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1、环境基础设施投融资（一）,常杪清华大学环境系环境管理与政策研究所,本讲要点,什么是环境基础设施？环境基础设施的特征是什么？环境基础设施投融资的理论基础？环境基础设施的投资事权及投资主体？,1、环境基础设施的范畴与特征,城市基础设施的概念,概念Infrastructure-“基础设施”或“基础结构”20世纪40年代末西方经济学著作发展经济学：Social Overhead Capital-“社会先行资本”、“社会基础资本”、或“社会分摊资本”等；为社会生产提供一般条件的行业,世界银行1994年世界发展报告为发展提供基础设施：公用事业（电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物
2、的收集和处理系统），公共工程（大坝、灌渠和道路）以及其他交通部门（铁路、城市交通、海港、水运和机场）社会基础设施：文教、医疗保健等,我国：1980年代初期关于对北京城市建设总体规划方案的批复首次用“城市基础设施”；城市规划基本术语标准-城市基础设施（Urban Infrastructure）：城市生存和发展所必需具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称。工程性基础设施一般指能源供应、给水排水、交通运输、邮电通信、环境保护、防灾安全等工程设施。社会性基础设施指文化教育、医疗卫生等设施。我国一般讲城市基础设施多指工程性基础设施。,概念综述：为城市经济、社会发展和人民生活提供一般条件基本服务的部门
3、和行业，是国民经济基础设施在城市的具体化和系统化。城市经济社会发展的物质基础和载体，为经济社会发展和人民生活提供基本服务的系统。对于城市发展、环境保护和人民生活水平的提高起着至关重要的作用。城市基础设施：国民经济基础设施的重要组成部分；位置的固定性和服务的区域性。,城市基础设施的范畴,能源设施：包括电力、煤气、天然气、液化石油气和暖气等；供、排水设施：包括水资源保护、自来水厂、供水管网、排水和污水处理，中水回用系统；交通设施：分为对外交通设施和对内交通设施。前者包括航空、铁路、航运、长途汽车和高速公路；后者包括道路、桥梁、隧道、地铁、轻轨高架、公共交通、出租汽车、停车场、轮渡等；邮电通信设施：
4、如邮政、电报、固定电话、移动电话、互联网、广播电视等。环保设施：如园林绿化、垃圾收集与处理、污染治理等。防灾设施：如消防、防汛、防震、防台风、防风沙、防地面沉降、防空等。,环境基础设施的范畴,供水：供水设施包括供水专用水库、引水道、取水口、水厂、取水井、泵站、管道、闸门、消防栓、公用水站等设施。作为城市自来水公司其主要负责制水厂、水源厂、供水所、供水管网、营销公司和水质检测中心等生产、经营、服务、维修等业务。排水与污水处理设施：污水处理设施包括排水的专用管道、沟、渠、塘、检查井、泄水井、泵站、污水处理厂、污泥处理处置场等设施。中水回用系统垃圾处理系统：城市垃圾处理基础设施是城市基础设施的系统之
5、一，指垃圾废弃物填埋场、垃圾焚烧厂、堆肥厂、垃圾中转站、生活废物回收再利用设施。,上述三个领域中，供水领域的可经营性最强，从行业属性上可以不纳入环境基础设施的范畴，但是由于水源水质的恶化以及有机污染物污染问题的出现，使得自来水公司也要关注水源地的水质保护工作的开展并应对逐步提高的饮用水水质标准的需求，而使供水也具有相关的环境要素。在大多数的发展中国家也往往由于供水设施还不完善，严重影响当地居民的生活质量和身体健康，而把这一领域列入到环境基础设施的范畴。,2、环境基础设施的行业特征,统计范围与分类,按照公共性程度进行分类 在公共选择理论中，物品依共享程度可分为三类：完全不具有竞争性和排他性的纯公
6、共物品、具有完全竞争性和排他性的私人物品、具有不完全竞争性和排他性的混合物品或准公共物品。因性质不同提供这三类物品的方式和途径也不相同，私人物品属私人产权由市场提供，纯公共物品属公共产权只能由政府提供，而混合物品兼有公共物品和私人物品的双重性质既可由政府提供也可由市场提供。供水领域是个别主体使用和消费的产品和服务，该物品具有可分割、消费的竞争性和排他性，基本特征是单独消费，不会带来外部不经济性。如果居民不付费，可以停止供水服务。而污水处理服务并不完全具有非排他性和非竞争性，会出现拥挤而降低产品的非竞争性，同时就有外部不经济性，如有任污水横流，损害的是公共利益。,按照经济性程度进行分类按照经济特
7、性，主要基于是否有收费机制，且资金流入是否可以做到全成本回收，是否能够以盈利为目的。如果可以做到全成本回收，此行业可以被归类于私人物品或服务。自来水属于这一类，是经营性城市基础设施。具有收费机制和资金流入，即具有潜在的利润，但是因为收费价格暂时无法到位或因政治因素而设置为具有福利性的物品提供服务，无法收回成本的项目，则为准经营性项目。除了少数欧洲国家污水处理收费水平高于供水行业，基本做到了全成本回收以外，大部分国家的污水处理领域仍是准经营性城市基础设施。我国2005年12月，国务院又出台了关于落实科学发展观加强环境保护的决定，提到要加大污水处理费和生活垃圾分理费的征收力度，即各地要限期开征污水
8、处理费、生活垃圾处理费。已开征的城市，要优先考虑将收费标准调整到保本微利水平，所以我国把污水处理领域已定位为更接近私人物品，但是在现实中，由于公众的支付能力有限和各级政府的认识的不同，离全成本回收还有一定的距离。这一分类不同国家、不同经济发展阶段、不同环境需求、不同技术发展阶段等因素都会影响其分类。,从建设领域分类城市环境基础设施的建设需求可以分作两大类：一是来自城市化发展引起的城市规模的扩大和人口密度的增加所带来的新增需求。主要是指供排水设施的普及扩大服务。二是来自城市发展水平的提高、城市居民生活水平提高和对于环境质量需求的提高而引起的关于基础设施产品以及服务质量和品质的提升需求。主要是指出
9、水水质标准提高所带来的技术更新改造、智能自动化服务等。,环境基础设施行业的投融资特征,建设层面，建设投资巨大：城市环境基础设施建设工艺复杂、占地大、土建工程规模大、所需设备繁多，往往需要巨额投资。以城市污水处理设施建设为例，主要包括五个方面：污水处理厂的新建、现有污水处理设施的技术改造、污水管网、污泥处理处置设施和回用水设施等，投资规模大。国外对污水处理厂建设的投资都相当庞大。20世纪70-80年代，美国、日本、英国等在污水处理方面的投资分别占国民生产总值（GDP）的0.29%-0.55%和0.53%-0.88%。垃圾处理设施建设投资没有像供水、污水处理一样的管网工程建设，投资规模要小于水业设
10、施建设。从各国经验来看，城市环境基础设施的建设是城市基础设施建设的重要组成，同时也是环境保护领域所需投资最大的一部分。,建设持续时间长：从发达国家的城市环境基础设施建设历程来看都经历了长达数十年的努力，才能使城市污水的处理率和垃圾处理率达到一个理想的状态。以污水处理为例，美国污水处理厂建设在上个世纪有两次高潮，第一次是第二次世界大战后十年，由于战争结束，经济快速发展，城市化的速度加快，环境污染的压力显现，使得污水处理厂的建设需求提了出来。第二次是1972年联合国人类环境会议以后，各国都对环境保护进行进一步的重视。这一次，除了新建许多新的污水处理厂外，还加强了污水管网建设和旧厂改造。比如位于特拉
11、华州特拉华河边的维明顿（Wilmington）污水处理厂，建于1954年，然后在上世纪80年代经过大规模改造。又比如印第安纳波利斯的污水处理厂（Indianapolis），建于1952年，1976年进行大规模改造。日本从上个世纪八十年代开始污水处理设施建设，到上个世纪末污水处理率已经达到100%；1982-2004年是韩国的主要建设时期，二十年间，污水处理率由10%增加到80%。,资本沉淀性强：供水和污水处理设施都是依附于管网输送的、无法在空间任意转移的基础设施，垃圾处理设施也往往从垃圾的输送中转的交通便利性以及地区周边情况来确定地址，焚烧设施轻易无法换址，填埋也得用很长一段时间。一旦投资建设
12、形成固定资产，将其挪为它用则很难，只能长时间的使用。适当超前建设的必要性：需要在科学预测城市发展前景的前提下，根据科学合理的城市规划对城市环境基础设施进行适当的超前建设。特别是在某些城市化发展速度快的地区，很容易出现处理设施处理能力的滞后的问题。,地区差异大：由于各城市经济发展水平、城市化程度、政府的财力、居民的消费水平互不相同，不同城市环境基础设施建设的水平相差较大，往往需要中央政府的转移支付才能减少这一差距。,投资的低回报，投资回收的长期性：由于城市环境基础设施的自然垄断性特征以及公共物品的属性，在很大程度上受政治因素影响，市民对这一领域的收费政策与收费标准最为敏感，这一产业的资产回报率并
13、不是施政的主要目标，环境社会目标更为重要。政府往往对投资收益进行管制。尤其是通过基于成本的价格监管，限定投资收益。即使是私人部门参与的项目，其自身直接的经济效益也会受到政府规制的影响。城市环境基础设施行业的回报往往要低于纯经营性行业。一般情况下的投资回收期都在10几年乃至更长。,收益的高稳定性：城市环境基础设施提供的是必需品，一旦形成服务，其最终收益无论是靠用户支付，还是靠政府的财政支付，如果是企业运作都可以获得稳定的收益，现金流好。,经营层面，经营形式的自然垄断性：城市环境基础设施的运营需要熟悉当地情况和系统状态的长期的运营者，并且只有规模效益下才能获取更多的收益，经营层面存在一定的自然垄断
14、性。价格管制：由于环境基础设施的公共物品属性，一般都受到政府的价格管制。价格弹性系数小：由于环境基础设施所提供的产品/服务可替代性极小，需求恒定，价格变化对需求的影响小。收费难度大：污水处理和垃圾处理的公共服务属性决定了对于消费者来说接受这一服务并不是必须的，从心理上往往难以接受。另外，垃圾处理费难以与垃圾产生量挂钩，一般收费标准很低。,影响环境基础设施建设需求的因素,城市人口规模：对生活用水的需求增加、经济规模扩张、新区基础设施服务城市性质：决定城市基础设施的需求水平和内部结构城市经济的规模和结构：随城市经济发展阶段和结构变化而变化城市基础设施存量：阶段性和跳跃性，决定新增基础设施的数量和结
15、构科技进步水平：影响城市经济社会发展，间接影响对城市基础设施的需求城市人均收入水平：与人均GDP的增长的联系,低收入阶段,中等收入阶段,高收入阶段,供水、供电、运输,交通、污水、垃圾,电信,年,收入,城市基础设施投资的相关比例关系政府投资国家总投资GDP：一般3-4%全社会固定资产投资：一般10%-15%经济发达城市和经济落后城市的差别大,经济发展,城市基础设施投资与GDP的比例,表1 北京、上海城市基础设施投资与GDP的比例（%）,（资料来源：北京统计年鉴、上海统计年鉴、北京、上海统计公报计算。）,3、环境基础设施投融资的理论基础,（1）投融资的基本概念,资本:能带来收益;构成未来收入流的资
16、产投资:作为经济行为主体的法人或自然人以获得未来收益为目的,利用现期收入经营某项事业的行为,是一种资本形成和扩张的过程;有形和无形资本融资:筹措资金;政府或企业通过一定的渠道,采用一定的方式,组织资金的供应,保证政府、企业生产经营需要的行为；社会资源重新配置过程投融资：投资活动引起融资,通过融资弥补投资资金的不足；项目的投资与项目的融资是一个整体的过程，二者合称为投融资,投融资体制：固定资产投资管理制度和运行机制的总称；包括投资主体的确立及其行为的规范、项目投融资的决策程序、资金筹措方式、建设实施管理和宏观调控制度等方面；从项目角度考察城市基础设施融资：为满足城市基础设施投资的需要，通过一定的
17、渠道、采取一定的方式，筹措资金的活动,市政融资：地方政府或其授权机构为提供公共服务而进行的各种融资活动；从地方政府作为融资主体的角度考察有效地管理政府拥有的资源进行内部融资建立适当的各级政府间的财政关系，保障公共服务的财政来源增加信用能力进行负债融资吸引民间资本等社会资金参与基础设施和公用事业的投资,（2）基础设施的可销售性评估方法,基础设施的可销售性评估方法Christine Kessides(Institutional options for the provisions of infrastructure)(1993)可销售性(marketability):指产品或服务能够进入市场进行买
18、卖的潜力和可能性;基础设施的可销售性:指基础设施能够由私人部门通过市场机制提供的可行性;三个理论:公共产品理论、自然垄断理论和外部效应四个方面:产品内在性质:可分性或竞争性;排他性产品的生产属性:自然垄断、沉淀资本、协调要求外部效应和社会政治目标：外部效应、社会政治目标需求和使用的特征：是否存在替代的产品和服务、需求的价格弹性的高低、消费者对产品信息的了解、需求的即时格局、消费者需求的多样性,基础设施可销售性评估指标,资料来源:Christine Kessides:Institutional options for the provisions of infrastructure 1993.,
19、世界银行1994年世界发展报告：竞争的潜力、货物或服务的特征、以使用费弥补成本的潜力、公共服务义务、环境的外部因素结论：基础设施的商业化和竞争程度比人们通常想象的更加广泛给排水和废弃物处理：可销售性高于可采用市场化方式的领域；地方性社区提供服务；收取使用费，但往往不能补偿服务的全成本,政策含义市场失灵和社会目标：政府干预和监管权衡市场失灵和政府失灵的成本比较保证效率、公平等目标下,政府干预政策选择：公共产品或准公共产品、自然垄断、沉淀成本很高：公共规划和政策、公共融资和拥有；政府监管下由私人部门融资和拥有具有可竞争性的基础设施：竞争性招标委托给适当的经营者；政府负责签订特许经营合同/监管、反垄
20、断措施不存在高额沉淀成本的服务：政府保证公平竞争基础设施的环境影响等外部效应：直接控制（规划、法规和技术标准）和财政转移支付（税收、收费或补贴）分配目标：规制（普遍服务要求）、投资规划（保证特定地区必需服务的分布）、政府融资缺乏替代竞争、需求价格弹性低的服务、供给者是自然垄断：价格规制、要求企业进行信息披露,（3）项目区分理论,项目区分理论经营性和非经营性；根据项目属性决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等城市基础设施项目的分类和相互关系产品或服务的分类理论：纯公共物品、准公共物品、纯私人物品投资行为：营利性或非营利性（区别在于有无收费机制、有无资金流入）准经营项目：有收费机制、资
21、金流入，政策及收费价格没有到位，无法收回成本，附带部分公益性，市场运行造成资金缺口；政府适当贴息或政策优惠，价格逐步到位相互关系：根据政策条件可以相互转化；收费机制是主要影响因素；各国各地方对于项目分类不一，受政治体制、经济发展阶段、社会、资源状况多方面的影响；准经营项目里不同领域的经营性程度也不同,上海市市政、公用基础设施建设项目分类,资料来源：上海市政、公用基础设施投融资发展战略研究报告,项目区分理论的指导意义将政府投资和全社会投资分开明确经营性项目、非经营性项目、准经营性项目，避免过度举债、盲目建设，激励各种所有制企业及外资企业参与建设,（5）城市基础设施投融资的相关理念,城市建设就是资
22、本经营城市建设是国民经济和社会发展的重要产业城市建设出生产力、出经济效益和社会效益城市建设既要讲投入，更要讲产出,4、环境基础设施投融资机制,城市环境基础设施投融资机制形成及其影响因素,城市环境基础设施投融资机制主要涉及下面几个关键问题，即“由谁来投资”投资主体的选择、“资金来源是什么”融资渠道、“采取何种方式进行投资”项目模式、“采用何种方式进行融资”融资工具、“政府如何对投融资活动进行宏观调控”投融资相关政策的制定。,影响城市环境基础设施投融资机制形成的因素有政治体制、经济体制、产业特征、产业政策、行业发展状况、产业实施主体、管理体制、金融系统、财政状况、宏观环境、环境问题的重视程度等。,
23、各国在不同的经济发展阶段和不同的行政管理水平下，在政府部门与私人部门所占不同市场比例所扮不同角色的情况下、在不同的国内资本市场发育阶段和不同的金融中介机构能力下，对城市环境基础设施建设领域所采取的投融资的模式是不同的。对城市环境基础设施建设的投资规模虽然与国家的经济发展程度有直接的关系，但是处于同样经济水平的国家会由于对环保对策的不重视、体制改革滞后、管理办法落后、金融手段不足，从而造成可利用社会资本的闲置和投融资规模上的差异，造成城市环境基础设施发展迟缓，使设施处于长期短缺状态，严重破坏城市环境，影响城市社会经济发展。,城市环境基础设施投资主体,政府中央政府地方政府企业国有制企业、混合所有制
24、企业、私营企业、外资企业等个人国际金融组织及外国政府投资机构,中央政府,对于城市环境基础设施的投资在不同程度上被纳入政府的财政职能范围,长期以来在众多国家来自中央政府的投资一直是城市环境基础设施建设的重要资金来源之一，在城市环境基础设施建设中一直发挥着重要的作用。但是各个国家中央政府的投资责任也有所不同，政府所扮演的角色以及它的实现形式是随着国家的经济发展、政治要求、社会需求等大环境的变化而变化。比较政府的作用不能以市场机制国家还是非市场机制国家制度上的不同为分水岭，比如像美国、日本、韩国等国家其中央集权、计划性经济与中央政府调控资源分配、引导市场的色彩还是很浓，政府财政是主要资金来源，与市场
25、机制没有关系。政府部门与私人部门作为建设投资主体的关系呈现出从私营到国营再到私营的反复循环，这往往是基于解决“市场失败”，后又解决“政府失败”的政策选择的结果。,地方政府,地方政府建设城市环境基础设施主要是为了完善城市功能，提供人民基本生活所需，维护本地区的人居环境。促进本地区的经济与社会发展，体现本地区的发展利益。主要根据地方国民经济和社会发展规划进行投资建设安排。城市环境基础设施最终建设在这个城市里，地方政府作为受益者，是整个设施建设的直接投资主体，是投融资的主导方，也是主控方。所以城市环境基础设施的建设最终是要依靠地方的财政来解决。,企业,企业作为投资主体是指国有企业（包括国有独资企业、
26、国有控股股或参股企业）、合资企业、民营企业、外资企业等从银行贷款、或从资本市场通过发行企业债券、上市、项目融资等手段进行融资。,国有企业,大部分国家的城市环境基础设施还都属于市政公用设施（Public Utilities），由政府投资、由公有企业或地方政府部门的事业单位来负责建设与运营管理。一些国家是由事业单位来建设并提供服务，也有一些国家彻底做到了政企分离、政资分离，以国有企业的形式来建设并提供服务。国有企业又包括国有独资企业、国有控股或者参股企业。一般来说，国有企业还不是真正独立的投资主体，其主体位置不明确，缺乏有效的约束和激励、受政府的干预影响过多，难以作为一个独立的经济实体开展业务。但
27、是国有企业在投融资方面也具有从事城市环境基础设施建设与运营的得天独厚的优势。这些优势主要体现在以下几点：（1）在一般情况下，在银行都有良好的资信，比民营企业具有更好的信贷能力；（2）可以作为国际金融组织和政府开发援助贷款以及国内政策性银行的承贷主体，可以获得较低融资成本、期限较长的资金；（3）由于环境基础设施的建设是基于政府政策，便于贯彻落实政府的相关意图与政策；（4）往往可以替政府解决一些人事安排上的问题。,其他类型企业,国有制企业之外还存在混合所有制企业、私营企业、外资企业等企业主体。它们在投资上主要是以利益最大化为目标，所以投资的倾向性更大。以中国为例，目前上述各种类型的企业都活跃在城市
28、环境基础设施的建设与运营管理领域。,混合所有制企业,混合所有制企业是指国有部门和私营部门共同投资成立的企业。改革开发以来，不断成熟的市场经济促进了混合所有制企业的发展迅速，目前已经有能力投入到供水和污水处理设施的建设中来，而它们又比国有企业灵活，有竞争力。如深圳市水务（集团）有限公司就是其中的代表企业，作为国有控股并与外资合资的水务专营企业，总资产60多亿元，包括城市供水和污水处理，日供水能力167万m3，日污水处理能力108万m3，体现出相当强的竞争力。,私营企业,私营企业在投资的决策等方面有明显优势。如中国的北京桑德环保集团是专业从事环境资源领域设施投资、建设和运营的大型综合性高科技企业集
29、团，该集团始终坚持环保事业“市场化、社会化、专业化、产业化”的发展方向，在业界树立了“精专”的技术形象，形成了集技术开发、设计、制造、工程于一体的系统集成服务商和综合投融资、系统集成、专业制造、托管运营等业务模块的专业性集团，长期致力于市政给水、市政污水处理、工业给水与废水处理、城市垃圾处理、工业固体废弃物处理等环境领域业务。,外资企业,外资企业是指按照中国法律的规定，在中国境内设立的，全部资本由外国投资者投资的企业，包括外国的企业和其他经济组织在中国境内的分支机构。目前投资我国污水处理设施的外资企业主要是一些国外著名水务公司，比如法国威立雅水务，它成立于1853年，是全球最大的水服务集团，其
30、优势是整合与水相关的所有技术与服务内容，为全球的市政客户和工业客户提供低成本、高效能的城市供水和污水处理服务。威立雅水务在20世纪80年代初即通过其工程分公司OTV-KRUGER向中国客户提供技术设备及土建服务而涉足中国。1997年威望迪水务法国通用水务集团正式以集团形象进入中国市场。威立雅水务在中国向国内市政和工业客户提供供水、污水及污泥处理的全面服务，包括设备技术工艺、研发生产、工程设计、土建、项目投融资至运营维护管理。威立雅水务在中国已提供工程设计、技术服务的20多个项目，投资及运营项目为16个，员工达3500多人，成为中国水行业的主要国外合作者。,个人,个人作为投资主体一般不会是直接的
31、投资方法，也不是单个的方式，一个人没办法在一个项目中承担太多的资金。目前，个人资本进入城市污水处理设施投资的方式主要是购买债券、购买股票等，债券和股市等资金不可能直接投到城市环境基础设施建设中去，直接支持行业以及业内企业的发展，属于间接投资。污水处理设施的建设投资和运营管理费用最终都是要靠污水处理费和财政来解决的。这部分资金是通过行政性事业收费或税收的形式取之于民的。在污水处理费没有做到全成本回收的情况下，需要由政府统一收取和支付的。税与费的比例，各国都有很大的区别。城市环境基础设施作为福利性服务的国家所征收的污水处理费或垃圾处理费都非常的低，远远低于成本，需要政府靠税收进行财政补贴。目前，像
32、欧洲的一些国家处于环境保护和资源节约的政策需求，提高了污水处理费或垃圾处理费的收费标准，有些国家的收费水准已经做到全成本回收。垃圾处理收费由于其较强的公共物品属性以及难以计量所造成的收费难度大等问题，在大部分国家都将其作为市政公用事业，不收或象征性地征收一点费用。,国际金融组织和外国政府贷款,国际金融组织和外国政府贷款包括世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织贷款和外国政府贷款及与贷款混合使用的赠款、联合融资等内容。其资金的特点是：（1）以长期低息贷款为发展中国家提供较低成本的资金；（2）可以有力地支持国家层面的政策的落实；（3）促进当地政府的项目管理能力的建设，包括项目环境影响评价的实施、项目
33、审批等。当然也有其局限性：（1）并非是可以长期依靠的资金来源；（2）项目前期准备时间长；（3）贷款通常带有附加条件，如附带采购条件。从19世纪八十年代到19世纪九十年代初，政府开发援助持续增加。共计达240亿美元，占整个发展中国家基础设施投资的12%（世界银行1994年）。城市环境基础设施投资建设被世界银行、亚洲开发银行和双边援助组织定为重点支持领域。,专业投资机构,专业投资机构是指一些以通过进行产业投资来获取利益的机构。首先，专业投资机构收集资金，然后按照他们的投资策略进行投资。投资的主要方向是稳定、收益好的项目。由于城市污水处理设施建设具有收益的长期性和稳定性，所以目前也成为专业投资机构的
34、投资目标。专业投资机构主要有投资公司、保险公司、投资信托公司、养老基金等。,环境基础设施投融资机制设计原则与方法,设计城市环境基础设施投融资机制应坚持污染者和使用者(受益者)付费原则，服务于环境保护目标，注重资金效率，兼顾公平(贫富差别和地区差异)。准确界定和切实落实各相关主体的投资事权。,政府必须发挥投资主导作用：一是强化环境法律法规并加强标准的建立，加大实施力度，制定明确的建设计划，增加对城市环境基础设施建设投资的实际需求。二是不断加大财政投资力度。三是加强对各领域以及不同地区的投资缺口的研究，制定有针对性的融资方案。四是通过政策引导，融通社会资金。五是完善收费制度，切实落实向排污者和受益
35、者收费政策，使城市环境基础设施的建设能有根本的经济保障。在解决政府财政困难和提高设施运营效率的政策需求下，要特别注意鼓励政府和污染者以外的投资者参与投资,建立健全的商业融资手段。,城市环境基础设施投融资机制的设计要遵循以下几个原则：要根据每个特定城市的环境基础设施项目建设的具体情况有针对性地设计适合的融资方案，并开展“适用性”的金融创新；要掌握各种投融资手段与金融工具以及它的运用条件与特点；要了解城市环境基础设施投融资机制改革给投资主体、融资渠道和金融工具体系生成所带来的影响；要了解国际经验，即其它国家城市环境基础设施投融资机制运作的成效，分析其优缺点，明确各种机制的适用条件并不断发现了解其金
36、融创新；要了解本国国情与城市环境基础设施领域投资体制及金融领域的相关政策与方针。,环境基础设施投融资机制设计原理,根据经济的长期发展趋势,公共部门以及私人部门的资金实力都会逐步得以加强壮大。为此,政府部门需要预测经济发展制定长期的投融资计划。有两种办法可以考虑第一是在政府部门主导下拓宽融资渠道，从长期发展的角度制定债务偿还计划，不限于只依靠现有税收来投资，建设投资可来自多种融资渠道，如国债和地方债券、外国政府或国际金融组织贷款和政策性融资，本息的偿还需和国家的经济发展相吻合。日本采用了这种方法，有计划地在全国范围内加速了城市环境基础设施的建设，但在后期由于公共事业规模的无限扩大造成了严重的财政
37、赤字。这种方法的弊病就是容易造成如投资效率不高等“政府失灵”的问题。,第二是向私人部门开放市场，让它们发挥作用,法国、英国和众多东南亚和拉丁美洲国家已经开展了这方面的工作。一般称为政府部门与私人部门的伙伴关系(Public-Private Partnership:PPP)。在这一体系里，私人部门可以作为投资建设者，也可以作为运营管理者直接参与设施的建设与运营环节,其融资主要来自于商业银行的贷款、股票市场和企业债券等融资手段。发达国家主采用这一方式，主要是为了提高效率减少财政负担、消减财政赤字。而发展中国家则主要是为了融资和引进先进的技术和管理经验提高效率。,供水与污水处理设施投资与融资,环境基
38、础设施投融资机制的发展阶段,世界银行的研究指出投融资机制的发展随着国内资本市场的发育以及经济发展和行政管理能力的提高，主要可以分为以下3个阶段(World Bank 1994)。第一阶段，仅靠政府税收或政府起中介作用的机构。根据世界银行1994年的报告统计,发展中国家90%以上的资金来自政府的税收或政府起中介作用的机构。这主要是因为发展中国家市场机制还很不完善,很难从长期资金市场上筹资。国际金融组织和政府援助项目(ODA)的贷款往往是发展中国家初期环境基础设施建设资金的主要来源之一。,第二阶段，国内资本市场和金融中介机构的能力有所发展，但尚未完善的国家，如在许多中等收入的发展中国家，项目融资作
39、为有效融资手段得以运用，但是需要较强的管理能力,这里往往需要来自外界如国际开发机构的技术支持。另外为了提高评估和担保能力,推动国内资本市场的发展，加强政策性融资基础设施专业融资机构、为借款人建立资信，提供担保和贴现贷款的政府资助基础设施开发基金作为提供长期资金支持的一种过渡机制也常常被采用。这一阶段往往处于建设需求旺盛，政府资金难以满足市场需求，急需拓宽融资渠道的阶段。,第三阶段，市场机制完善并有大量长期资本寻求投资领域的情况下,资本市场运作与私有化是投融资的重点发展方向,如债券市场、股票市场、信托基金等。理论上一个国家利用资本市场为城市环境基础设施融资的发展层次是这样的，但决定采用什麽样的投
40、融资机制的另一个主要因素是该国的政治财政体系，特别是中央政府与地方政府、公共部门与私人部门在投资建设水业设施时所扮演的角色将影响投融资的模式。另外，城市环境基础设施是满足各社区、团体、各阶层基本需要的准公共物品，与其它经济领域的基础设施相比具有投资时间长、收益率低、沉淀性成本高等特性，政府资金的作用就尤为重要，有限的政府资金应充分发挥它的作用，但是这一作用不是一成不变的，应随着政策发展的需要进行调整。经济实力很强的国家如美国和日本，中央与地方政府的直接投资所占的比例也是很大的。,地方政府是城市环境基础设施的建设者和所有者，在设计城市环境基础设施建设投融资机制时要先分析建设城市环境基础设施市场的
41、资本供需状况。需求指投资城市环境基础设施建设与运营管理所需资本的预测，供给指地方政府财政能力与融资能力。要考虑并比较每个项目的各种资金来源的可能性。明确年度支出预算,在供需有差距的情况下，确定融资额度。要重点分析从地方资本市场融资的可能性。地方资本市场也存在着供需关系。需求方指地方政府投资水业对于资本市场的需求量和其贷款能力与资信程度，供给方指是否具有有效的融资手段金融工具如地方银行贷款系统、发行地方债券等的融资手段及其配套机构，同时还有闲置长期社会资本并有中介投资机构融通这部分资金。可以说地方政府投资城市环境基础设施的资金供需情况决定社会资本的参与程度，是否能够融到所需资金则需要设计具体融资手段与完善配套金融工具。地方政府需要雇用专业的财务顾问进行财务分析、设计融资机制、制定融资计划。,各国水业建设领域投融资机制的主要运作方式,
