁
18、制与租金 一般适用于小型企业 对国有企业实行租赁经营收取的租金，是企业税后利润的一部分，属于经营性租金。注：承租人的收入应在税后利润中列支，不应计入成本。,29,2国有资产管理体制改革,国有资产管理是国家以产权为基础，以提高国有资产运营的经济效益和社会效益为目标，以资产使用者为对象的管理活动。国有资产管理的重点，是对投入企业的经营性国有资产的管理，其目标是实现国有资产的保值增值。国有资产管理体制，是指在中央与地方之间、政府与国有企业之间划分国有资产管理权责的制度。,30,国有资产管理体制内容：,中央与地方在国有资产管理上的权责划分及其相互关系，以及管理体系内部各机构之间的权责划分及相互关系；国
19、有资产所有权的实现方式，即政府在国有资本营运、管理和监督国有企业的方法；国有资产管理机构的设置及其职能，以及与其他政府经济管理机构的关系等。,31,国有体制改革存在的突出问题：,政府的社会管理职能与所有权职能不分的问题尚未解决，政府各部门仍在行使双重职能，以种种方式在干预企业；国有企业归政府主管部门所有的局面尚未改变，资产的流动和优化重组受到种种限制；国有资产所有权管理脱节，部门分割，多头管理，互相掣肘，无人承担财产责任，等等,32,2002年11月，中共十六大提出了建立新型国有资产管理体制的基本构想。十六大报告指出，将“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、
20、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，新型国有资产管理体制的构建主要包括以下三个方面：,33,（1）合理划分中央与地方的权责,中央与地方的关系集中表现在集权与分权的矛盾上。所谓分级行使所有权，指的是各级政府分别代表国家对各自领域内的国有资产行使占有、使用、收益和处分的权力。合理确定何种领域内的国有资产分别由中央政府和地方政府行使所有权，是实行分级行使所有权的关键。十六大报告确立的划分标准是，关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责，其余的国有资产由地方政府行使所有权。实行分级行使所有权，旨在调动地方政府参与国
21、有资产的积极性，但不应以削弱国有经济对国民经济的控制力为代价。,34,地方政府在代表国家对国有资产行使所有权时，应保证国有经济对国民经济的控制力。首先，实行分级行使所有权，并不意味着地方政府可以对所管辖的国有资产进行任意配置。在国有资产管理上，地方政府应做到“进”和“退”相结合，二者不可偏废，其次，地方政府在收缩国有经济战线时，应稳步有序地安排国有资本退出，防止出现国有资产流失。最后，通过国有资本预算的编制，规范地方政府分配行为。国有资本支出必须用于国有资本的再投入，包括对新建项目的资本金投入等等，而不能用于其他非生产性支出。国有资本预算与公共预算之间有着本质区别，应分别进行编制。,35,（2
22、）国有资产管理组织机构的创新,在传统体制下，国有资产的管理机构众多，政出多门，造成所有者缺位和管理混乱。十六大报告提出了在中央和省、市（地）两级地方政府中设立国有资产管理机构的构想，其意义在于使分散化的国有资产所有者权能统一于一个有效运行的载体，既有助于克服国有资产出资人缺位、多头管理、权责不清的问题，也有助于减少政府部门对国有企业的多方干预，实现更大程度上的政企分开，提高企业经营效率。,36,国有资产管理机构建立的模式选择：,国资局模式，即重建国资局。无须设立专门机构，由行业部负责本行业国有资产的管理。新设一个组织机构，由该机构统一进行国有资产管理。,37,（3）国有资产管理模式的创新,在新型国有资产管理体制下，我国推行“国有资产管理委员会中介经营机构国有独资、控股、参股企业”的三级管理模式。在三级管理模式中，作为国有资产所有权代表，国有资产管理委员会委托中介经营机构经营管理其授权范围内的国有资产,并对所授权的中介经营机构进行监督考核。中央国有资产管理委员会与地方国有资产管理委员会不存在领导与被领导的关系，而是相互独立运作下的业务指导关系。中央国有资产管理委员会负责对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源进行管理，其他国有资产由地方国有资产管理委员会负责。,
