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1、第8章 土地行政管理体制,8-1 概 述,8-1 概 述,一、行政管理体制也称之为行政体制,从国家的层面上来看,是指行政机关与立法机关和司法机关的权力划分行政体制指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和类型:中央政府体制、地方政府体制、中央与地方关系体制,（一）中央政府体制,中央政府体制是国家政权的重要组成部分，是指一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分、政府的组织形式和活动方式等制度的总称中央政府体制可分为：内阁制、总统制、半总统制、委员会制、部长会议体制和国务院体制,1.内阁制,内阁制,起源于18世纪的英国，目前,印度、日本、泰国、新加坡、斯里兰卡等；
2、荷兰、比利时、德国、丹麦等；加拿大等实行内阁制的国家是以国家议会为国家最高权力机关国家元首一般是世袭的国王或天皇或由公民选举产生的总统.国家元首代表国家.但不是政府首脑内阁由在议会中占有多数席位的一个政党的领袖或几个政党组成的政党联盟的领袖，经国家元首任命组成在议会中占有多数席位的党的领袖,经国家元首提名并经议会同意,才能成为内阁首相或总理,内阁成员也是议会议员.内阁首相或总理是国家最高行政首长,是政府首脑,但不是国家元首。内阁首相或总理是国家实际权力中心，他不仅是政党领袖、政府首脑，也是议会领袖内阁是国家的决策中心政府或内阁不向国家元首负责,但必须向议会负责,接受议员的质询,解释政府的政策和
3、决定.议会有罢免首相或总理的权力,2.总统制,总统制,起源于18世纪末期的美国,总统既为国家元首,又为政府首脑,如巴基斯坦、印度尼西亚、伊朗；埃及、南非；墨西哥、巴西、智利、委内瑞拉总统由全国选民直接选举产生,不需要议会批准.总统对全国选民负责,不对议会负责政府由总统组阁,不需要得到议会大多数的支持.议会中的政党对总统没有直接的决定性影响,总统所在的政党并不一定是议会中的多数党总统是国家的权力中心和决策中心.总统总揽行政权.任免部长和其他高官的权力.代表国家同其他国家缔结条约和签订协定的权力.是国家最高军事统帅.指挥军队的权力总统没有向议会提出法案的权力.但对议会通过的法案有签署权,有否决权.
4、但是,议会也可以以三分之二的多数推翻总统的否决,该法案就可以立即成为法律生效,3.国务院体制,中国的国务院体制是在1954年形成.国务院人选由全国人民代表大会决定,由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成中华人民共和国国务院是中国最高行政机关,由每届全国人民代表大会第一次会议产生,是中国最高权力机关.国务院对全国人民代表大会及其常委会负责并报告工作国务院总理由中共中央按法定程序推荐,由国家主席提名,经全国人民代表大会全体代表过半数通过,由国家主席任命.国务院其他组成人员均由中共中央推荐，总理提名，经全国人民代表大会全体代表过半数通过,由国家主席任命国务院实行总理负责
5、制：总理领导国务院,副总理和国务委员协助工作国务院向全国人民代表大会及其常委会提出的提案,任免人员,发布的决定、命令和行政法规，都必须由总理签署国务院各部、各委员会实行部长、主任负责制,3.国务院体制,地方人民政府首长负责制地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制行政监督体制是指国家行政机关自身对各级国家行政机关及其工作人员的职务行为是否合乎宪法、法律和行政命令而实施的全面监察与督促主要包括上级监督、审计监督和监察监督,（二）地方政府体制,地方政府是设置于地方各级行政区域内的公共行政管理机关民主集中制地方政府中国地方政府是以民主集中制为原则的政府形式.
6、其特点：(1)中国地方政府是中央人民政府的下级执行机关,下级政府是上级政府的执行机关.省、直辖市、自治区是中央政府的下级机关,设区的市是省、自治区的下级机关,不设区的市和县是设区的市的下级机关,乡、镇是不设区的市或县的下级机关,并统一受中央政府的领导,各级行政机关之间有明确的上下级的隶属关系,民主集中制地方政府,(2)各级地方政府由各级人民代表大会选举产生,是各级人民代表大会的执行机关.地方政府必须执行同级人民代表大会制定的决定和行政规章.地方各级人民代表大会和常委会有权撤销同级地方政府违背宪法和有关法律的政策和决定(3)各省、直辖市有一定的自主权,自治区有自治权,香港特别行政区和澳门特别行政
7、区有高度自治权(4)各级地方政府必须接受上级和同级的中国共产党中央委员会的领导,执行党的常委会和委员会所做的决定和制定的政策,政府的主要领导成员是党的常委会成员,民主集中制地方政府,中国的行政区域划分全国分为省、自治区、直辖市省、自治区分为自治州、县、自治县、市直辖市和较大的市分为区、县自治州分为县、自治县、市县、自治县分为乡、民族乡、镇中央政府可以设立特别行政区中国行政区划的层级二级制：直辖市区三级制：省、自治区、直辖市县、自治县、市乡、民族乡、镇四级制：省、自治区、直辖市设区的市、自治州县、自治县、市乡、民族乡、镇,民主集中制地方政府,地方政府职权：县级以上地方各级政府依照法律规定的权限,
8、管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩行政工作人员地方政府地位:县级以上的地方各级政府领导所属各工作部门和下级政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级政府的不适当的决定地方政府的相互关系:县级以上的地方各级政府领导所属各工作部门和下级政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级政府的不适当的决定.县级以上的地方各级政府设立审计机关.地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级政府和上一级审计机关负责,8-1 概 述,二、土地管理体制土地行
9、政管理体制是指土地管理机构的设置、职权的划分及运行等各种制度的总和,国家行政体制的重要组成部分土地管理机构是土地管理的组织形式和组织保证，是土地管理体制的载体，包括国土资源部和地方各级政府的土地行政主管部门土地管理职权的划分是土地管理的职能形式和功能保证，是土地管理体制的核心内容运行方面的制度是土地管理体制发生效用的规则和驱动力,8-1 概 述,三、土地管理体制的类型（模式）1.集权制和分权制 2.首长制和委员制 3.统一管理和分别管理 4.业务指导、业务领导、双重领导、垂直领导,集权制,行政权力集中于中央政府或上级机关.中央政府或上级机关对地方政府或下级机关有直接指挥管理权.地方政府或下级机
10、关依据上级的指令、授权范围实施管理活动优点：国家政令统一,有利于国家统一指挥和统一领导,有利于国家的统一和完整,有利于整合各种资源和进行基础设施和经济建设缺点：国家行政体制比较僵化,行政首长集权,独断专行,会造成决策失误;如果对行政首长的权力缺乏制衡,会出现家长制或一言堂 集权制严格地控制地方政府,地方政府缺乏充分的自主权,不利于调动地方政府的积极性 行政首长权力过大,可能产生滥用权力现象和寻租行为,分权制,中央政府或上级机关将行政权力授权给下级机关,自己处于监督地位.地方政府或下级在其权限内有完全自主权,中央或上级不得随意干涉 优点：地方政府有充分自主权,独立自主地开展社会管理活动和进行经济
11、建设.民族自治地区,保持民族文化和民族习惯因地制宜地自主决策,解决本地区发展所面临的各种问题,开发和利用本地区的各种资源,调动地方政府的积极性和创造性有利于公民参与政府决策和对政府的监督,及民主建设 缺点：如果过度分权,可能出现地方各自为政,中央政府政令不畅的局面,更有甚者会出现地方割据不利于国家政令统一,统一指挥、统一领导;受地区限制,容易形成地方主义,首长制与委员会制,首长制:行政机构的行政权力归属于行政首长一人,行政首长对所负责机构承担全部责任优点:权力集中,责任明确,指挥统一,行政迅速,可实现较高的行政效率缺点:个人独揽大权,易导致专断、滥用权力;要求首长个人知识、能力、精力等都很高,
12、否则,容易造成工作疏漏;不利于调动下级的积极性委员会制:行政机构的行政权力由两人以上共同执掌,共同负责,集体决策优点:集思广益,发挥集体的智慧与力量,处理问题比较周详,利于科学决策,易于互相监督,防止职权滥用缺点:权力分散、决策迟缓、责任不明,影响行政效率,统一管理与分别管理,统一管理:国家设立专门的土地行政管理机构,对全国土地依法实行统一管理分别管理:国家不设立专门的土地行政管理机构,土地行政管理职权分散于不同的行政管理机构,由这些机构分别行使土地行政管理职权按照现行法律规定,我国的土地管理体制属于统一管理体制,业务指导、业务领导、双重领导、垂直领导,业务指导型体制,土地行政主管部门在业务和
13、人事管理上受本级政府领导,与上一级土地行政主管部门没有直接领导关系,只接受上一级土地行政主管部门业务上的指导业务领导型体制,土地行政主管部门在业务上受上一级土地行政主管部门领导,其他如人事、财务方面受本级政府领导双重领导体制,是指人事或干部管理双重领导,土地行政主管部门在业务上受上一级土地行政主管部门领导,但在干部管理工作既受上一级土地行政主管部门的领导,又受本级政府的领导,一般要对这种双重领导明确一定的主从领导关系垂直领导体制,土地行政主管部门上下对口,下级土地行政主管部门无论是业务还是人事管理都受上级土地行政主管部门的领导,与同级政府没有直接领导关系,8-1 概 述,四、土地管理体制的影响
14、因素1.土地制度 是土地的所有制、使用制和土地管制度的统一体。2.经济体制 是社会经济系统的基本框架和基本运行原则的组合，包括所有制关系、经济政策结构、资源配置方式3个要素 3.基本政治制度 基本政治制度主要包括国家政权的组织形式、结构形式、管理形式及其运行机制4.民族文化传统和别国经验,8-1 概 述,五、土地管理机构的含义（土地行政组织）是国家为实现土地行政目标而建立的行政组织,承担对土地实施公共管理的职责是推行统治阶级在土地方面政治主张或意志的工具,是社会和公众在土地利益方面的代表,对土地的公共利益进行有效的管理和服务土地管理机构是日常、大量而繁重的土地行政活动的直接承担者,一切土地行政
15、管理都要依靠土地行政管理机构来完成狭义的土地行政管理机构就是指各级人民政府所属的土地行政主管部门,8-1 概 述,六、土地管理机构的类型1.中央土地行政管理机构 国土资源部、9个国家土地督察局2.地方土地行政管理机构 省、市、县三级土地行政主管部门 市辖区国土资源管理分局以及乡(镇)国土资源管理所 3.派出机构 国家土地督察局 市国土资源行政主管部门派出的市辖区国土资源管理分局 县级国土资源行政主管部门派出的乡(镇)国土资源管理所,8-1 概 述,七、土地管理机构的特征 1.政治性 2.系统性 3.法制性 4.执法性 5.权威性 6.社会性 7.专业性,8-2土地管理体制的历史沿革,8-2土地
16、管理体制的历史沿革,中华人民共和国成立至今,土地管理体制经历了统一、分散、再统一等几次转变,大体可划分以下几个阶段：第一阶段(19491955）,内务部地政局负责全国土地的统一管理第二阶段(19551986),土地行政管理以城乡分立、部门分管的多头分散管理体制为主体第三阶段(19861998),以原国家土地管理局成立为标志,确立全国城乡土地统一管理体制,政府的土地行政管理职能得到加强第四阶段(1998),以国土资源部成立为标志,土地行政管理体制发展进入一个新的阶段,8-2土地管理体制的历史沿革,一、土地管理机构设置的演变建国初,政务院内务部下设地政局,作为全国土地行政管理机构,统一管理土地改革
17、,国家建设征用土地,城镇房地产以及调解土地权属纠纷、土地租税、城市营建规划及考核等工作土地行政管理工作是以地权行政为主,地政工作是结合土改对全国土地进行清丈划界、定桩、登记、颁发土地证等1952年,城市营建规划及考核移交新成立的建筑工程部1955年,撤销地政局,在农业部设土地利用总局,主管全国土地利用工作,8-2土地管理体制的历史沿革,1956年,农业部土地利用总局与有关部门组合为农垦部,主管全国国营农场建设土地利用规划工作和荒地勘测调查工作,各级政府中没有专门的土地行政管理机构,以土地利用为主的土地行政管理工作由相关各业务部门分散进行1982年,在农牧渔业部设置土地管理局,管理全国土地的职能
18、,土地统管工作在一定程度上得到加强1986年,颁布并于1987年施行的土地管理法以法律的形式正式确立城乡相对集中统一管理的土地行政管理体制1998年,组建国土资源部2006年7月,国家建立土地督察制度,在国土资源部设立国家土地总督察办公室,向地方派驻9个国家土地督察局,8-2土地管理体制的历史沿革,二、土地管理职权的演变建国初,土地行政管理主要服务于建国初期的急需,以土地改革作为首要任务,重心为地籍管理和土地征用,其中土地权属和房地产权属的确认尤为重要1954年,土改基本完成,农村开始向农业互助合作发展,土地行政管理职权逐渐分散至多个部门,土地行政管理转向以土地利用为中心1958年,分头管理体
19、制受到极大冲击,职能机构或几经撤改,或形同虚设,形成各用地单位自用自管的格局 城市用地分别由规划、房地产、市政、园林等部门协商办理手续 农村土地管理形成两个系统,国营农场均由农垦系统负责管理,集体所有土地则由农业系统负责管理,二、土地管理职权的演变,文革时期,城市地政机构撤销,人员下放、工作停顿,管理工作基本陷入无序状态1982年,农牧渔业部土地管理局成立,归口统一管理：开展土地调查、登记和统计,重点搞好县级土地资源的详查试点;主管土地征用、划拨工作,承办需由国务院审查批准的项目用地的申请、审查和报批工作;开展各级土地利用规划编制工作;组织土地的开发、复垦和土地利用检查、监督等.城市土地管理,
20、主要是结合清理房产的工作,进行用地清理和登记,开展土地档案的建立多头分散管理的格局仍然存在,但土地行政管理职能的变化突出表现在两个方面:一是逐步向统一、全面管理靠拢;二是土地行政管理的基础工作,特别是地籍和规划方面得到显著加强,二、土地管理职权的演变,1986年,国家成立专门的土地管理机构国家土地管理局,城乡土地行政管理事业取得不断拓展1988年4月,全国人大修改宪法,同年12月修改土地管理法,确立土地所有权和使用权相分离的原则,土地使用权可以依法转让,实行国有土地有偿使用制度,土地行政管理的职权和内容进一步拓展1993年,国务院机构改革,强调:加强全国土地、城乡地政的统一管理工作,从侧重土地
21、资源管理转为资源和资产并重管理,优化配置、合理利用土地资源,切实保护耕地,充分发挥土地资产的效益,促使其保值增值;加强土地宏观调控,保证土地供需基本平衡,积极培育和完善土地市场,加强土地市场管理,使土地行政管理真正起到国家宏观调控经济、调控市场的作用,二、土地管理职权的演变,1998年,国务院再次进行机构改革并组建国土资源部,土地行政管理职权得到前所未有的强化同年8月,修订通过土地管理法,“促进社会经济的可持续发展”、“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，首次以法律的形式确定下来通过修订法律建立土地用途管制制度、耕地占补平衡制度土地管理制度的变化进一步丰富土地行政管理的内容
22、,进一步扩大土地行政管理职权,土地行政管理进入一个全新的阶段,8-2土地管理体制的历史沿革,三、土地管理统属体制的演变1998年国务院机构改革前,上下级土地行政管理机构之间是一种业务指导关系.各级土地行政管理机构隶属于同级人民政府,受同级人民政府领导,负责本行政区域内土地的统一管理工作.上级土地行政机构不领导下级土地行政机构的工作,但对下级土地行政管理机构的业务进行指导1998年国务院机构改革后,上下级土地行政管理机构之间,在业务上转变为领导与被领导关系,在干部管理上转变为双重领导关系,国务院批准的国土资源部“三定”方案明确“国土资源部对省级人民政府国土资源主管部门实行业务领导,省级人民政府国
23、土资源行政主管部门主要领导干部的任免,需征得国土资源部的同意”,三、土地管理统属体制的演变,2004年,国家做出改革省以下土地管理体制的重大决策,决定实行省以下垂直领导的管理体制,在干部管理上仍是双重领导关系,但由原来的以地方管理为主改变为由上级土地行政管理机构管理为主,即土地行政管理机构领导干部的任免,由上一级土地行政管理机构的党组(党委)征求地方党委意见后审批总之,从中华人民共和国成立至今50多年来,我国的土地行政管理机构时分时合,经历由合到分、再由分到合的过程;土地管理的职能时增时减,逐渐由地权管理向土地资源管理转变,向资源与资产并重管理转化;上下级土地行政管理机构的关系,在业务管理方面
24、由业务指导向业务领导转化,在干部管理方面由不管理干部向双重领导转化,向垂直领导转化,8-2土地管理体制的历史沿革,四、目前中国土地管理机构的设置1998年修订的土地管理法第5条规定：“县级以土地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”1998年,国务院机构改革成立国土资源部,部机关行政编制总计300人,内设14个职能司(厅、局),其中有6个司(局)的职能涉及土地行政管理业务,耕地保护司、土地利用管理司、地籍管理司、规划司、政策法规司、执法监察局2006年,国家决定建立土地督察制度,在国土资源部设立国家土地总督察办公室,向地方派驻9个土地督察
25、机构,行政编制达360人,国土资源部土地行政管理职能进一步强化,国土资源部机构设置图,8-2土地管理体制的历史沿革,五、土地管理机构的职责划分（一）土地管理机构与其他相关机构的职责划分根据国务院机构改革方案国务院关于机构设置的通知(国发19985号)国务院办公厅关于印发国土资源部职能配置、内设机构和人员编制规定的通知(国办发199847号)等文件规定国土资源部土地行政管理机构的职责划分是：将原国家土地管理局的行政管理职能、原国家计划委员会制定国土规划和与土地利用总体规划有关的职能划入国土资源部,将地籍测绘行政管理职能交给国家测绘局国土资源部与其所属的直属事业单位的职责划分是：土地资源基础信息和
26、资源利用情况、变化趋势的动态数据收集、技术处理及预测分析等职能,交给直属事业单位承担按照政企分开的机构改革原则,国土资源部不从事土地经营活动,与所属企业脱钩,不再管理企业及企业生产经营开发活动,土地价格评估交由中介组织完成,五、土地管理机构的职责划分,（二）土地管理机构内部不同职能部门之间的职责划分1.耕地保护司(1)拟定实施耕地特殊保护.农用地用途管制.农地开发.土地整理和复垦政策和有关法规.规章;分析全国耕地增减动态,研究制定宏观调控和加强管理的措施(2)依据土地利用总体规划及专项规划，组织推进基本农田保护、土地开发、土地整理、土地复垦监督等工作(3)会同有关部门拟定划定基本农田保护区技术
27、规程，制定基本农田保护管理制度和措施；组织对地方基本农田保护工作的监督检查(4)拟定农用地转用管理办法，拟定农用地转用审查报批管理制度和工作程序(5)拟定征地管理有关政策和办法,拟定建设项目征收土地的审查报批管理办法(6)承办国土资源部和需报国务院批准的农用地转用、征地和土地开发的审查、汇总、报批工作；负责国务院批准的各类建设项目涉及占用耕地的占补平衡措施的审核和监督检查工作(7)研究指导征地制度改革,依法推行统一征地制度,规范征地程序和办法;拟定征地补偿费用计算、使用和管理办法;指导对被征地农民补偿和审批监督工作(8)依据对各省、自治区、直辖市耕地数量变化情况的监测结果，对耕地总量减少的省份
28、，提出限期采取补足措施的建议，并监督实施和组织验收(9)总结推广保护耕地集约用地经验,收集整理有关信息资料,开展宣传试点工作,2.土地利用管理司,拟定并组织实施有偿与划拔等各类土地使用权管理办法；制定划拨与有偿、增量与存量建设用地相协调的供应政策拟定地价体系和地价管理制度，制定并监督执行土地等级和土地估价规章制度及技术规程，组织和指导土地分等定级、基准地价、标定地价和地价指数的评定与监测，指导各地土地估价工作拟定并组织实施土地使用权出让、转让、出租、抵押、作价出资等管理办法和地产交易规则，规范土地市场，完善市场体系，指导各地土地市场交易管理工作；负责公布土地市场运行动态，预测土地市场发展趋势，
29、研究和提出调控土地市场的措施拟定并组织实施国有土地资产处置管理办法，研究建立国有土地资产监管、托管和营运监管制度，指导各地国有土地资产处置工作，负责国有土地使用权处置审查工作拟定划拨国有土地使用权目录并组织实施，制定划拨国有土地使用权转让、出租、抵押及改变用途的政策和管理办法，指导各地开展划拨土地使用权管理工作,2.土地利用管理司,拟定建设用地供应的审查办法,指导各地建设用地供应审查工作;参与报国务院审批农用地转用.土地征收和土地开发审查工作拟定乡(镇)村用地管理办法,指导集体非农建设用地管理及审批工作,指导各地制定乡(镇)各类建设用地标准、占地补偿办法及补偿标准,制定和组织实施农村集体土地使
30、用权流转办法;制定鼓励集约利用建设用地的政策和管理办法,指导城市综合开发和旧城改造中用地管理组织制定土地估价专业和交易代理人员执业资格标准及土地估价和交易代理等中介机构资质标准,对土地估价.交易代理机构进行监督管理拟定国有土地收回.收购.储备政策及办法,研究建立政府土地收购基金制度,指导各地国有土地使用权的收回.收购和储备工作,对重大国有土地使用权收回、收购进行协调和监督;制定行业用地管理办法,指导外商投资企业用地管理,会同有关部门拟定建设用地管理技术政策和定额指标,完善建设用地定额管理制度,3.地籍管理司,(1)拟定地籍管理法规、规章和规范性文件,制定土地确权、登记发证及土地纠纷调处的规则、
31、办法,制定土地调查、动态监测、地籍调查和统计的技术规范、工作标准,制定土地调查登记中介机构管理办法(2)组织初始土地登记,土地使用权出让、转让、租赁、授权经营及划拨等各类土地权属变更登记,土地使用权出租、抵押登记,土地用途变更登记及其他变更土地登记工作;组织指导各地划定土地登记区;负责土地证书监管(3)组织开展不动产统一登记调研工作,协调土地登记与其他不动产登记的关系,指导各地做好土地登记与其他不动产登记的衔接工作(4)研究解决历史遗留和新出现的土地权属问题的政策界限,负责确定土地权属,承担调处重大土地权属纠纷;组织各地开展土地确权、土地权属纠纷调处工作,3.地籍管理司,(5)组织开展全国土地
32、资源调查、变更调查及土地条件调查等专项调查工作，负责国家土地动态监测工作的实施，及时提供建设用地规模扩展等监测数据及分析结果(6)组织指导各地土地动态监测工作，制定国家年度土地动态监测方案；负责国家土地动态监测工作的实施，及时提供建设用地规模扩展等监测数据及分析结果(7)组织各地开展土地资源利用现状、土地权属状况及其变更情况的统计工作，负责各地上报的统计数据的审核、整理、汇总，及时开展统计分析，提供耕地变化为主的土地资源利用统计数据(8)指导各地地籍信息资料的管理、应用、维护和更新，建立地籍信息资料公开查询制度及土地登记查证制度，推动地籍成果的应用(9)掌握全国地籍管理工作动态，开展调查研究,
33、4.政策法规司,(1)组织开展土地管理中的重大方针、政策和发展战略的调查研究(2)组织编制立法规划,组织拟定土地管理的法律、行政法规草案和规章,指导地方土地管理的立法工作(3)负责国有土地资产的运营监管体制改革方案的研究拟定和实施中的协调工作(4)负责土地资源的规划、管理、保护和合理利用中的政策问题的综合协调工作(5)负责土地管理的法律法规中的行政解释工作,研究相关法律、行政法规草案与土地管理的法律、法规的协调问题(6)办理依法由国土资源部受理的行政复议案件,指导地方国土资源管理部门的行政复议工作(7)组织开展土地管理的法律、法规的宣传教育工作(8)组织国内外土地管理政策、体制、法律的比较研究
34、(9)制定并组织实施土地管理的软科学研究项目指南,5.规划司,(1)组织研究全国和重点地区国土综合开发整治的政策措施,组织编制全国性及跨省(区、市)的区域性国土规划,组织开展国土资源开发整治工作;负责安排国土整治事业费使用计划(2)组织编制全国土地利用总体规划;组织研究和制定土地供应政策;组织编制和实施土地利用计划;指导和审核基本农田保护规划、土地复垦规划、土地整理规划和未利用土地开发规划(3)参与需报国务院审批的农用地转用、土地征收、土地开发项目等的审查;参与报国务院审批的城市总体规划的审查;负责城市总体规划用地规模的复核(4)负责国土资源部综合统计工作(5)协调涉及土地资源与其他自然资源和
35、环境之间的关系问题;指导和审查地方国土规划、土地利用总体规划,6.执法监察局,(1)拟定有关执法监察和案件查处法规、规章和规范性文件;对执行和遵守国家有关土地资源法律法规情况监督检查(2)立案查处重大土地违法案件；配合中央有关部门和司法机关查处涉及违反土地资源法律法规的案件；组织对国土资源部行政处罚决定不服而提起诉讼案件的应诉工作(3)负责土地违法案件的统计、分析和通报工作，研究提出防范违法的政策性措施和完善立法的意见(4)负责对土地执法监察系统的业务指导；检查督促地方土地行政主管部门对土地违法案件的查处(5)指导地方土地执法监察队伍建设；组织土地执法监察系统工作人员的业务培训(6)负责执法监
36、察标志、证件统一制作和发放工作(7)负责国家特邀国土资源监察专员办公室的工作,7.国家土地总督察办公室,拟定并组织实施国家土地督察工作的具体办法和管理制度协调国家土地督察局工作人员的派驻工作指导和监督检查国家土地督察局的工作协助国土资源部人事部门考核和管理国家土地督察局工作人员负责与国家土地督察局的日常联系、情况沟通和信息反馈工作,8.监测与调控司,调控和监测司是国土资源部负责参与宏观调控、形势分析、综合统计、重大问题调研和重要文稿起草等工作的职能部门。主要任务是：开展国土资源经济形势分析，研究提出国土资源供需总量平衡的政策建议，参与国家宏观经济运行及相关改革研究；组织国土资源重大课题调研，承
37、担综合统计和部内专业统计归口管理工作；承担有关重要文稿的起草工作；协调和组织部内有关综合研究工作。,8.监测与调控司,（一）组织和协调部参与国家宏观经济运行重大调控政策及相关改革的研究工作，组织拟订国土资源与宏观经济运行配套的相关调控政策和措施。（二）组织开展国土资源经济形势分析，提出国土资源供需总量平衡的政策建议，组织拟订国土资源形势分析的相关办法。（三）承担部综合统计和部内专业统计归口管理工作，组织拟订国土资源综合统计指标体系。（四）组织开展国土资源管理重大问题研究。（五）组织开展国土资源发展战略研究，提出发展战略实施建议。（六）组织协调部内有关综合改革研究工作，研究提出相关改革意见。（七
38、）承担国土资源工作会议报告、向党中央、国务院的综合汇报材料等重要文稿的起草工作。（八）组织办理有关全国人大代表建议、全国政协委员提案答复工作。,五、土地管理机构的职责划分,（三）上下级土地管理机构之间的职责划分1.国土资源部的职责(1)拟定有关法律法规,发布土地资源管理的规章;依照规定负责有关行政复议;研究拟定管理.保护与合理利用土地资源政策;制定土地资源管理技术标准.规程.规范和办法(2)组织编制和实施国土规划、土地利用总体规划和其他专项规划；参与报国务院审批的城市总体规划的审核,指导、审核地方土地利用总体规划(3)监督检查各级土地行政主管部门行政执法和土地规划执行情况;依法保护土地所有者和
39、使用者的合法权益,承办并组织调处重大权属纠纷,查处重大违法案件(4)拟定实施耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策,实施农地用途管制,组织基本农田保护,指导未利用土地开发、土地整理、土地复垦和开发耕地的监督工作,确保耕地面积只能增加、不能减少,1.国土资源部的职责,(5)制定地籍管理办法，组织土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测；指导土地确权、城乡地籍、土地定级和登记等工作(6)拟定并按规定组织实施土地使用权出让、租赁、作价出资、转让、交易和政府收购管理办法，制定国有土地划拨使用目录指南和乡(镇)、村用地管理办法，指导农村集体建设用地使用权的流转管理(7)指导基准地价、标定地价评测,审定评估机构
40、从事土地评估的资格.承担报国务院审批的各类用地审查、报批工作(8)组织开展土地资源的对外合作与交流,2.省级人民政府土地管理机构职责,(1)贯彻执行国家有关土地管理的法律法规和方针政策;拟定有关地方性法规、政府规章并组织实施;依照规定负责有关行政复议;研究拟定本行政区域内管理、保护与合理利用土地资源措施(2)组织编制和实施本行政区域内国土规划、土地利用总体规划和其他专项规划;参与报国务院、省级人民政府审批城市总体规划审核,指导.审核市.县土地利用总体规划(3)监督检查下级人民政府及其土地行政主管部门执行和遵守土地管理法律法规以及土地规划执行情况；依法保护土地所有者和使用者的合法权益,承办并组织
41、调处较重大权属纠纷,查处较重大违法案件,2.省级人民政府土地管理机构职责,(4)组织实施耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策，实施农地用途管制，指导基本农田保护，拟定本行政区域内未利用土地开发、土地整理、土地复垦和开发耕地政策并进行指导监督工作，确保耕地面积占补动态平衡(5)依据地籍管理办法，组织开展土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测；指导市、县土地行政主管部门土地确权、城乡地籍、土地定级和登记等工作(6)组织实施土地使用权出让、租赁、作价出资、转让、交易和政府收购管理办法，指导本行政区域内农村集体建设用地使用权的流转管理(7)组织市、县土地行政主管部门开展基准地价、标定地价的定期确定、公布
42、工作；承担报国务院、省级人民政府审批的各类用地的审查、报批工作,3.市县两级人民政府土地管理机构职责,(1)宣传、贯彻、执行国家和省(自治区、直辖市)有关土地管理法律法规、方针政策,依照规定负责有关行政复议,依据国家法律法规制定和实施有关土地管理的规范性文件(2)依据上级土地利用总体规划,组织编制和实施本行政区域的土地利用总体规划及相关专项规划(3)监督检查本行政区域内土地开发利用情况；依法保护土地所有者和使用者的合法权益,承办并组织调处权属纠纷,查处土地违法案件(4)实施耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策,实施农地用途管制,保护基本农田,监督未利用土地开发、土地整理、土地复垦,确保耕地面积占补动
43、态平衡,3.市县两级人民政府土地管理机构职责,(5)开展土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测，建立、健全土地动态信息监测体系；依法进行土地确权、城乡地籍、土地定级和登记等工作(6)依法实施土地使用权出让、租赁、作价出资，依法管理土地使用权的转让、出租和抵押，管理乡(镇)、村建设用地及农村集体建设用地使用权的流转(7)负责土地分等定级依法定期确定、公布当地的基准地价、标定地价；负责组织和管理国有土地使用权出让价格评估；承担报国务院、省级人民政府审批的各类用地的审查、报批工作；组织实施土地征收相关具体工作,4.乡(镇)国土资源所的职责,(1)宣传、贯彻、执行国家和省(自治区、直辖市)有关土地
44、管理法律法规和方针政策，以及市、县依据国家法律法规做出的有关土地管理的决定和措施(2)依据上级土地利用总体规划，参与编制和实施本行政区域的土地利用总体规划及相关专项规划，协助做好规划听证工作(3)协助上级土地行政主管部门开展耕地保护特别是基本农田保护工作，具体实施基本农田划区定界；协助编制土地开发、整理、复垦规划，并对实施情况进行监督管理,4.乡(镇)国土资源所的职责,(4)协助上级土地行政主管部门开展管辖区域内的土地资源调查、土地分等定级、土地登记、土地统计、地籍档案管理、土地证书核发和土地动态监测管理工作(5)负责农村居民住宅用地以及乡(镇)村公共设施.公益事业建设用地的审核报批及批准后组
45、织实施和监督管理工作(6)协助上级土地行政主管部门开展农用地转用、土地征收、具体建设项目供地等有关工作(7)对管辖区域内的土地开发利用情况进行动态巡查，及时发现、制止和报告土地违法行为，配合上级土地行政主管部门做好土地违法案件的调查核实、取证和处理工作,8-3土地管理体制改革进展及展望,8-3土地管理体制改革进展及展望,一、土地管理体制改革的进展及深化国家粮食安全对耕地进行特殊保护与经济发展对建设占用耕地需求之间的矛盾中央政府关注的是带有全局性、战略性的宏观目标,如耕地保有量、国家粮食安全、农民利益保护和社会稳定地方政府更看重本地区局部的、短期的发展目标,如工业发展、城镇建设、土地资产性收益土
46、地管理体制存在职能重叠,政出多门乡(镇)土地管理组织薄弱,一、土地管理体制改革的进展及深化,（一）改革省以下国土资源管理体制 1.调整省级以下国土资源主管部门干部管理体制 2.理顺国土资源行政管理体制 3.完善和强化行政管理职能（二）建立国家土地督察制度,国家土地督察制度,1.意义有利于落实最严格的耕地保护制度有利于保证国家宏观调控政策的有效实施有利于土地管理法律法规在全国的统一实施有利于保证省级政府有效地履行土地管理职责,国家土地督察制度,2.国家土地督察制度的基本内容国家土地督察制度,是国务院授权国土资源部代表国务院,通过设立国家土地总督察及其办公室、向地方派驻国家土地督察局,对各省、自治
47、区、直辖市以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查的制度从制度的意义上看,国家土地督察是一项长期稳定的土地管理制度,不是暂时的安排从权力的来源看,国家土地督察的监管权力,来源于国务院的授权从督察的法律地位看,国家土地总督察是代表国务院行使监督检查的职权,监察对象主要是地方各级人民政府,国家土地督察制度,3.土地督察机构的设置设立国家土地总督察1名,由国土资源部部长兼任;兼职副总督察1名,由国土资源部1名副部长兼任;专职副总督察(副部长级)1名.国家土地总督察、副总督察负责组织实施国家土地督察制度,在国土资源部设立国家土地总督察办公室(正局级)国家土地督察行政编制360名,其中：副部
48、长级(国家土地专职副总督察)领导职数1名,司局级领导职数67名.国家土地督察行政编制在国土资源部机关行政编制总额外单列,国家土地督察局的人员实行异地任职,定期交流,所需经费列入中央财政预算,按照国家有关规定进行管理,国家土地督察制度,国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局北京局:北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古沈阳局:辽宁省、吉林省、黑龙江省及大连市上海局:上海市、浙江省、福建省及宁波市、厦门市南京局:江苏省、安徽省、江西省济南局:山东省、河南省及青岛市广州局:广东省、广西壮族自治区、海南省及深圳市武汉局:湖北省、湖南省、贵州省成都局:重庆市、四川省、云南省、西藏自治区西安局:陕西省、甘
49、肃省、青海省、宁夏、新疆、新疆生产 建设兵团,国家土地督察制度,4.土地督察机构的职责派驻地方的国家土地督察局,代表国家土地总督察履行监督检查职责：监督检查省级及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况监督省级及计划单列市人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性,监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况监督检查省级及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况开展土地管理的调查研究,提出加强土地管理的政策建议承办国土资源部及国家土地总督察交办的其他事项,国家土地督察制度,5.土地督察机构与地方政府的关系派驻地方的国家土地督察局,负责监督检查地方
50、政府土地利用和管理情况,主要对存在的问题向驻在地政府提出整改意见,不直接查处案件,不改变、不取代地方政府及其土地行政主管部门的行政许可、行政处罚等土地管理职权对发现的土地利用和管理中的违法违规问题,由国家土地总督察按照有关规定通报监察部等部门依法处理对地方政府切实加强土地管理,既是积极督促,也是有力的帮助,8-3土地管理体制改革进展及展望,二、中国土地管理体制改革的方向（一）土地管理体制深化改革的方向资源管理从产业管理中独立出来，同类资源由部门分管走向集中管理，不同资源由分散管理走向统一管理；资源管理的目的由单纯的保障供给，转到充分利用与合理保护；资源管理的手段从单纯的行政手段，转到综合运用法
