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1、交通运输经济学,制作：交通运输经济学课程组,第7章 交通运输基础设施供给,7.3 交通运输规划制度,2,一、主要内容和要求二、美国的交通规划制度,7.3 交通运输规划制度,3,一、主要内容和要求（1）规划分级与分类（2）规划主体（3）规划程序（4）资金保障（5）监督与评价,7.3 交通运输规划制度,4,一、主要内容和要求交通规划是在具有公共属性的交通领域基于社会理性的资源配置方式，是政府实现代表公众利益的社会整体价值目标的一种手段。显然，需要某种制度性安排来实现或者保障该目标的实现，而且毫无疑义地，交通规划制度设计的合理性与交通规划方案设计的科学性同等重要。,7.3 交通运输规划制度,5,一、
2、主要内容和要求规划制度是使规划能够合理编制并正确实施的保证，一般体现在相应的法律和政府规章中。交通规划制度的主要组成内容大体可分为以下几个方面：对规划分级分类方式的规定，对相应规划主体及责任与权力的规定，对规划编制、评价、审批、实施、修改等程序的规定，对规划实施所需资金来源及分配方式的规定。,7.3 交通运输规划制度,6,一、主要内容和要求对规划分级分类方式的规定，对相应规划主体及责任与权力的规定，对规划编制、评价、审批、实施、修改等程序的规定，对规划实施所需资金来源及分配方式的规定。,7.3 交通运输规划制度,7,一、主要内容和要求（1）规划分级与分类从规划所涉及的地域范围看，可以分为地方规
3、划、城市规划、省市自治区规划、大经济区规划和国家规划，有些甚至是跨国的交通规划。从规划所涉及的运输方式或专业领域看，可以分为铁路、公路、内河水运、海运、航空或管道运输规划，也可以分为客运的城市间长途、城市内公交或高峰期车辆疏导规划，或货运的煤炭、石油、粮食或集装箱等专项运输规划，以及综合性规划。,7.3 交通运输规划制度,8,一、主要内容和要求（1）规划分级与分类还可以分为空间概念上的交通线路、通道或节点枢纽等布局规划与时序安排上的建设规划。从规划所涉及的时间范围看，可以分为短期规划、中期规划和长期规划，其中长期规划侧重发展方向，短期规划侧重建设实施。,7.3 交通运输规划制度,9,一、主要内
4、容和要求（2）规划主体规划主体不同，思考问题的角度也不同，交通运输规划的主体必须是能代表全局利益的、能客观考虑各种运输方式的技术经济特点，进行有效整合的机构，所以政策或体制应当授权给拥有专业规划知识且能真正保证综合的部门来完成科学的设计与编制。,7.3 交通运输规划制度,10,一、主要内容和要求（2）规划主体不同范围、层次和类别要求的交通规划需要由相应的主体负责编制和实施。一个分工明确和职能合理的交通规划编制机构及体系是保证规划编制工作有序高效进行的重要前提。比如在中央政府设专门的交通规划部、局、署或者委员会，专门负责全国交通总体规划的编制工作；在地方设立地方交通规划机构，负责区域交通规划、城
5、市交通规划或地方交通规划工作。,7.3 交通运输规划制度,11,一、主要内容和要求（3）规划程序交通规划程序涉及规划编制和规划审批与实施两个主要环节。规划编制程序是否规范、民主，直接决定着规划的可实施性和权威性是否能够得到保障，因此规划编制过程应遵从公开性和透明度的原则，鼓励公众的广泛参与。而规划审批与实施过程要注重审批原则的设定、实施可能产生的环境影响和社会影响、财政资金的落实保障、过程中的监管以及后期的评估等问题。,7.3 交通运输规划制度,12,一、主要内容和要求（4）资金保障好的规划构想如果缺少与之匹配的资金确保实施，也将变成一纸空谈。所以必须事先对规划方案进行财务分析，对规划的实施提
6、出预算报告，分析规划实施中可获取资金的各种渠道以及每种资金获取方式下的资金风险、收益和成本。,7.3 交通运输规划制度,13,一、主要内容和要求（5）监督与评价规划需要借助监管的力量，现代社会中主要凭借两条途：其一是法律体系的监督管理其二是社会公众的监督管理,7.3 交通运输规划制度,14,一、主要内容和要求（5）监督与评价在法律法规中应该对规划的目标、功能、主要内容、编制程序、资金分配以及规划调整的程序作出明确规定，确保规划无论执行或修改都能够有法可依。而提高社会公众的监督管理力度就需要制度保障公众参与的权利，鼓励公众通过各种渠道以多种形式参与到规划的过程中。评价是决策前的最后一个阶段，主要
7、判断交通规划方案中的设计与编制能否被决策者和公众接受。制动体系中应明确交通规划评价的内容、指标的设计、评价方法的选取，并把相关内容体系化、制度化。,7.3 交通运输规划制度,15,二、美国的交通规划制度（1）规划主体和分级体系（2）规划要素（3）规划编制与实施程序（4）资金保障（5）公众参与,7.3 交通运输规划制度,16,二、美国的交通规划制度虽然美国是一个典型的自由市场经济国家，但在具有公共属性的交通运输领域中，规划作为美国政府进行资源配置的一种手段，其作用已经越来越重要，美国的交通规划制度经过长期的发展演变已经相对比较成熟。,7.3 交通运输规划制度,17,二、美国的交通规划制度交通规划
8、从一开始就是联邦公路资助金分配方式的配套程序，现在已逐步演变成联邦政府通过立法形式确定程序，并在每年的预算开支中为运输系统发展提供相应资金，州和地方在进行当地交通系统建设时如果希望获得联邦资助，就必须向联邦政府提交规划报告。,7.3 交通运输规划制度,18,二、美国的交通规划制度规划报告一方面要承担举证责任，通过广泛的调查搜集详细的资料，借助规划模型和计算机技术来论证项目方案的必要性和可行性；另一方面还要满足联邦政府提出的一致性要求，确保方案符合多式联运、土地利用、空气质量等方面的规定或标准。,7.3 交通运输规划制度,19,二、美国的交通规划制度根据2001年美国政府公布的2050年展望：国
9、家一体化运输系统报告，美国运输系统50年后的三个长远目标是：建立国家一体化运输系统，确保经济高效地完成任何人和货物在任何时间都可顺畅及时地抵达任何地点；建立一个事故和伤亡最小的运输系统；建立一个不依赖国外能源并环境友好的运输系统。,7.3 交通运输规划制度,20,二、美国的交通规划制度（1）规划主体和分级体系美国采取的是分级交通规划体系，从最上级的国会，到最下级的参与规划工作的各类机构，形成了一个完整的体系，在该体系中上一级政府负责评价并审批下级政府的有关规划。国会负责制定运输政策、立法并批准交通资助的预算；运输部负责编制国家运输业发展的战略规划，并会同其他联邦机构审批各州交通规划；各州运输部
10、负责指导有关都市区规划组织编制地区交通规划，并编制州的长期交通发展规划和短期执行计划；,7.3 交通运输规划制度,21,二、美国的交通规划制度（1）规划主体和分级体系都市区规划组织会同地方政府编制都市区和地方交通规划大学、交通企业和各类咨询机构参与有关规划的研究工作 都市区规划组织（Metropolitan Planning Organization，简称为MPO）是美国交通规划体系的重要组成部分。美国的系列法令，比如1962年的联邦资助公路法、1965年的住宅和城建法、1966年的示范城市与大都市发展法等均要求有区域性的规划，而这些区域性的规划不止涉及到一个城市（city）或城镇（town）
11、，需要跨市、镇的联合，这就催生了都市区规划组织的产生，并通过法令对MPO的机构设置、经费来源、规划原则、评价指标等做了明确的规定。,7.3 交通运输规划制度,22,二、美国的交通规划制度（1）规划主体和分级体系都市区规划组织是美国规划编制体系中不可或缺的组成部分。美国现有的都市规划组织大体有四种组织形式：由区域内地方政府联合组成的政府联合会 主要由地方政府和州政府官员组成的相对独立的规划机构 依附于县郡政府机构而设立的城市规划组织 交通规划师和交通工程师组成的区域性机构。,7.3 交通运输规划制度,23,二、美国的交通规划制度（1）规划主体和分级体系这些都市区规划组织主要负责编制不同层次的交通
12、规划和交通投资计划，其中包括区域性交通规划、交通改善计划、联合规划工作计划和交通阻塞整治计划等。编制区域性交通规划是大都市规划组织最主要的职能。1、区域性交通规划是指导整个区域未来20年交通发展的蓝图。2、交通改善计划通常考虑5年或7年内的交通项目，每2年修订1次，交通改善计划涉及各种交通方式的投资。,7.3 交通运输规划制度,24,二、美国的交通规划制度（1）规划主体和分级体系3、联合规划工作计划是由都市区规划组织与州交通部门和交通服务的经营者共同合作编制的工作计划，内容包括讨论地区的规划重点，阐述未来57年涉及交通和交通相关的空气质量方面的规划活动；明确提出需要联邦资助的所有规划活动；列出
13、重点规划项目的清单，项目的名称、目的、已经完成和目前正在进行的相关项目情况，项目的实施单位、时间安排、费用计划等。4、交通阻塞整治计划是都市区内各郡县根据自身情况提出缓解拥挤的方案，经过汇总整理，形成区域性的交通阻塞整治计划。,7.3 交通运输规划制度,25,二、美国的交通规划制度（2）规划要素所谓规划要素，是指任何团体在编制规划过程中都必须考虑并在规划报告中体现的内容。在1991年颁布的ISTEA中，对州政府编制交通州规划提出了21条规划要素，分别是：1）提高和扩展公共交通服务的方法；2）提高货运效率的方法；3）提高港口、机场、多式联运场站通达性的方法；4）运输所需的识别和管理系统；5）为今
14、后的运输项目预留土地，保留路权；6）在设计桥梁、隧道或公路时采用全寿命周期成本计算公式；,7.3 交通运输规划制度,26,二、美国的交通规划制度（2）规划要素7）运输决策中的社会、经济、环境影响；8）联邦、州和地方的能源保护项目；9）土地利用和发展对交通运输政策的影响；10）与都市区其他规划保持一致性；11）非大都市地区的交通需求；12）大都市之间以及和非大都市地区之间的连接；13）州运输系统的长期需求；14）自行车和人行道设施的配备；,7.3 交通运输规划制度,27,二、美国的交通规划制度（2）规划要素15）休闲出游和观光；16）在20万人以上的交通管理区考虑交通拥挤管理系统的效果；17）运
15、输需求管理和投资战略确保更加有效的利用现有运输系统；18）减少交通拥挤的方法和避免不拥挤的地区出现拥挤现象；19）使用新的融资方式；20）州水污染控制规划；21）关注印第安部落。,7.3 交通运输规划制度,28,二、美国的交通规划制度（3）规划编制与实施程序以都市区规划和州的交通规划为例，介绍美国的交通规划编制程序。1）都市区规划编制与实施程序首先，都市区规划组织要确保区域交通决策和联邦法律的一致性。其次，大都市规划组织提供一个区域运输政策的工作框架以便于协调各方意见。再次，大都市规划组织提供决策的技术支持。,7.3 交通运输规划制度,29,二、美国的交通规划制度（3）规划编制与实施程序项目最
16、初是由州或地方提出的，项目发起一般有几种基本方式：地方政府规划。在州一级确认项目。区域公交规划和研究。交通走廊和邻近地区的研究。,7.3 交通运输规划制度,30,交通项目确定以及规划和设计阶段图,7.3 交通运输规划制度,31,二、美国的交通规划制度（3）规划编制与实施程序2）州规划编制与实施程序每个州也都要编制长期规划(LRP)和运输改进方案(TIP)两个重要文件。大都市规划组织十分强调规划的运输系统和以下目标协调统一：第一，LRP中的项目必须有助于大都市区交通发展战略的实现。第二，LRP只包括那些都市区财力可负担的项目。第三，LRP必须满足空气质量改进目标。第四，LRP不能对低收入群体、少
17、数民族和残疾人产生不良的负面影响。,7.3 交通运输规划制度,32,二、美国的交通规划制度（4）资金保障美国的交通规划十分强调运输投资和财政预算约束之间的平衡，这也恰恰是运输规划落实的首要前提条件。如果没有预算约束，那么规划很有可能变成感情冲动的产物，而不是理性思考的结果；如果没有预算约束，那么规划在实施过程中会出现很多意想不到的困难，甚至无法确保规划的实施；如果没有预算约束，不仅运输系统中各种组成要素的整体性会被破坏，环境协调发展的决策也会失效，公众参与程序更成了摆设，无法发挥应有的作用。,7.3 交通运输规划制度,33,二、美国的交通规划制度（5）公众参与美国公众可以在规划编制、审批和实施
18、的各个阶段，通过不同的形式参与其中。公众参与规划过程示意图,7.3 交通运输规划制度,34,二、美国的交通规划制度（5）公众参与审批阶段，能够发挥影响力的个人或团体大体可分为两类：第一类是普通公众中和交通运输直接相关的个人或团体，包括依靠交通运输系统运送货物或提供服务的个人或团体、日常活动有赖于交通运输系统的个人或团体、受到交通运输项目影响的个人或团体、环境关注者等。第二类是影响或执行交通规划的个人或团体，包括交通运输业的相关利益机构、公共交通部门、交通运输领域的专家、交通运输规划制定者等。实施阶段无疑需要广大公众的支持和认可。,7.4 基础设施特许专营权模式,35,一、建设经营移交模式（BO
19、T）二、移交经营移交模式（TOT）三、公共部门与私人企业合作模式（PPP）,7.4 基础设施特许专营权模式,36,所谓基础设施特许经营，就是由国家或地方政府将基础设施的投资和经营权，通过法定的程序，有偿或者无偿地交给选定的投资人投资经营。由此形成的典型的基础设施特许经营方式有BOT、TOT、PPP等方式。,7.4 基础设施特许专营权模式,37,一、建设经营移交模式（BOT）（1）BOO模式（2）BOOT模式,7.4 基础设施特许专营权模式,38,一、建设经营移交模式（BOT）BOT（Builder-Operate-Transfer），即建设-经营-移交模式。典型的BOT融资方式，通常是由某个公
20、司发起，其他公司参加，向当地政府提出建议或申请建设和经营某项目的许可。在取得政府同意后组建项目公司，并由政府授予该项目公司建设和经营特许权。,7.4 基础设施特许专营权模式,39,一、建设经营移交模式（BOT）项目公司负责筹集资金，设计和建设该项目。在与政府约定的特许经营期间，由项目公司对项目的运营进行管理，所获现金流量和收益的支配权归项目公司所有，用于偿还债务，收回投资。特许经营期满后，终止特许经营权利，项目公司将该项目完整的无偿移交给当地政府。,7.4 基础设施特许专营权模式,40,一、建设经营移交模式（BOT）BOT模式减少政府的直接财政负担，减轻政府的借款负债义务。所有的项目融资负债责
21、任都被转移给项目发起人，政府无须保证或承诺支付项目的借款，从而也不会影响其融资信用，避免了债务风险。BOT项目的参与人主要包括政府、项目承办人（即被授予特许经营权的私营部门）、投资者、贷款人、保险和担保人、总承包商（承担项目的设计、建造）、运营开发商（承担项目建成后的运营和管理）等。,7.4 基础设施特许专营权模式,41,一、建设经营移交模式（BOT）BOT模式的实施过程大致可以分成准备、实施和移交三个阶段：1、准备阶段主要是选定BOT项目，通过资格预审与招标，选定项目承办人。2、实施阶段包括BOT项目建设与运营阶段。3、特许期期满时，项目公司把项目移交给政府。,7.4 基础设施特许专营权模式
22、,42,一、建设经营移交模式（BOT）（1）BOO模式BOO（Build-Own-Operate）即建设-拥有-经营模式，是BOT模式的一种衍生模式。该方式特许投资人根据政府的特许权建设并拥有某项基础设施，但最终不将该基础设施移交给政府。,7.4 基础设施特许专营权模式,43,一、建设经营移交模式（BOT）（1）BOO模式BOO与BOT模式最重要的相同之处：它们都是利用私人投资承担基础设施项目而二者的区别：在BOT项目实施整个过程中，项目设施的所有权掌握在国家手中，并且项目公司将最终交换经营权。而BOO模式下，项目的所有权和经营权都不交还国家。,7.4 基础设施特许专营权模式,44,一、建设经
23、营移交模式（BOT）（2）BOOT模式BOOT（Build-Own-Operate-Transfer），即建设-拥有-经营-转让模式，是BOT模式的另一种衍生模式。该模式下私有资本参与基础设施项目，在规定期限内拥有所有权并经营，并于特许期满后交还所有权和经营权。,7.4 基础设施特许专营权模式,45,一、建设经营移交模式（BOT）（2）BOOT模式BOOT与BOT主要区别：前者在特许期内拥有项目所有权，后者则没有；另外，前者从项目建成到移交给政府这一段时间一般比后者长。对比两种模式后可以发现，相同投入条件下BOOT模式投资的项目比BOT增加了产权价值。如果项目预期收益较低，BOOT模式可以用产
24、权价值弥补项目收益不足的缺点。,7.4 基础设施特许专营权模式,46,二、移交经营移交模式（TOT）TOT（Transfer-Operate-Transfer）即移交-经营-移交模式，是BOT之后出现的一种全新的经营性政府工程投融资模式，是指通过出售现有已建成项目在一定期限内的薪金流量，从而获得资金来建设新项目的一种融资方式。项目所在政府将已经投产运营的项目移交（T）给私营企业，一次性筹得一笔资金以用于新项目建设。经过特许经营期内的经营（O）之后，该私营企业将原来的项目移交（T）给该政府的模式。,7.4 基础设施特许专营权模式,47,二、移交经营移交模式（TOT）一方面可以达到提前收回投资的目
25、的另一方面也为政府与私人之间的投资合作提供了一种新途径，借助私营企业的经营管理经验，提高基础设施项目的运行效率。,7.4 基础设施特许专营权模式,48,二、移交经营移交模式（TOT）TOT与BOT两种融资方式都是通过引进私营资本参与基础设施建设，是解决基础设施建设资金不足问题的途径。但是二者也有许多不同的特点：1）投资方的项目结构不同。2）降低了私营企业面临的风险。3）涉及法律环节较少，对法律环境的要求不同。4）项目融资成本不同。5）项目实施的复杂程度与可操作性不同。,7.4 基础设施特许专营权模式,49,二、移交经营移交模式（TOT）从项目的运作过程看，采用BOT模式必须经过项目确定、项目准
26、备、招标、谈判、文件合同签署、建设、运营、维护、移交等阶段，操作过程复杂。而TOT模式是对已有项目转让经营权，仅涉及项目的生产运营阶段，不涉及所有权问题，其运作过程要大大简化。,7.4 基础设施特许专营权模式,50,三、公共部门与私人企业合作模式（PPP）PPP（Public Private Partnership）即公共部门与私人企业合作模式，是指政府与民间投资人合作投资基础设施。从更广泛意义上讲，只要是旨在促进私人企业与政府合作进行基础设施发展的模式都可以归为这一类别。这里所说的PPP模式主要是围绕基础设施特许经营权，在基础设施建设和运营中，公共部门与私人企业的合作模式。,7.4 基础设施
27、特许专营权模式,51,三、公共部门与私人企业合作模式（PPP）PPP融资的组织形式非常复杂，既可能包括赢利性企业、私人非赢利性组织，同时还可能有公共非赢利性组织。合作双方不可避免会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私营企业形成相互合作的机制，才能使合作各方面的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目目标。,7.4 基础设施特许专营权模式,52,三、公共部门与私人企业合作模式（PPP）PPP模式的特点是政府部门和私营公司根据共同确立的项目，组织成立项目公司作为特许经营权人，承担特许经营协议合同规定的责任和义务。特许期满后，私营公司把项目移交给政府，所有固定资产全部无偿归政府所有。,7
28、.4 基础设施特许专营权模式,53,三、公共部门与私人企业合作模式（PPP）其实质是国家或相关政府部门在“国有国营”模式基础上，不同程度地吸引社会投资以拓展公共基础设施的资金来源，并提高公共产品或服务的供给质量和效率，即在公共基础设施领域引入市场竞争机制，推行市场化改革。,7.4 基础设施特许专营权模式,54,三、公共部门与私人企业合作模式（PPP）从国外的经验看，PPP模式能使参与各方实现“双赢”或“多赢”，并最终实现社会效益最大化。这种模式的优点是合资公司完全按照市场化原则运作项目，通过公司主观上对利润最大化的追求，为降低成本而提高管理水平，为增加收入而提高服务水平，客观上保障了为公众提供
29、良好公共交通服务的公共利益。,7.4 基础设施特许专营权模式,55,三、公共部门与私人企业合作模式（PPP）PPP模式避免了BOT模式缺乏互相沟通协调造成的项目前期工作周期过长，也解决了项目全部风险由民营企业承担而造成融资困难问题。PPP模式参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，虽然没有达到自身理想的最大利益，但实现了帕累托效应，即社会效益最大化，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改，而是对整个项目的组织机构设置提出了一个新的模型。,第7章交通运输基础设施供给,56,总结与提要本章讨论交通运输供给的重要内容交通运输基础设施供给。需要重点掌握基础设施的概念、基础设施的特性、基础设施的形成机制规划机制。了解不同交通运输方式基础设施的组成以及特点；通过回顾规划思想的起源与发展，掌握规划的本质与特征；理解交通运输规划的层次性，明确交通运输规划制度的主要内容和要求；通过解剖美国交通规划制度进一步理解规划的作用，以及规划的程序与实施方式；同时介绍了交通运输基础设施的特许专营权模式。,第7章交通运输基础设施供给,57,思考题：1、交通运输基础设施的特征有哪些？2、规划的本质是什么？有何基本特征？3、简述交通运输规划的层次性。,
