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1、城市规划：公共政策的新图景,主要参考书目：1谭纵波：城市规划，清华大学出版社2005年2约翰利维：现代城市规划，中国人民大学出 版社2003年3仇保兴：中国城市化进程中的城市规划变，同济大学出版社2005年版,一、现代城市规划导论,唐长安平面图,唐 长安,宋东京平面图,元大都平面图,清北京平面图,公元前五世纪雅典城重建图,古罗马城平面图,中世纪巴黎城（1575年）,1.城市规划的概念,英国不列颠百科全书：“城市规划与改建的目的，不仅仅在于安排好城市形体城市中的建筑、街道、公园、公用事业及其他的各种要求，而且，更重要的在于实现社会与经济目标。城市规划的实现要靠政府的运筹，并需要运用调查、分析、预
2、测和设计等专门技术。”,1.城市规划的概念,美国国家资源委员会（National Resource Committee）对城市规划的定义是：“城市规划是一种科学、一种艺术、一种政策活动，它设计并指导空间的和谐发展，以适应社会与经济的需要。”美国规划协会政策部主任杰夫索尔：“关于规划工作，首先必须了解的一点就是，城市规划有多重目标，这些目标不只是有形的设计目标，还包括社会公平方面的目标，比如减少贫困问题，移民安置问题，农村人口迁到城市的问题，还有环境质量问题。美国的城市规划是一个综合性很强的过程，不仅涉及方案设计，同时还要寻求社会问题、环境问题、历史文化古迹的保护以及经济价值等之间的协调。”,1
3、.城市规划的概念,日本的定义更加强调规划的技术色彩：“城市规划即以城市为单位的地区作为对象，按照将来的目标，为使经济、社会活动得以安全、舒适、高效开展，而采用独特的理论从平面上、立体上调整满足各种空间要求，预测确定土地利用与设施的布局和规模，并将其付诸实施的技术。”,2.城市规划概念的内涵,具有限定的空间范围 城市规划的对象是一个具有明确界线的空间范围，业界称其为城市规划区，城市规划的作用被限定在这个范围之内。城市规划区一般包含已建成的城市地区、在一定的规划期限内（比如10年、15年，比如厦门市2005-2020年总体规划）即将由非城市利用形态向城市利用形态转化的地区、以及有必要限制这种转化活
4、动的地区。在城市规划区内，改变土地利用形态（例如在原有的农田上建设建筑物、修筑道路、建设文化娱乐设施）等开发建设活动，需要按照城市规划预先给出的方式进行。,2.城市规划概念的内涵,作为实现社会、经济诸目标的技术手段 城市规划是一项技术。但与工业制造技术不同的是，城市规划作为一种技术手段，不仅是要依此建设一个作为物质实体的城市，更重要的是通过对作为物质实体城市的各种功能在空间上的安排，实现城市的社会、经济等诸多发展目标。因此，城市规划本身不是目的，也不可能取代对社会、经济目标本身的制定工作。城市规划必须与相应的社会经济发展计划相配合，才能真正发挥作用。,2.城市规划概念的内涵,以物质空间为作用对
5、象 城市规划的关注对象是作为物质实体的城市和城市空间。在有关某个城市的诸多发展计划、规划中，城市规划是将诸多发展目标具体落实到空间上去的唯一的技术手段。例如发展经济需要容纳产业发展的空间、发展教育需要建设学校的空间、提高医疗卫生水平需要医院等相应的场所。这些不同类别的城市功能都需要城市规划落实到具体的城市空间中去。,2.城市规划概念的内涵,包含政策性因素和社会价值判断 由于诸多城市功能在空间分布上的排他性，任何一个具体的城市规划都包含有政策性因素。政策的产生一方面是因为客观条件的需要，另一方面，它必然体现了不同社会主体的社会价值判断，是政治过程的结果。例如，我国长期执行的“严格控制城市用地规模
6、”的政策，就是基于我国的人地关系这一国情所制定的；城市中是优先发展有轨公共交通还是大量兴建城市道路、立交，鼓励发展私人小汽车，就必须基于社会价值判断作出结论。在实践当中，客观因素和社会价值经常交织在一起，比如，在人均土地资源紧张的客观条件下，城市地区是鼓励发展中高密度的经济适用住房，还是放任低密度高档房地产项目的开发，就体现了城市规划的复杂性。,3.我国业界对于城市规划的理解,苏联的定义认为，城市规划是“整个国民经济计划工作的继续和具体化，并且是国民经济中一个不可分割的组成部分。它是根据发展国民经济的年度计划、五年计划和远景计划来进行的。”在计划体制下，城市规划还被视为仅仅是政府职能的延伸，具
7、有很强的指令性，更加强化了城市规划的技术属性。,3.我国业界对于城市规划的理解,1998年建设部城市规划基本术语标准对城市规划的定义认为，“城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合布局、具体安排和实施管理。”,3.我国业界对于城市规划的理解,中国城市规划协会秘书长石楠：“计划经济时期是政府直接具体安排各种建设、各类设施，现在不同，我们现在很难这么做。我们一直十分强调综合协调、综合部署，以往做规划由各个部门提供设想或者是行业规划、部门规划，在总体规划中加以协调，使得它们符合总体规划的要求，纳入总体规划，但现在也很难做到，总体规划经常不得不迁就部门规划、专业
8、规划、开发区规划等。而且事实上城市规划面临的挑战不只是来自下一层面，还有领导任期内的政绩追求，还有国家重点工程事实上的豁免规划管理等。”,3.我国业界对于城市规划的理解,两院院士周干峙在天津中国城市规划年会（2009年9月）上说：新中国成立60年来，我国城市发生的变化很大，都是经过规划设计的。规划工作受到高度重视以后，行政领导也有了很多的具体参与。不少技术方案、决策措施，由技术专家转移到行政领导。有一些老专家甚至感叹说，市长、书记都拍板了，规划师、设计师已经沦为绘图员了。目前土地开发机制混乱，城市用地开发本应由规划指导，但现在往往由开发市场指导规划设计，包括在什么地方开发，怎么开发，开发成什么
9、样子，有部分开发商甚至设置了自己的规划设计机构。名为参与，实为操纵，正正经经做开发规划就更难了。,3.我国业界对于城市规划的理解,为适应城市发展的实践，改变长期以来强调城市规划的技术属性而使其面临的尴尬处境，进入本世纪后，我国开始突出城市规划定义要素中的政策属性。2001年7月，温家宝在市长协会讲话时提出，城市规划是城市建设和发展的蓝图，是建设和管理城市的基本依据，是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域，强调了规划的综合性和政策性。2002年5月，国务院关于加强城乡规划监督管理的通知指出，城乡规划是政府指导、调控城乡建设和发展的基本手段，基本视点是把它作为
10、一种政府调控的手段。2005年1月，建设部在关于加强城市总体规划修编和审批工作的通知中提出，城市总体规划是促进城市科学协调发展的重要依据，是保障城市公共安全与公众利益的重要公共政策，是指导城市科学发展的法规性文件，强调了城市规划作为公共政策的属性。,4.城市规划的基本内容,国土及区域规划 现代的国土规划是指，“在国内范围内，为改善土地利用状况、决定产业布局、有计划地安置人口而进行的长期的综合性社会基础设施建设规划”，或者简略地说，“是对国土资源的开发、利用、治理和保护进行全面规划”。国土规划一方面是对国土范围的资源，包括土地资源、矿产资源、水力资源等的保护、开发与利用进行统筹安排；另一方面则对
11、国土范围内的生产力布局、人口布局等，通过大型区域性基础设施的建设等进行引导。如果说国土规划的范围覆盖了整个国土空间，那么对其中的特定部分所进行的规划则是区域规划。,4.城市规划的基本内容,城市总体规划 城市总体规划是以单独的城市整体为对象，按照未来一定时期内城市活动的要求，对各类城市用地、各项城市设施等所进行的综合布局安排，是城市规划的重要组成部分。按照城市规划基本术语标准，城市总体规划是“对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。”另外，在大城市和中等城市，还存在一个“分区规划”的层次，介于大中城市的总体规划和详细规划之间。分区规划的任务是，在总体规划的基础上，对城市土地利用、人口分布和公共设施、基础设施的配置做出进一步的安排，为详细规划和规划管理提供依据。,4.城市规划的基本内容,详细规划 详细规划属于城市规划微观层次上的规划，主要针对城市中某一地区、街区等局部范围中的未来发展建设，从土地利用、房屋建筑、道路交通、绿化与开敞空间以及基础设施等方面作出统一的安排，并常常伴有保障其实施的措施。由于详细规划着眼于城市局部地区，在空间范围上介于整个城市与单个地块和单体建筑物之间，因此其规划内容通常接受并按照城市总体规划等上一层次规划的要求，对规划范围中的各个地块以及单体建筑物作出具体的规划设计或提出规划上的要求。,
