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1、1,第三章 财政支出规模与结构分析,2,财政支出是国家各级政府的一种经济行为，是国家对集中起来的财力进行再分配的活动，它要解决的是由国家支配的那部分社会财富如何安排使用的问题。财政支出又是政府施政行为选择的反映，体现着政府的政策意图，代表着政府活动的方向和范围。具体地讲，财政支出是以政府为主体，以政府的事权为依据进行的一种货币资金的支出活动。财政支出分析的主题大致可分为三个方面，即结构分析、总量分析和效益分析。,3,第一节 财政支出分类 一、按财政功能分类（重点掌握）（1）经济建设费。包括基本建设拨款支出，国有企业挖潜改造资金，科学技术三项费用（新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费），
2、简易建筑费支出，地质勘探费，增拨国有企业流动资金，支援农村生产支出，工业、交通、商业等部门的事业费支出，城市维护费支出，国家物资储备支出，城镇青年就业经费支出，抚恤和社会福利救济费支出等。（2）社会文教费。包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、通信、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费、研究费和补助费等。,4,（3）国防费。包括各种武器和军事设备支出，军事人员给养支出，有关军事的科研支出，对外军事援助支出，民兵建设事业费支出，用于实行兵役制的公安、边防、武装警察部队和消防队伍的各种经费，防空经费等。（4）行政管理费。包括用于国家行政机关、事业单位、公安机关、司法机关、检察机关、驻
3、外机构的各种经费、业务费、干部培训费（5）其他支出。,5,二、我国现行支出经济分类 经常性支出：是维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必需的支出，包括人员经费、公用经费及社会保障支出。资本性支出：用于购买或生产使用年限在一年以上的耐用品所需的支出。净贷款我国支出经济分类的类级科目现行规定有12项：工资福利支出、办公费、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设 支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股、其他支出。,6,（三）从动态的再生产的角度来进行归类，可分为投资性支出与消费性支出。投资性支出包括：挖潜改造支出（重值投资）、基本建设支出
4、、流动资金、国家物资储备以及新产品试制、地质勘探、支农、各项经济建设事业、城市公用事业等支出中增加固定资产的部分。消费性支出包括：文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、行政管理费、国防战备费等。,7,三、按经济性质分类（重点）1.购买性支出是指政府用于购买为执行政府职能所需的商品和劳务的支出，包括购买政府进行日常政务活动所需的商品与劳务的支出、购买政府进行投资所需的商品与劳务的支出。前者如政府用于国防、外交、行政、司法等部门的事业费，后者如政府各部门的投资拨款。虽然这些支出的目的和用途有所不同，但却具有一个共同点：财政一手付出了资金，另一手相应地购得了商品和服务，并运用这些商品和服务，实现国家
5、的职能。就是说，在这样一些支出安排中，政府如同其他经济主体一样，在从事等价交换的活动。它所体现的是政府的市场性再分配活动。,8,转移性支出是指政府按照一定的形式，将一部分财政资金无偿地、单方面地转移给居民、企业和其他受益者所形成的财政支出，主要包括养老金、失业救济金、财政补贴和债务利息支出等方面支出。其共同点是：财政付出了资金，却无任何所得，在这里，不存在交换的问题。它所体现的是政府的非市场性再分配活动。,9,10,四、按支出产生效益的时间分类1.经常性支出：维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必需的支出，主要包括人员经费、公用经费和社会保障支出。这类支出的特点是，这的消耗使社会直接受益或
6、当期受益。2.资本性支出：指用于购买或生产使用年限在一年以上的耐久品所需的支出，包括生产性支出和非生产性支出。其特点是，它们消耗的结果将形成一年以上的长期使用的固定资产。五、国际分类方法,11,12,第二节 财政支出规模分析一、衡量财政活动规模的指标（一）绝对指标：财政收入、财政支出（二）相对指标：财政收入占GDP的比重、财政支出占GDP的比重 在大多数国家的大多数财政年度中，财政收入与财政支出是不相等的，通常后者大于前者，财政支出占GDP的比重高于财政收入占GDP的比重。,13,作为衡量财政活动规模的指标，财政支出占国内生产总值的比重比财政收入占国内生产总值的比重更能反映实际情况。理由有三：
7、（1）财政收入占GDP的比重常常被人们看作为衡量财政集中程度的指标。其实，论集中程度；倒是财政支出占GDP的比重更切近实际。因为，财政支出无论取何种形式，无一例外地都表现为财政对GDP的实际使用和支配的规模。而财政收入则只是标示了财政可能使用和支配的规模。它常常并不代表实际发生的规模。,14,（2）财政收入反映的是财政参与GDP分配过程的活动，财政支出反映的则是财政在GDP使用过程的活动。从川流不息的社会再生产过程来看，是财政支出通过它的规模和结构实现资源的配置，直接影响社会再生产的规模和结构。财政分配的全过程固然始于财政收入，但通过财政支出才最终完成。（3）财政收入和财政支出都体现了财政对宏
8、观经济运行的调控，但后者更能全面而准确地反映财政对宏观经济运行的调控能力。因为，财政的“三大职能”，特别是资源配置职能，主要是通过财政支出来实现。,15,（三）反映财政支出规模及其变化的指标 财政支出增长、财政支出增长弹性系数、财政支出增长边际倾向二、财政支出规模发展变化的一般趋势（一）瓦格纳法则（Wagners Law）随着人均收入的提高，财政支出占GDP的比重也相应随之提高。1.所谓政治因素，是指随着经济的工业化，正在扩张的市场与这些市场中的当事人之间的关系会更加复杂，市场关系的复杂化引起了对商业法律和契约的需要，并要求建立司法组织执行这些法律，这样，就需要把更多的资源用于提供治安和法律设
9、施。,16,2.所谓经济因素，则是指工业的发展推动了都市化的进程，人口的居住将密集化，由此将产生拥挤等外部性问题，这样也就需要政府进行管理与调节工作。此外，瓦格纳把对于教育、娱乐、文化、保健与福利服务的公共支出的增长归因于需求的收入弹性，即随着实际收入的上升，这些项目的公共支出的增长将会快于GDP的增长。,17,（二）皮科克（Peacock）与威斯曼（Wiseman）：替代规模效应理论 在瓦格纳分析的基础上，根据他们对1890一1955年间英国的公共部门成长情况的研究，提出了导致公共支出增长的内在因素与外在因素。并认为，外在因素是说明公共支出增长超过GDP增长速度的主要原因。他们的分析建立在这
10、样一种假定上：政府喜欢多支出、公民不愿意多缴税，因此，当政府在决定预算支出规模时，应该密切注意公民关于赋税承受能力的反应，公民所容忍的税收水平是政府公共支出的约束条件，在正常条件下，经济发展，收入水平上升，以不变的税率所征得的税收也会上升，于是，政府支出上升会与GDP上升成线性关系。这是内在因素作用的结果。,18,但一旦发生了外部冲突，例如战争，政府会被迫提高税率，而公众在危急时期也会接受提高了的税率。这就是所谓的“替代效应”即在危急时期，公共支出会替代私人支出，公共支出的比重增加。但在危急时期过去以后，公共支出并不会退回到先前的水平。一般情况是，一个国家在结束战争之后，总有大量的国债，公共支
11、出会持续很高。,19,（三）马斯格雷夫（Musgrave）和罗斯托（Rostow）：经济发展阶段论1.他们认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，如道路、运输系统、环境卫生系统、法律与秩序、健康与教育以及其他用于人力资本的投资等。这些投资对于处于经济与社会发展早期阶段的国家进入“起飞”，乃至进入发展的中期阶段是必不可少的。,20,2.在发展的中期，政府投资还应继续进行，但这时政府投资只是对私人投资的补充。无论是在发展的早期还是在中期，都存在着市场失灵和市场缺陷，阻碍经济的发展，为了弥补市场失灵和克服市场缺陷，也需要加强政府的干预。3
12、.马斯格雷夫认为，在整个经济发展进程中，GDP中总投资的比重是上升的，但政府投资占GDP的比重，会趋于下降。罗斯托认为，一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加的对教育、保健与福利服务的支出，且这方面的支出增长将大大超过其他方面支出的增长，也会快于GDP的增长速度。,21,三、我国财政支出规模发展变化的特殊性 建国以来我国财政支出相对规模变化分三个阶段。（一）在经济体制改革前，我国财政支出占GDP的比重是比较高的，基本保持在30%以上。一方面，实行“低工资、高就业”政策，在GDP的初次分配中，个人所占的比重较小，同时，许多个人生活必需品由国家低价乃至无偿供给；另一方面，国有企
13、业的利润乃至折旧基金几乎全部上缴国家，相应地，它们的固定资产和流动资金投资，乃至更新改造投资都由国家拨付。简言之，在改革前的社会主义经济中，国家扮演了一个“总企业家”和“总家长”的角色，这种角色在GDP分配上的体现，便是实行“统收统支”制度，既然要“统”，财政支出占GDP的比重就必然较高。,22,23,24,25,26,（二）经济体制改革至1996年我国财政支出占GDP的比重迅速下降。19791996年18间下降了近20个百分点，平均每年下降1个百分点。改革要解决的核心问题，是调动起千千万万个微观经济主体的积极性，使社会主义经济充满勃勃生机，为实现这一目标，实行放权让利政策显然是一个必要条件。
14、所以，在改革之初，不可避免地要经历一个向国有企业放权让利和提高人民收入水平的阶段，财政支出占GDP的比重自然出现下降的趋势。但我国列入预算内的财政支出占GDP的比重下降的速度过快，下降的幅度过大。,27,另外，财政分配秩序混乱。（三）1996年至今从1997年开始，财政支出的相对比重逐步回升2009年提升至22.41%1.1994年税收制度改革，完善了税制，强化了税收征管。2.19982003年积极财政政策的实施，扩大了政府支出规模。3.整顿政府分配秩序，将一部分预算外收入转为预算内。,28,四、影响财政支出合理规模的因素分析（一）宏观因素分析1.经济性因素。它主要指经济发展水平、经济体制和中
15、长期发展战略和当前经济政策等。关于经济发展水平对财政支出规模的影响，Musgrave and Rostow的分析具体说明了经济不同发展阶段对财政支出规模以及支出结构变化的影响，这些分析表明经济发展因素是影响财政支出规模的重要因素。,29,2.政治性因素。政治性因素对财政支出规模的影响主要体现在三方面：一是政局是否稳定；二是政体结构和行政效率。三是政府干预政策。3.社会性因素。包括人口、就业、医疗卫生、社会救济、社会保障以及城镇化等因素会在很大程度上影响财政支出规模。发展中国家人口基数大，增长快，相应的义务教育、卫生保健、社会保障、失业和贫困救济、生态环境保护以及城镇化等支出的压力就大。,30,
16、（二）微观因素 福利经济学对财政支出增长的分析主要是从微观角度进行的，它采用效用最大化的分析方法，将市场有效供给原理运用到政府公共物品的供应中，通过影响财政支出增长的变量，如公共物品的需求、公共物品的成本与价格、公共物品的质量、生产组织形式等，来分析和研究财政支出规模。我国近年来财政管理中所采取的编制部门预算、政府采购制度、国库集中收付制度以及预算外资金的“收支两条线”管理制度，都是从微观管理入手，提高财政支出效益，控制财政支出规模。,31,（三）政治决策程序财政是政府的经济行为，所以财政学是名副其实的政治经济学，财政是一个与政治联系最为紧密的经济学问题，因此，政治决策必然是决定财政支出规模的
17、重要因素。公共选择理论是将经济分析的工具和方法应用到政治决策过程，深入研究政府决策程序和选举制度，寻求财政决策的最佳途径。我国的市场经济体制是在政府推动下建立和形成的，因而政治决策对我国的财政支出规模的发展变化及最终形成最佳的相对稳定水平具有决定性作用。,32,第三节 财政支出结构分析 财政支出结构：指各类财政支出占总支出的比重，亦称财政支出构成。财政支出结构表明在财政支出规模既定的前提下财政资源的分布状态。一、政府职能与财政支出结构 一般认为，财政支出结构与政府职能存在着紧密的对应关系，并把政府职能划分为两大类，即经济管理职能和社会管理职能，从而形成了经济管理支出和社会管理支出，前者也称为经
18、济建设支出，后者也称为公共支出。“经济建设费”、“债务支出”等属于前者，“社会文教费”、“国防费”、“行政管理费”等属于后者。,33,34,35,36,（二）按政府职能分类的财政支出结构的变化趋势 随着社会主义市场经济的确立，政府的经济管理职能逐步弱化，社会管理职能日益加强。伴随着政府职能的转变，财政支出的结构发生了很大的变化：经济建设支出占财政支出总额的比重从改革前的平均60%左右下降到“八五”时期的41.5%，下降了近20个百分点；相反，社会管理支出则大幅度提高。,37,（二）原因分析经济建设支出比重下降的主要原因有两方面：第一，流动资金支出下降。这种支出下降符合市场经济运行的要求。第二，
19、基本建设支出下降。投资主体的多元化和投资主体资金来源的多元化，导致预算内基本建设支出的比重迅速下降，制约了基础设施、产业结构调整等。当然，在社会管理支出的增长中，有合理的成分，也有不合理的因素。教育、科学等领域的投入加大是合理的；而行政管理支出增长过快则是不合理的。,38,二、财政支出的经济性质与财政支出结构 购买性支出与转移性支出在财政支出总额中所占的比重大小，反映财政在不同时期的经济作用的不同和财政职能的变化。购买性支出与转移性支出占总支出的比重，各个国家有所不同。一般而言，经济发达国家，转移性支出占总支出的比重较大，往往与购买性支出平分秋色。发展中国家购买性支出占总支出的比重较大。发展中国家，由于政府直接参与生产活动，财政收入相对匮乏，购买性支出所占比重较大。,39,三、调整与优化财政支出结构的基本思路 按照统筹兼顾、确保重点的方针，有保有压，保障公共支出，压缩一般支出，向“三农”、教育、公共卫生、就业和社会保障等事业倾斜，向困难地区和群体倾斜，向科技创新和转变经济增长方式倾斜。1.加强财政的宏观调控，促进国民经济又好又快发展。2.加大新农村建设的资金投入和政策扶持力度。3.支持就业、再就业和社会保障工作。4.促进自主创新，推进经济增长方式的转变。5.加大转移支付力度，促进区域经济协调发展。6.着力支持经济体制改革。,
