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1、印度法翔育及其监管机制一、引言司法能动主义和经济自由化，让印度的法学教育得以快速发展，已经发展出多种形式的法学院和多元化的法学教育学位项目。受印度高等法院和最高法院工作语言为英语的影响，印度的法学教肓主要以英语教学,这本该让印度的法学教育具有很强的全球竞争力。但印度法学教育目前尚存在重实务轻研究、师资不足、设施落后、法律人才流失严重等问黑，（1）参见印度辛格：印度法学教育与宪法学之热点问题,柳建龙编修，载求是学刊2008年第5期，第12-13页；另参见周小明：印度法律教育评析，裁黑龙江省政法管理干部学院学报2013年第3期，第133-134页。这导致其无法满足社会需求，更不能培养出满足印度法律
2、市场融入全球化所需要的国际法律人才。（2）SeeJonathanGingerich&NickRobinson,RespondingtotheMarket:TheImpactoftheRiseofCorporateLawFirmsonEliteLegalEducationinIndia,inDavidB.Wilkins,VikramadityaS.Khanna&DavidM.Trubekeds.,TheIndianLegalProfessionintheAgeofGlobalization:TheRiseoftheCorporateLegalSectoranditsImpactonLawyers
3、andSociety,CambridgeUniversityPress,SouthAsiaEdition,2018,pp.519-520.印度法学教育的质量发展困境，多归因于其复杂监管机制。印度大学治理结构复杂，既受联邦和邦立法权分治的影响，也受到大学拨款委员会与行业协会或专业委员会分治的影响，这也投射到印度法学教育的监管机制上，让其面临着一些独特的挑战。国家法律大学的实验，帮助印度律师协会取得了监管主导权，但印度律协的强势监管并没有整体上优化印度的法学教育质量。考虑到国家法律大学和私立精英法学院的发展，正成为印度优秀法学院的范本，若配以综合性制度改革，印度法学教育或将大有可为。本文符对印度法
4、学教育现状、法学教育监管机制的制度设计和运作迈辑予以深度解析，并对印度法学教育的特点、改革方向及对中国的启示予以讨论，以期为国内从事法学教育比较研究学者提供一个有启发意义的国别案例。二、印度法学教育现状印度法学院设置法学学位项目,在沿循独立前的传统外，又在20世纪60年代法律职业共同体改革，70、80年代的司法能动主义带动及90年代后的经济自由化改革中，探索出新的法学院形式和法学学位项目.（一）印度法学院的基本情况根据印度律师协会发布的认证法学院名单，到2018年4月，由其认证的法学院有1521所，包括十几所已关闭或暂停招生的法学院。（3）SeeBCI1ListofLawCollegesHav
5、ingApprovalofAffiliationoftheBarCouncilofIndiaason2ndApril,2018,http:/www.barcouncilofindia.org/wp-content/uploads/2010/05/List-of-Law-Colleges-having-approval-by-the-BCI.pdf.根据印度一家专门服务法学教育报名咨询的网站统计信息，到2020年，印度有1371所法学院，提供全职、在职、远程和线上法学教育。（4）印度专门做法学教育入学咨询的网站ShikSha提供了具体信息，可参考网站，从属性上看，印度法学院包括三类：公立大学中的
6、学院（包括公立大学直属法学院和公立大学附属的私立法学院），有高度自主性的准公立大学（国家法律大学），私立大学直属法学院。传统的公立大学中少数有自己的直属法学院，如镌里大学法学院(DeIhiLaWFaCUlty),属于印度第一代法学院形式，曾经是培养印度最高法院大法官的摇篮，但这种法学院形式及其法学教育方法正在被边缘化。从印度律师协会发布的认证名单看，公立大学中的法学院基本上都是附属学院形式。一般的公立大学都有很多附属法学院，从十几个到一百多个，超过五十个附属法学院的大学就有五所，超过一百个附属法学院的有两所。位于北方邦整于1893年的乔达瑞卡丝辛格大学(ChaUdharyCharanSingh
7、University,原名为密拉特大学)就有107所附属法学院；卡纳塔克邦立大学附属法学院更多，有114所。(5)参见同前注(3),BCI名单。这些公立大学的附属法学院也存在几代。以卡纳塔克邦立大学为例，在114个附属法学院中，1990年印度经济自由化改革之前设立的法学院有48个(包括一所独立前设立的)，剩余的66所都是在90年代之后设立的。整体上看，公立大学的附属法学院基础设施比较落后。印度国家法律大学的设立，是从1986年印度大学国家法学院(班加罗尔)的实验开始的，其机构模式介于公立和私立之间，尤其值得肯定的是，其开设了法学与人文的夏合学位，同时引入诊所和实践性教学理念。这一学位面向高中生
8、通过竞争力考试招生，老师也按照高标准招聘，再加上作为试验性大学的新理念，在比较短的时间内，这种模式就得到了印度国内甚至国际的认可。其成功为国家法律大学在各邦的复制提供了样本和动力。到2018年，国家法律大学增加到23所。(6)SeeShiksha1ListofNLUsinIndia-Ranking,Admissions,Eligibility,CoursesandFees,Shiksha(Sep.11,2020),印度私立法学院从20世纪70年代开始发展，有两种形式：一种是挂靠公立大学成为其附属学院，另一种是私立大学直科的法学院。上面提到的公立大学中的附属法学院就是第一种形式。从2003年印度
9、大学拨款委员会通过了(立大学设立与维持标准规定后，一些邦陆续通过立法，允许私立大学设立，私立大学直属法学院形式开始快速发展。如2007年成立的阿密特大学(Am计yUniversity),在印度多个邦设立大学，基本上每所大学都有法学院；2009年成立的金德尔全球大学，其第一个学院就是金德尔全球法学院(JlndalGlobaILaWSChoOI)：2018年本奈特大学成立，也设立了法学院。位千浦那(PUne)的共生法学院(SymbiOSiSLaWSehOoI)则是随着政策变迁进行了转型。共生法学院设立千1977年，早期只能挂靠公立大学浦那大学，直到2002年共生国际(SymbioSiSIntern
10、ationaI)被认证为“准大学(DeemedUniversity),该法学院才成为共生国际的直属学院。根据2021年的QS世界一流大学法学排名，金德尔全球法学院排第76,是印度2021年唯一一所进入QS世界一流法学排名的法学院，其排在上海交大凯原法学院(排名第70)之后，武汉大学法学院(排名第87)之前。金德尔全球法学院之所以发展如此之快，其创始法学院院长拉吉库马尔总结了以下四方面的办学经验：一是学生选择上坚持全球化标准，该学院将蓑国法学院入学考试(LaWSChOOlAdmiSSionTest,简称“LSAT)引入印度，并以此作为入学考试基础，到2021年，印度已有13所法学院以LSAT作为
11、入学考试；二是着力改善师资力量和师生比，金大法学院在全印和全球吸引师资，外籍老师占到20%,印度籍老师也需要有海外学习或工作经验，毕业于世界一流大学排名前100的老师占到师资的三分之一，另将师生比严格控制在1:10以内；三是创立一所真正的研究型法学院，大学尊重老师的学术自由，资助各种会议和研究的开展，对老师的学术发表进行奖励，并鼓励出国参加研究型的研讨会等；四是建立一所真正的全球性法学院，不仅聘用全球师资，还与全球200多所大学、国际律所、国际机构等签订备忘录，为学生创造在全球中短期学习交流和中短期实习的机会，尤其侧重培养学生到发展中国家交流的兴趣。(8)SeeC.RajKumar,Exper
12、imentsinLegalEducationinIndia:JindalGlobalLawSchoolandPrivateNon-profitLegalEducation,载同前注(2),DavidB.Wilkins等编书，笫608614页。可预见，金大法学院正在开启印度第三代法学教育的新模式，即可参与全球竞争的精英法学教育模式。该模式对印度法学教育制度改革的推动效应，也被寄予厚望。(二)印度法学院的学位设置印度的法学教育学位包括本科、法律学士(印度版法律硕士或LLB)、法学硕士(LLM)和博士(PhD或LL.D)四种。除此之外，印度还有36所大学或法学院曾提供法学副博士学位(MPhilinL
13、aw),如印度大学国家法学院(班加罗尔)等，但这种学位被国家教育政策2020取消。2020年，金德尔全球法学院利用其获得印度政府卓越机构”(InStikHeOfEminenCe)资格下的高度自主权，开始实脸另一种法学学士项目(BaChelOrofArtsinLegalStudies),主要是为那些并不致力于成为律师或尚未决心从事法律职业，但希望了解法律，以便为将来做法学研究或做律师做准备的一个本科项目，学生报名也非常活跃。根据印度律师法规定，在印度可从事律师职业的学位项目主要有两类：法律学士(LLB)和法学与其他学位的复合学士学位项目。印度法律学士(LLB),很类似于中国的法律硕士或者美国的法
14、律博士(JD)。与美国将其高配为博士不同，印度继承英国传统，将其称为学士。但项目设计与美国类似，即取得其他专业本科学位(印度的本科学位大多为三年)后再学三年法律的一个学位项目，可获得法律学士项目(LLB)。法律学士项目是印度岐古老的法学学位项目，第一代法学院，如隶属于中央大学的法学院早期基本上只开设这个项目。法学与其他学科复合学士项目则起始于国家法律大学的实验，是印度法学教育中竞争力最强的一个学位项目。1987年，印度大学国家法学院(班加罗尔)开始实验五年制法学与人文学科的复合学士项目(BALLB),将法学教育纳入本科教育，但保留了法律学士(LLB)的跨学科成分，而且比原耒缩短了一年。这成为国
15、家法律大学的主要学位项目，从而开启了法学院从高中毕业生中直接招生的传统，帮助法学教育跳出了生源质量恶性循环的怪圈。此后，法学与其他学位的复合学位项目不断拓展类型，目前巳经开发出了四类法学与其他学科的复合学位项目：人文与法学复合学士(BA.LLB)、商业管理与法学复合学士(BBA.LLB)、科学与法学复合学士(BScLLB)及商业与法学复合学士(BCOmLLB)0除了这两类学位项目之外，近些年法学硕士(LLM)项目也在印度快速发展，那些已经读完法律学士或法学与其他学科复合学士学位项目的毕业生，可申请该项目。该项目早期为两年制，跟其他硕士学位相似，2012年印度大学拨款委员会就法学硕士项目进行改革
16、，规定已经成立法学教育研究中心(POSt-GradUateLegalStudies,简称CPGLS)的法学院或大学，可以设立一年制法学硕士项目。SeeUGC,GuidelinesforIntroductionofOneYearLL.M.DegreeProgramme,2012,https:/www.ugc.ac.in/pdfnews/4968873_LLM_one-year.pdf.ft,印度律协于2021年1月发布了新的法学教育规则，将一年法学硕士改为两年制，这引起了轩然大波，几家国家法律大学向印度最高法院提起了公益诉讼，要求最高法院确认其无效。案件还在审理中，印度律协的这一规定暂时尚未实施
17、。另外，印度也借鉴其他国家做法，开设法学博士项目(PhD)和法律博士(DoctorofLaws,简称LLQ项目)项目，随着印度法学教育的学术性增强，法学类博士项目也开始快速发展。印度法学教育的规模发展很快，但质量却饱受诟病，如缺乏研究氛围、很难吸引优秀法律人才加入教职、法学院存在自主性和问责性不足的双重困境等问题，(10)参见同前注(8),CRajKumar文，第614620页。而这些新被归结于监管问题。在访谈中,笔者发现，一些印度的法学院院长抱怨现有的监管太多，限制了法学院的管理自主权；另一些则抱怨印度律协的监管不足，导致了大量劣质法学院的存在；还有一些法学院院长认为，现有监管只是设定最低标
18、准，如果法学院资源充足，创新空间还是很大的。但印度法学教育质量整体偏低且存在监管问题是印度朝野的普遍共识。所以，接下来本文符分两部分重点分析印度的法学教育监管结构及运行逻辑。三、印度法学教育监管的横向分权立法与纵向政策实验印度法学教育的监管与律师行业和高等教育的监管紧密相连，属于复杂监管模式，其监管职责横向上在印度律协和大学拨款委员会之间进行分权，纵向上则要在邦政府和大学之间进行分权。要理解印度法学教育的复杂监管模式，离不开对律师法(1961)和大学拨款委员会法(1956)两部基础立法的解读：也需要对以印度大学国家法学院法为基础的政策实骏框架予以深入解析，以探寻复杂监管模式下的政策实验空间。(
19、一)印度法学教育监管的横向分权立法律师法和大学拨款委员会法印度独立之前至独立之后的十几年内，法学教育是一种缺乏监管的准培训机构模式，法学是作为技能培训而非学科未对待。(II)SeeLawCommissionofIndia,FourteenthReport:ReformofJudicialAdministration,September1958,pp.520-521,http:/lawcommissionofindia.nic.in/1-50report14vol1.pdf.而且在独立之前，印度司法制度并非全国统一，这意味着律师职业也没有全国统一，法学教育的统一监管需求并未得到重视。1950年的
20、印度宪法最终确立了全国统一的司法制度。这意味着，印度律师职业标准有了统一需求，这使法学教育的统一监管成为必然。独立之后首个谋划印度高等教育发展的政策建议报告瑞达克利山委员会高等教育改革报告(RadhakrishanCommitteeReport,1948-1949)(12)SeeMinistryofEducation(MOE),TheReportoftheUniversityEducationCommission,1stEdition,1950,Reprintedin1962,http:/www.academics-此前，印度宪法之父安培德卡尔博士建议，成立一个独立的法学教育委员会来监管印度的
21、法学教育。孟买和拉贾斯坦邦采用了这种模式，但是第14号司法改革报告认为，没有必要再单独设立一个法学教育委员会。法学教育无非涉及两部分，职业技能部分和大学教育部分。参考美国和英国的经秋，职业技能部分可赋予即将组建的印度律师协会。上述两个报告的建议均被采纳，将法学教育的监管职责主要赋予大学拨款委员会和印度律协，大学拨款委员会的职责由1956年的大学拨款委员会法确认，而印度律协的职责则由1961年的律师法确认。根据宪法赋予联邦政府立法权名录第77、78项，印度议会于1961年通过了律师法(AdVoCateSACt)(14)律师法(AdvocatesAct1961)全文链接，http:/legisla
22、tive.gov.in/sites/default/files/A1961-25.pdf,下文在介绍该法时，只介绍条款，不再单独引注。，采纳了第14号司法改革报告的建议，将印度律师协会(BarCoUnCiIoflndia.简称BCI)确立为全印法律职业的最高机构。它不仅就全国的律师职业设定标准，而且将对大学能否开展法学教育，以及如何开展法学教育确立标准；从而在一定程度上，将法学教育由大学自我决定的分散状态转变为法律共同体主导的全国标准化状态。律师法第7(1)(h)条规定，印度律师协会积极推动法学教育的发展，并且同大学教育机构和邦律师协会咨商后，制定法学教育的标准。第7(1)(i)条规定，印度律
23、师协会有权力确定哪些大学的法律毕业生有资格进入律师职业，也即对大学法学院开展费格认定。第10(2)条还规定，印度律师协会成立法学教育委员会(LegaIEdUCationeOmmittee)来专门推动法学教育发展。当然，法学教育不仅涉及法律职业，还涉及高等教育本身，大学管理机构也在其中扮演非常重要角色。印度议会根据宪法有关联邦立法权名录笫66项，于1956年通过了大学拨款委员会法(UniVerSityGrantCommiSSiOnAct,简称UGCAct1956)(15)大学拨款委员会法MUGCAet)全文，可参考该网站，https:/www.ugc.ac.in/oldpdf/ugc_act.p
24、df.：下文在介绍本法案时不再单独引注。，该法案第12条明确规定，大学拨款委员会的基本职贲是，1与相关大学或其他监管机构协商，采取所有可能的措施和步骤以促进和协调大学教育，并为大学教学、考试和研究确立和维持必要的标准工从上述规定我们可看出，律师法第7(1)(h)条与大学拨款委员会法第12条关于法学教育的标准存在着重受，那么到底谁应该主导法学教育的标准设定呢？单纯从立法规定上看，印度律协与大学拨款委员会都不能单独制定法学教育标准，而是要跟相关机构咨商。律师法规定，印度律协在制定法学教育标准时，要与开设法学院的大学和邦律师协会咨商；而大学拨款委员会法则规定，大学拨款委员会在制定相关教育标准时，要与
25、大学和其他监管机构，包括律师协会咨商。这就意味着，律师协会在制定标准时，可以不用咨商大学拨款委员会，而大学拨款委员会在制定有关法学教育标准时，却应当咨商律师协会。这似乎给了律师协会更独立的权力。但从宪法依据上看，律师法是根据附则七有关联邦政府立法权事项笫77和78项规定，亦即就律师在高等法院和最高法院的执业资格限制做出规定：而大学拨款委员会法根据第66项对高等教官标准的协调和确定，适用于所有高等教育机构。因此，印度最高法院在一系列案例中，确立大学拨款委员会对高等教育标准确定有优先权，如在奥斯马尼亚大学教师协会诉安德拉邦案(16)SeeOsmaniaUniversityTeachersAssoc
26、iationv.StateofAndhraPradesh,AIRI987S.C.2034.中，最高法院认为，大学拨款委员会在塑造这个国家的学术生活中扮演更重要的角色。在谯里大学诉拉贾辛格案(17)SeeUniversityofDelhiv.RajSingh,1994Suppl(3)SCC516.中，最高法院认为，大学拨款委员会对教师资格的设定可推翻其他立法规定，即使后者是联邦议会通过的法律。在普宙蒂斯利瓦斯塔瓦诉中央邦案(18)SeePreetiSrivastavav.StateofMP,(1999)7SCC120.,在关于印度医学理事会(根据医学理事会法为印度医学教育设定标准)和大学拨款委员
27、会的标准冲突中，最高法院解释认为，附则七联邦立法权列表上的第66项所涵善的大学拨款委员会制定标准的内容包括：教师资格、教学大纲、师生比、入学资格、实验室设备和设施、对附属学院的支持标准、考试标准包括考卷和判卷方式设定等。(19)SeeLawCommissionofIndia,184thReportonTheLegalEducation&ProfessionalTrainingandProposalsforAmendmenttotheAdvocatesAct,1961andUniversityGrantCommissionAct,1956(C184号报告),Dec.2002,http:/lawc
28、ommissionofindia.nic.in/reports/184threport-parti.pdf,p.17n另外，律师法第7(1)(h)条虽然没有要求印度律协在制定法学教育标准时咨询大学拨款委员会，但这L规定也存在执法缺陷，那就是该法要求律师协会要与开设法学院的所有大学咨商，随着开设法学院大学的数量快速增加，律师协会几乎不可能与所有大学咨商。(20)参见同上注，第2627页。因此，印度法律委员会对两部法律的修改速议之一，是由大学拨款委员会设立一个代表所有大学的委员会，然后印度律协只咨询该委员会即可。(21)参见同上注。但法律尚未修改，实践中，两者的合作主要是靠互惠原则来支撑。不过，另
29、一个重要的合作机制法律教育委员会(LegalEdUCagnCommittee)也值得关注。律师法第10(2)(b)条设立了法律教育委员会，该法规定此委员会应有十位成员，其中五位是印度律师协会以选举方式从会员中选出，另外五位应来自于非会员。但该法并没有规定另外五位非会员委员应该从哪里选出。1994年印度最高法院大法官阿马蒂牵头的委员会在报告(JUStiCeAhmadiCommitteeRePOrt)中就法学教育委员会剩余五人的人员构成提出了建议：两位来自高等法院或最高法院，一人来自学界，一人为大学拨款委员会秘书，一人为联邦政府法律部秘书。(22)参见同上注，第28页。印度律协对这个建议欣然接受，
30、并于1995年开始执行，剩余的五人包括：一位最高法院退休法官、一位高等法院退休法官、L位法学教育学者，剩下的两位分别是大学拨款委员会秘书和联邦政府法律部(现为法律和司法部)秘书。(23)参见同上注，第28-29页。这一法学教育委员会的结构搭建了一个大学拨款委员会与印度律协的沟通渠道。但是,从人员构成上看，十名成员中只有一名来自学界，并没有真正解决印度律协与大学咨商的现实困境。1999年，印度法律委员会提出了一个15人委员会结构的立法修改要议，其中五人来自印度律协，五人来自学界，还有五人来自大法官阿马蒂委员会报告速议的构成。(24)参见同上注，第29页。但因为印度律协坚决反对，这个方案并没有被采
31、纳。2002年印度法律委员会又建议另一种方案，即在律师法第7(1)(h)条款中将咨商1大学修改为咨商“大学拨款委员会，为满足第7(1)(h)条款的修订，大学拨款委员会法也在第5条中加入5（八）款，速立一个法学教育委员会，委员会成员包括十名：六名在任的法学教授或院长、两名退休的法学教师和两名在任的法律大学校长或主任.(25)参见同上注，第48页。这个方案也尚未被立法采纳。就印度律协与大学拨款委员会的职责重叠与分割问题，国家知识委员会2007年报告中对法学教育机关机构改革提出了更激进的建议，认为法学教育监管主体应该整合，其有关法学教育改革的十大建议之一，就是要琥立一个独立的法学教育监管机构，延议设
32、在当时正在热议的高等教育独立城管机构(InetePendentRegulatoryAuthorityforHigherEdUCation)之下C(26)SeeNationalKnowledgeCommission,ReporttotheNation2007,https:/epsiindia.org/WP-Contentuploads2019/02/KnoWIedge-COrnmiSSion-RePOrt-20071.pdf,p.39.g国家教育政策(草案)接受了国家知识委员会的速议，直到2019年10月份国家教育政策(草案)的讨论中，法学教育监管的职权还是被纳入即将成立的统一监管机构印度高等教
33、育委员会(HighEdUCationCOUnCiIOfIndia)中。但是，印度律协对此提出猛烈批评，认为这既违反律师法，也干预了律师行业的自治权。(27)SeePrakashKumar,BCIOpposesMovetoBringLawEducationunderHECI1DeccanHerald(Oct.2,2019),https:/www.deccanherald.8m/national/bci-opposes-move-to-bring-law-education-under-heci-765828.html.AlsoseeKritika,Sharma,BarCouncilDoesntW
34、antLegalEducationunderHRD1SaysCantTolerateInterference,Print(0ct.4,2019),https:/theprint.in/judiciary/bar-council-doesnt-want-legal-education-under-hrd-says-cant-tolerate-interference/300944/.毕竟印度律师协会对法学教育的监管与实验，得到了印度最高法院的参与和支持；而且印度律协威胁要跟邦律协一起，遂行全国范围内的抗议。(28)参见同上注。因此，2020年7月29日通过的国家教育政策做出了妥协，在正式设立的高
35、等教有独立监管机构印度高等教育委员会中，将其他行业协会或专业委员会的监管职权合并，但将法学教育和医学教育设为例外。未来印度律办与印度高等教育委员会如何协调法学教育的监管仍然是谴，但预测印度律协的强势监管格局不会受到实际影响。(二)复杂监管模式下的纵向政策实验印度大学国家法学院法印度高等教育治理的曳杂性不仅仅体现在大学拨款委员会与行业协会的横向职能登加与分割上，还包括纵向的联邦分权上，这让一些面向全国的法学教育改革实验变得更加困难，但也不是没有空间。本部分将以印度第一所国家法律大学设立的法律依据印度大学国家法学院法为例，分析其纵向分权的复杂性及其可能的空间。1961年律师法将印度律协确立为监管主
36、体后，印度法学教育的质量一直没得到很好的改善，正如福特基金会聘请的美国学者根特班(Getban)20世纪60年代末在考察印度法学教育时所总结的，印度法学教育改革主要存在两大障碍：一是师生质量差，缺乏资金，存在恶性循环；二是专制僵化的管理体制很难祓打破。(29)SeeJuliusG.Getman,TheDevelopmentofIndianLegalEducation:TheImpactoftheLanguageProblem,21JournalofLegalEducation513,514515(1969).于是，20世纪80年代初，印度律协决定接受同时拥有法学教授、法学院长和印度律协工作经舱
37、的梅农教授(MRMadhavaMenon)的速议，尝试建立独立的法律大学和新型的文学艺术与法学的复合学位项目。(30)SeJayanthK.Krishnan1ProfessorKingsfieldGoestoDelhi:AmericanAcademics,theFordFoundation,andtheDevelopmentofLegalEducationinIndia,46AmericanJournalofLegalHistory447,479(2004).建立这样致力于全国性教育目标的法律大学.当然会受联邦立法分权结构的影响。印度宪法第七附则(SeVenthSChedUIe)共给出了三个立
38、法权列表：联邦立法权列表、邦立法权列表和共享立法权列表。联邦立法权列表上涉及高等教育的部分主要是第64、65和66项。其中第64项规定，具有国家重要性的教育领域，属联邦政府立法权范围，如印度理工类学院的成立是根据此条。第65项明确提到，职业类、Jk(Professional,VocationalandTechnicalEdUCation,orSpecialStudies)归属联邦立法权。而第66项就是我们前面提到大学拨款委员会的设立依据，主要是有关高等教育、科研标准设定的决定和协调权。原来邦立法权列表上的第11项是关于教育的，但是1976年第42宪法修正案将此项取消，并合并联邦立法权列表上的事
39、项，L起列入共享立法权列表第25项，也即邦和联邦政府共享对高等教育的立法权。这意味着，独立法律大学的设立，既可以由联邦政府议会通过立法，也可以由邦议会来立法设立。如果想成立一所国家类法律大学，最好由联邦议会通过法律，就像尼赫鲁大学的设立；或者按学院形式，像印度理工类学院。但是，让联邦议会通过立法并非易事。因此对于实验者来说，印度国家法律大学不能奢望在联邦议会层面设立，因为那会陷入长期争论，根本无法在短期成立。最可行的办法是在邦层面设立这类法律大学。经过广泛咨商和讨论，最终位于印度南部的卡纳塔克邦愿意支持尝试设立这样一所法律大学。1986年4月，卡纳塔克邦议会通过了印度国家法学院法案(NatiO
40、nalLaWSChoOlOfIndiaACt,以下简称法案)。(31)立法全文,SeeNationalLawSchoolofIndiaAct(KarnatakaAct22of1986),https:/www.nls.ac.in/wp-content/uploads/2020/09/National-Law-School-of-lndia-University-Act_Karnataka-Act-22-of-1986.pdf,下文提及此法案时只引用条款。1987年8月29日，印度大学国家法学院正式宣布成立。但问题是，如何在邦层面设立一所具有全国性目标和使命的大学？这需要在立法语言、治理结构、资金
41、等各方面做复杂的设计。首先，国家法学院的性质。这所大学的实际名字是印度大学国家法学院(班加罗尔)(NatiOnalLaWSChooIOflndiaUniversity,Bangalore),名字中既有印度大学”，又有国家法学院”字眼，让人困惑其到底是法学院还是大学。根据印度立法，学院(SChoolorCOlIege)不需要通过专门立法来设立。印度大学国家法学院是通过邦议会立法设立，应该是大学。但是，这所大学是印度律协的“样板”，因此，印度律协希望它成为像印度理工学院那样可复制于全国的机构，因此不能直接定位于一所邦立大学。为将其与邦立大学相区分，法案在立法目的上强调，这是印度律协要探索的模范法学
42、院，卡纳塔克邦是为其设立分院提供协助，而不是定位于卡邦成立的L所邦立大学。另外，法案第4(3)条规定，这个学院在招生中对来自印度所有地区的学生不分性别、种族、种姓、信仰、阶层，这与邦立大学可以对其他邦生源做出某种限制不同。其他后来设立的国家法律大学，则在命名上更正大光明些，大多直接用国家法律大学”(NatiOnalLawUniversity)L词，如国家法律大学(焦代普尔)、国家法律大学(族里)等。尽管他们都用国家法律大学1命名，但印度大学拨款委员会对他们的分类仍然是邦立大学。这也显示出纵向分权结构下国家法律大学实验的越尬之处。其次，国家法学院的治理结构。根据法案笫8条，该大学的治理结构与其他
43、公立大学的治理结构类似，包括总理事会(GeneralCoUndI)、执行理事会(EXeaJtiVeCoUnCiI)、学术理事会和财务委员会。但不同的是，其人员构成配额有明确的立法确认。该法案在第2条规定了总理事会的理事结构，包括：印度律协会长，大学校长，印度律协信托基金的两位管理人员，印度律协从会员中提名的六位律师，印度律协与校长咨商后任命确认的两位理事(可以是律协外部人员)，印度律协信托基金从社会科学领域任命的两位理事，印度律协与校长咨商后从印度最高法院和该邦高等法院中提名的两位法官理事，印度律协信托基金跟校长咨商后提名的来自执法部门和教育领域的五位理事，卡纳塔克高院首席大法官，卡纳塔克政府
44、可以提名的包括法律部长、政府秘书、总检察长、教育部长和另外一名法律领域的知名人士等五位理事，各系主任，卡纳塔克律协可以提名的五位理事，以及执行理事会中的所有成员。附则第3条规定，印度律协会长是总理事会主席，大学校长是总理事会秘书长，印度御协信托基金的管理者是总理事会的财务主管。附则第4-6条规定，总理事会任期是三年，每年要开一次会，其职能是不定期审查大学的政策和学位项目进展，审查年度工作报告和财务报告，及其他有利于大学有效运转的职能。附则笫7条规定，执行理事会的成员构成依然由来自印度律协、印度律协信托基金.卡邦政府、卡邦律协和大学的成员混合构成。不过执行理事会的主席是校长，而且成员上增加了一线
45、教学的教授。附则第13条规定了学术理事会的构成，虽然还有少量外部支持机枸提名的人，但主要以大学的院系负责人和教授为主。该法案第7条还规定该大学应该提名一位法官做大学的名誉校长。这是一个复杂的治理机构，由在联邦和邦层面的多个利益主体构成，包括印度律侍、印度律侍信托基金、邦政府、邦法院和学界的人员，从中可看出这所国家法律大学设立中穿梭于政治和政策迷宫的难度。这样的一个治理结构是努力平衡印度律协、印度最高法院邦高等法院、邦政府的关切和利益的结果。最后，为了让这样一种治理结构发挥作用，国家法律大学采取一种介于公立和私立之间的资金模式和组织形式。在注册形式上，法案序言中，明确此大学按照卡邦1960年社团
46、注册法注册为社团，这也是印度私立大学的主流注册形式。在资金上，初始资金主要由印度律协信托基金、卡邦政府和福特基金会共同出资，但在后续具体运行上，其经费只有小部分来自卡邦政府投入以及大学拨款委员会的部分项目经费，经费的大多数主要依靠学生学费来维持。所以，其在收费上不同于象征性收费的公立大学，而在治理上又不同于纯私立大学，是一种介于公立和私立之间的模式。总体而言，印度的法学教育存在着复杂的横向和纵向权力配置，这种复杂监管模式大多数时候对法学教育的推动是负面的，但对于有清晰改革思路的推动者而言，也还是有政策实脸空间可探寻的，像国家法律大学和私立精英法学教育的模式探索，都得益于纵向分权结构。四、印度法
47、学教育监管的历史脉络与运行逻辑印度法学教育监管制度的运行虽然取决于立法，但不完全取决于立法。从法理层面耒看，大学拨款委员会应处于主导地位,但在实际运行过程中，印度律协成为主导者。但印度律协的这种强势,多数停留在规则设定上，执行力不足，这也是其无法有效推动法学教育改善的重要原因。(一)1961-1986年：监管茫然阶段1961年律师法将法学教育标准的设定及法学院的认证权赋予了印度律协。但是，新成立的印度律协在监管法学教育方面却很茫然。1964年，印度律协取消了要求学员先通过律师考试，才可正式成为律师的要求；这意味着，此后凡是接受过其认可的法学院的法学教育的毕业生，自动成为律师，从而让印度律师质量和数量控制更多依赖法学教育质量，而印度律协在此阶段对法学教育如何监管又缺乏经验，进而导致印度律师在未来很长时间内存在质量和数量发展失控问题。(32)SeeN.R.
