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1、环境基础设施投融资（二）,常杪清华大学环境系环境管理与政策研究所,本讲要点,环境基础设施的主要融资渠道？各融资模式的应用情况？我国的环境基础设施投融资现状？国际经验,1、环境基础设施的融资渠道以污水处理基础设施为例,我国目前采用的污水设施建设融资渠道,我国城市污水设施建设融资过程,国债资金,国债是国家债券的简称。在不同的国家也有不同的名称，包括国库券、财政债券、公债、政府票据等。国债是中央政府根据信用原则，以承担还本付息责任为前提而筹措资金的债务凭证，其债务主体是中央政府。基于中央政府拥有货币发行权，国债的风险实际为零，具有最高信用级别。因此，对于投资者而言，国债具有其他债券无法比你的安全性。
2、同时，国债作为一种金融投资产品，一般高于银行同期存款利率，为国债投资者带来较高的稳定收益，而且是免税的收益，所以对于中央政府来说，国债是一种比较方便的融资渠道。不过，中央财政债务负担率和国债依存度偏高时将带来财政风险，国债发行规模需要有所控制。,尽管国债能够筹集大量的资金，但是对这类资金的需求也很多。如果不能通过有效的方式规定其投资结构，那么，在各行业和各地区都争取这些资金的情况下，对于特定行业和地区都无法保证由此获得稳定的资金来源。由于国债的信用级别高，融资成本低于其他债券，但是仍然高于通过税收和收费所获得的财政收入的成本。西方各国通过频繁且规律性的国债发行周期（一般中长期债券每月或每季发行
3、以此）来降低其融资成本。,我国的国债由财政部发行，由国家发展和改革委员会（以下简称发改委）分配。国债资金以中央预算内专项资金和地方预算内资金两种方式投入污水设施建设项目，前者为国债拨款资金，后者为国债转贷资金，要求地方政府按规定还本付息，属于长期低息贷款。,国债于1998年开始大规模投资污水设施建设，形成了一个投资高潮。19982005年，投入污水设施建设的国债资金占批准总投资的22.04%，多达616.30亿元，支持了1987个污水处理项目，带动了地方配套资金共1045.27亿元，地方配套资金与国债资金比为1.70:1。,污水设施建设领域国债与地方配套资金年度分布,国债资金的特点,对于地方政
4、府来说，国债资金使用成本低（甚至是零成本），还款期限长，部分资金甚至不需要偿还；对于中央政府来说，国债资金能够把社会闲散资金集中支持建设工作，直接实施中央政策，引导投资并支援发展落后地区。,然而，我国在国债资金投资污水设施建设的过程中仍然存在着很多的问题：投资的重点仍然存在偏差。尽管国债资金已经加强了对管网的投入以及对西部和小城镇的政策倾斜，但投资的重点并没有完全放在最需要的地方。国债资金对东部地区的关注度仍然很高，从而牵扯了过多的资金，限制了对欠发达的、中小城市和小城镇的支持力度。未能提供污水行业所迫切需要的长期稳定的资金源。国债资金需要关注的方面很多，主要方向涵盖了农林水利、科教文卫、生态
5、建设、环境保护和西部开发，其中仅环境保护一项就涉及到水、大气、固体废物等多个方面，而水环境的治理也包括很多方面。在没有明确为污水提供一定资金额度的情况下，污水设施建设资金来源将面临多方的竞争。,缺少专门管理机构。国债项目通过各级政府上报，经发改委审批后下达相关资金；转贷地方国债则由省级财政部门按照财政部下达的国债转贷资金计划数，在收到财政部拨付的国债转贷资金后，从省财政国债转贷资金专户直接拨付至市、县（指省直管县）财政国债转贷资金专户。整个过程中缺少专门的管理机构，通常是多个行业统一管理。这并不利于建立适合污水设施建设的项目评估、审批标准和程序，也不利于资金下发后的使用监管，从体制上为资金投资
6、效率低下、挪用等问题的出现提供了条件。污水设施建设主管部门在此过程中体现的作用有限，政策导向难以明确落实。,国际金融组织,国际金融组织基本上仅对发展中国家提供经济和技术援助。国际金融组织介入我国污水设施建设的时间很早。20世纪90年代作为我国污水处理设施建设的起步阶段，大量资金来自国际金融组织和外国政府贷款。随着我国经济水平的提高，国际金融组织每年的贷款总额正在有计划地压缩，但是目前对我国污水设施建设仍然有一定的帮助。投资我国污水设施建设领域的国际金融组织主要有世界银行（WB）、亚洲开发银行（ADB）和日本国际协力银行（JBIC）。,世界银行对华污水领域项目贷款年度分布情况,国际金融组织对华污
7、水项目贷款情况比较,国际金融组织贷款的特点,国际金融组织的贷款主要存在着以下优点：以长期低息贷款为我国污水设施建设提供了较低成本的资金。根据调研，国际金融组织的贷款利率一般不高于国内其他非拨款类资金来源，期限和宽限期也很长。鉴于国际金融组织贷款的优惠性，建议重点放到当前基础较差但是发展迅速的小城市，既可以支持小城市的发展，又不需要担心小城市经过十数年的发展后无法还本付息。,有力地支持了国家水污染治理政策的落实。由于国际金融组织贷款项目的规划由发改委统一根据金融组织的目标和我国需求来制定，所以其贷款往往紧跟国家政策，主要体现在了重点流域和区域的治理。正因为这样，国际金融组织的单个项目贷款金额都较
8、大，WB和ADB的单个项目贷款额平均在7亿人民币左右，而JBIC的也接近4亿人民币。通过强有力的资金支持来保证项目的成效。促进了中西部地区的污水设施建设。在国际金融组织中，JBIC对中西部的支持最为突出，而WB和ADB也正在把投资的中心转移到中西部地区。严格的审批程序保证项目效果。国际金融组织通常有成熟贷款审批程序，并且严格地执行。无论是可行性研究、项目环评监督、阶段性考察还是项目结束后评估，各个环节都一丝不苟。由此也通过项目为我国带来了先进的项目管理经验和理念。,然而，国际金融组织贷款也存在一些局限性，有的甚至难以避免：现有投资重点偏颇。尽管投资重点流域是与国家政策相吻合的行为，但由于这些重
9、点流域也是国债资金的投资重点，多种资金来源聚集，致使其他地区（主要是欠发达地区）资金来源非常欠缺。加上WB和ADB的实际投资过程中仍然大部分选择了东部经济发达的大城市，更是加剧了资金分布的不平衡。并非可以长期倚靠的资金来源。根据中国和日本政府的约定，JBIC对华政府开发援助将于2008年结束，因此，我国污水设施建设很快将失去目前最为优惠的资金源。同时，由于我国的经济发展，世界银行和亚洲开发银行的贷款将逐渐减少，贷款的期限和宽限期也在压缩；人民币持续升值将加速这一过程。同时，我国政府考虑到外债风险和增强国内资金流动性的需要，也在限制国际金融组织对华贷款总额。,项目前期准备时间长，与我国污水设施建
10、设的迫切需求不适应。这是严格的审批程序所产生的结果。稳妥的操作与迫切的需求难以兼顾。天津市某污水管网项目正是由于前期反复论证迟迟无法动工，导致市政府另觅资金进行建设，进而使得贷款项目的建设内容一再变更，循环往复，使得资金的使用始终空悬。贷款通常带有附加条件。JBIC贷款一般附带采购条件，要求进口一定量的设备，其成本一般高于国产产品。而WB往往附带一定的研究项目，在贷款的同时为其研究提供便利。,企业融资,目前我国企业融资与污水行业连接的模式有多种，包括BOT、BOO、BT、TOT等，但用于从无到有的污水设施建设过程的只有BOT、BOO、BT等模式，其他仅用于已建成设施。企业投资污水设施建设实践中
11、，我国绝大部分采用BOT模式。,企业投资的项目模式,图15 污水处理行业市场化项目模式,什么是BOT,BOT：BuildOperateTransfer（建设运营移交）国际的BOT模式：由土耳其总理奥扎尔(1984年)首创，是项目融资的一种重要形式，即无追索权或者有限追索权的融资贷款，以项目的未来现金流和资产为抵押贷款，是PPP（Public-Private-Partnership）的重要模式国内的准BOT模式：国内项目都只有“建设运营移交”的过程，而不具备有限追索或无追索的融资特性，项目贷款计入发起人的资产负债表，因此限制其再融资能力风险：由于从事某项特定活动过程中存在的不确定性而产生的经济或
12、财务的损失，自然破坏或损伤的可能性，即偏离预期的可能性项目风险：项目中人们不希望的后果发生的潜在可能性,“十五”期间污水处理BOT项目开工数目,案例分析-北京东坝污水处理BOT项目,北京市1995-2004年污水年排放量与污水处理率,北京市污水处理厂分布,北京市污水处理厂BOT项目,北京市社会经济的高速发展和2008年北京奥运会的召开:2004年，全市国内生产总值（GDP）达到4283.3亿元，人均国内生产总值28689元，北京市地方财政收入744.5亿元，人均可支配收入15637.8元北京市发改委关于本市深化城市基础设施投融资体制改革实施意见的通知，允许民间资本和国际资本进入诸如供水、供热、
13、供气、排水、污水和固体废物处理等城市基础设施领域;北京市城市基础设施特许经营条例2005年出台,水价,北京市2000-2005年水价信息（单位：元/立方米）,2004年，北京市一次性推出了北苑、东坝、定福庄、垡头、五里坨等五个污水处理项目，采用BOT公开招标方式选择境内外项目投资人 投资主体多元化，引入社会资本和市场资金，缓解近期的财政压力 北京市政府在污水处理领域进行了BOT模式的探索将5个污水处理项目一起公开招标，以期通过引入市场竞争机制，对污水处理行业的成本有更清晰的认识，逐步完善市场价格形成机制将5个污水处理厂捆绑招标，因每个项目的招标过程类似，对北京市政府而言，捆绑招标可以节约成本,
14、项目模式及其特征,项目公司概况,北京金州东坝/垡头水处理有限公司股权结构,项目特征,北京东坝/垡头污水处理项目的特许经营权授予,融资方式:北京金州东坝水处理有限公司与北京金州垡头水处理有限公司均以投资公司的自有资金来投入建设，自筹方式为：自有资金50%，银行贷款50%土地使用方式:项目公司以划拨方式取得污水处理厂场的土地使用权。项目公司可以项目融资为目的抵押土地使用权或以其他方式将土地使用权用于担保。抵押人行使抵押权时，需补交土地使用权有关的土地出让金，并不得改变土地的用途。项目公司在偿还建设期贷款后，不得将土地使用权用于抵押或担保,服务价格与调价公式基本服务价格:根据特许经营合同规定，北京市
15、水务局从污水处理厂正式商业试运行日起，开始向项目公司支付污水处理服务费.北京市水务局每月向项目公司，即北京金州东坝水处理有限公司与北京金州垡头水处理有限公司，支付的污水处理服务费为基本污水处理服务费与超额污水处理服务费两部分之和，其中超额处理服务费等于超额水量与污水处理价格之乘积再乘以60%。北京金州东坝水处理有限公司的污水处理服务费为0.958元/立方米；北京金州垡头水处理有限公司的污水处理服务费为0.898元/立方米调价原则:污水处理价格每年调整一次，但第一次调价自第三个运营年1月1日起执行,项目评价,北京市政府对市场化的深入理解是项目招标成功的保障项目谈判双方丰富的实际经验使项目的实施更
16、为科学合理规范的操作程序和专业顾问的参与确保了项目执行的公开和公平性小型项目联合招标的成功尝试:此次北京将五个小型污水处理项目进行联合招标是国内污水处理行业首次对小型项目联合招标的尝试，成效显著。对于招标方，不同项目招标需要完成的基本工作是相近的，各个环节存在着一些重复的地方，因而将多个项目放在一起进行联合招标可以为招标方节省工作量和费用。形成了北京污水处理多元化经营的格局:尽管北京市区90%的污水仍然由北京排水集团或关联企业负责，但是在污水厂的数量上，由社会企业建设运营的污水处理厂将达到8个，数量超过50%。对促进行业效率提高将起到一定的积极作用。,经验借鉴,政府部门之间的前期沟通不够充分法
17、律框架的不够完善，程序上有矛盾:根据工商注册有关规定，应当先获得环境影响评价的批复之后才能够注册公司，但是作为BOT项目的实施，又需要先注册项目公司，然后再以项目公司的名义来完成可行性研究报告和环境影响评价工作。目前国内的法律体系中尚未解决这种悖论问题。这也是我国的法律体系不能很好地支撑项目融资模式的表现。项目公司的融资受到了限制:在项目执行过程中，政府对项目公司的融资提出了较多的限制和干涉，如要求投标人为项目公司偿还贷款提供一定期限的担保等，导致项目融资变成由投资人担保融资，偏离了BOT项目的本性，这也是目前BOT项目的普遍问题。另一方面，对于单个小型污水处理项目进行BOT项目是否经济值得讨
18、论。小规模BOT项目遭遇融资困难:由于相关的政策法规不配套，银行对民营资本进行项目融资的实践有很多法律障碍，包括信用体系的不健全、有关收费权质押的法律依据和操作模式不够健全，这些都给民营资本投资的水项目，尤其是小规模项目造成了较大的融资困难。对此，政府应制定相应的政策，鼓励金融机构给予BOT项目真正的项目融资，使企业能够健康发展。政府也可以给予一定的支持。这将有利于提高贷款的信用并保证融资的成功率，降低贷款风险，也会降低项目的整体成本。,企业投融资的特点,企业融资通过BOT的方式为我国带来了颇为丰富的资金，已经超过了国际金融组织同期为我国污水设施建设提供的贷款额度。随着我国经济的发展以及污水行
19、业市场的完善，必然可以通过市场化的方式获得更多的资金。同时，BOT模式使原来需要政府在短期内集中支出的庞大建设资金实现了分期支付；通常采用的公开招标方式带来的竞争可以降低项目投资，使最终用户受益的同时，减轻政府的财政负担；而尽管投资人有可能是外商，但是BOT模式不需要业主政府向外借款，不会增加业主国家的外债。这些对解决我国污水设施建设资金缺口、减少政府投资压力将有很大的帮助。企业融资方式除了能解决资金问题外，还有转变政府职能，提高监管水平；引进竞争机制，提高运营效率；为社会资本创造投资机会等积极作用。,尽管企业融资方式有众多的优点，但是它的实施要求一定的条件，包括：地方政府要有足够的市场化意识
20、。地方政府在污水设施建设项目的立项及其融资模式的选择过程中一般都处于主导地位，因此要把市场化的融资方式应用到地方污水设施的建设上，首先要求地方政府形成市场化的观念。然而，当前污水行业市场化的规章制度才刚刚形成，大多数有市场化项目的城市也只是近一两年才出现的尝试行为，经验尚浅；而更多的地方政府对这种方式并没有具体的认识，市场化意识的广泛形成还需要一个过程。,良好的投资环境。企业作为一个自负盈亏的投资者，其投资行为必然以营利为考量。城市间投资环境的差异对投资者的投资目的地的选择具有决定性的作用。我国当前市场化项目大多由民营企业投资，由于资本规模一般比较有限，其经营风险一般高于投资污水设施建设领域的
21、国有（控股）企业和外资、合资企业，因此对投资环境的要求更高。污水处理收费情况良好或地方政府财政收入充足。以BOT方式投资污水设施建设项目，其建设和运营维护费用的回收保证就是污水处理收费和政府的财政补贴。两项资金来源中，必须至少有一项情况良好，才能让投资者的资金回收有保障，否则必然使项目难以实施。,管网配套有保证。由于当前企业投资一般只限于污水厂（可能包括少量连接管网），当地政府必须负责建设配套的管网，否则将无法保证污水厂的进水量，这将使污水厂的运营面临有厂无水或抽取河水处理的尴尬局面。前期准备工作对地方政府也有一定的要求。BOT项目的前期准备和谈判阶段需要较多费用，咨询费用高，同时项目运作周期
22、长、过程复杂等，需要详细的结构设计。对于小型项目来说，其准备费用占总投资的比例更高。准备工作过程中也需要一定的专业知识，以减少项目前期的招投标风险、项目谈判风险和项目移交时的设备质量风险等政府部门需要着重考虑的主要风险。,政策性银行,政策性银行是服务于政府的政策目标的金融机构。它不以利润最大化为经营目标，多由中央政府创立、参股或担保，具有国家信用，提供优于商业性金融（即以比商业性金融优惠的利息率、期限、担保等条件）的贷款，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具，实质上是财政拨款的延伸和补充。当今世界上许多国家都建立有政策性银行，其种类多样，服务于不同的领域，形成相对完整的政策性银
23、行体系。这些政策性银行在各国社会经济生活中发挥着独特而重要的作用，构成各国金融体系两翼中的一部分。其中最为著名的是德国复兴信贷银行（Kreditanstalt fuer Wiederaufbau Bankgruppen，KFW）、日本政策投资银行（Development Bank of Japan，DBJ）和韩国产业银行（Korea Development Bank，KDB）。,主要国家的政策性银行体系,为保证贯彻各项政策性投资，政策性银行必须拥有低成本的稳定资金来源。为此，各国通常以政府担保的形势为其提供国家主权级或准主权级的信用，便于通过金融债券市场获得长期、低成本资金。另外还提供强有力的
24、国家财政支持，在德、日、韩等国家，政策性银行可以随时向国家财政或央行借款，保障资金来源，可以获得财政贴息和税收减免以及政府对其亏损的补偿。KFW以资本市场债券为主要融资手段，DBJ以政府支持为主，KDB目前则主要通过产业金融债券融资，专业基金借款和社会存款也占了较大的比例。但是为了保证政策性银行的合理盈利水平，各国都长期给予大量的政府资金支持。,尽管政策性银行服务于政府的重大政策方针，但是具体的经营管理是独立自主的，尤其是在项目选择上。为了尽量避免不良贷款，项目审查制度都很严格，也需要一定的信用保证，不能做到无条件的支持。,市政债券,市政债券Municipal Bond、Local Bond、
25、地方债券一种有价证券，是地方政府及其授权机构向社会公众筹集资金而面向投资者发行的按一定的利率支付利息并按约定的条件偿还本金的债券债务凭证担保：政府的一般征税权力、规费、拨款、专项收费、事业收入（水费、电费）应用现状在北美、日本、欧洲和一些发展中国家等较大范围内有多种形式的运用,日本的市政债券,日本的市政债券分为地方公债和地方公企业债两种。地方公债是日本市政债券的主体，但是用于污水设施建设的主要是地方公企业债。根据日本地方自治法第250条规定，日本市政债券的发行、规模、利率、期限、偿还方式以及所筹集资金的具体用途等，都必须经过中央政府有关部门的严格审批。这种做法对于地方政府而言，其自主程度与中央
26、政府发行国债后把获得资金转移给地方使用的做法差别不大。于是，日本市政债券的管理方法剩余的最大益处就是减轻了中央政府的债务负担。,美国的市政债券,资金的来源与去向资金最初来源是各类投资者，通过发行人的组织和桥梁作用，最终流向债券收入的使用者。这里的投资者包括银行、保险公司和个人投资者。其中个人投资者除了以个体方式进行市政债券投资外，还会通过基金和信托等方式进行投资。发行人包括州及地方政府以及它们的代理机构和授权机构。由于具有征税能力，政府所拥有的发行债券的权力大小和还款方式与其代理机构或授权机构的存在一定的差别。债券收入的使用者包括政府、公共项目、私人项目及其他可使用市政债券收入的项目。,市政债
27、券类型根据用于债券发行担保的事项差别，美国的市政债券分为一般债券（General Obligation Bond，简称Go bond）和收入债券（Revenue Bond）。美国在20世纪70年代以来，收入债券的发行量已经超过了一般债券，主要原因是政府活动很大程度上转向依靠服务收费。这样，收入债券发行的针对性和还本付息源的专一性的特点就得到了更好的发挥。,一般债券与收入债券的区别,税收政策为了让市政债券实现服务公众的目的，美国对投资者通过市政债券获得的利息收入实行分类收税政策。根据1986年的税收改革法案（Tax Reform Act），按市政债券的发行目的进行税收分类。公共目的债券，利息收入
28、完全免税；私人目的债券利息收入需缴联邦所得税，但可以免缴债券发行所在州和地方政府所得税；既非公共目的、又非私人目的的（如住宅和学生贷款等），也完全免税，但发行数量受限，且这类利息收入属于选择性最低税收的优先项目。目前绝大多数市政府债券是用于公共目的的免税债券。利息收入免税可以降低投资者对利率的要求，从而间接降低市政债券的发行成本，减轻市政公用事业的融资负担，促进其发展。,美国市政债券的成功要素切实有效的第三方监督公众听证会制度对地方官员的监管制度财政透明度高,市政债券优点帮助地方政府灵活地获得资金减轻了中央财政负担增加了一种低风险证券市政债券发行条件中央与地方政府的财政分权地方政府偿债能力合理
29、的公用事业收费机制市政债券的信用评级体系,市政债券局限性存在信用风险具有“外债”风险成本较高,政府性基金,政府性基金凭借政府行政权力参与国民收入分配的一种方式，其目的主要是为了支持国家某项重点产业或事业的发展筹措资金应用现状作为污水设施建设主要融资手段的：只有美国等少数国家,政府性基金优点有针对性政策性强成本较低资金源较稳定政府性基金发行条件足够的启动资金和一定的明确资金来源合适的管理机构适当的投资市场,政府性基金局限性可能成为一项相对固定的财政支出增加乱收费的可能性美国清洁水州立滚动基金的成功要素中央和州一级财政的稳定支持全面的金融市场运作细致的法律规定先行明确统一的管理部门与充分利用基层组
30、织相结合方向明确的鼓励机制,美国清洁水州立滚动基金,美国清洁水州立滚动基金的资金来源和去向,产业投资基金,产业投资基金在韩国、澳大利亚等发达国家得到了一定程度的应用,资产证券化,资产证券化在发达国家应用较为广泛，目前在我国也已经有了应用案例,2、我国环境基础设施投融资现状-以污水行业为例,投资主体和资金来源多元化局面形成,中央政府投资及国际金融组织贷款,中央政府、地方投资及国际金融组织贷款,中央政府、地方政府、企业、国际金融组织,企业：各地的城投公司行业内国有及国有控股企业民营企业外资企业,从计划体制向市场体制的转变过程,投资主体和资金来源多元化局面形成,中共中央十六届三中全会上，中央政府明确
31、了包括城市污水在内的市政公用事业的改革方向，以下政策的实施有力推动了投资主体和资金来源的多元化：国务院2005年2月出台的关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见：允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域要求加快完善政府特许经营制度，规范招投标行为鼓励非公有制企业参与市政公用企业、事业单位的产权制度和经营方式改革建设部、国家环保总局和原国家计委2002年9月10日联合发布的关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见确定了水行业的产业化方向：改革价格机制和管理体制，鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争性的建设运营格局。国务院办公厅2004年4月发出的关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知首次明确要限期开征污水处理费，制定最低收费标准或在提高水价时优先将污水处理费标准调整到保本微利的水平，确保污水设施正常运行。,地方政府承担主要投资责任,各投资主体投资趋势分析,企业投资已经成为政府财政资金的重要补充,已运营项目（截至2008年3月）,在建项目（截至2008年3月）,社会资本参与比例：34%44%,不同省份各种项目模式比例,目前我国省级行政单位中，绝大多数省份都已经涉足了BOT领域，但发展很不平衡。,
