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1、学校代码：10484学号：河南财经学院HENANUNIVERSITYOFFINANCEANDECONOMICS自学考试（工商专业）本科生论文论文题目：国有资产流失问题研究专业名称：工作单位：作者姓名：联系方式：国有资产流失问题研究摘要国有资产是建立主义市场的物质基础。国有资产的快速递增，是完善和发展社会主义市场经济的源泉保障。因此，在市场经济条件下，加快国有资产管理体制改革，强化对国有资产的监管，建立约束机制，防止国有资产流失，已是经济管理工作的当务之急。有研究表明，国有大、中、小型企业权益损失占净资产的比重分别高达15.2%59.4%和82.8%,国有企业资产流失现状令人震惊。不仅如此，据报
2、载，我国国有企业的呆帐、死帐及银行不良资产损失至少在12000亿以上，每年公款吃喝的费用高达1000亿,每年偷漏税损失IloO亿以上.由于决策失误造成的浪费，每年至少在IoOO亿以上。根据统计资料估计，自80年代以来，我国国有资产流失累积达14000亿元，另据世界银行的一份研究报告估计，我国公共部门的资产流失约占GDP的8%-12%o以上列举的事实足以表明，国有资产的全方位多渠道流失己经是一个不争的事实，它己理所当然地引起了全社会的关注。深入剖析国有资产流失的原因,研究防止国有资产流失的对策，自然也就成了我国社会各界瞩目的焦点。因此，防止国有企业资产流失已刻不容缓，必须采取有效措施堵住国有资产
3、流失的漏洞，但前提是必须分析清楚国有企业资产流失形成的原因。本文结合自己的工作特点，从国有资产流失的概念着手，按国资监管体制、市场机制、国企改制、经营管理、国资监管立法、责任追究、税收管理等方面加以分析，探讨国有企业资产流失的原因，并提出防止国有资产流失的相应7寸策及措施。关键词：国有企业，资产流失，原因分析，途径，措施ThelossofstateassetsABSTRACTDoctrineofstateassetsistoestablishthematerialbasisofthemarket.Therapidincreaseofstate-ownedassets,istoimprovean
4、ddevelopthesocialistmarketeconomy,asourceofprotection.Therefore,inthemarketeconomy,acceleratethestate-ownedassetsmanagementsystem,strengthensupervisionofstateassets,theestablishmentofbindingmechanismstopreventthelossofstateassetsisthroughEconomicmanagementpriority.Studieshaveshownthatstate-ownedlarg
5、e,mediumandsmallenterprisesaccountedforthenetassetsofequityshareoflossesashighas15.2%,respectively,59.4%and82.8%,thelossofstate-ownedenterpriseassetsalarmingsituation.Notonlythat,accordingtonewspaperreports,thebadloansofstate-ownedenterprises,deathlossaccountandthebadassetsofbanksoveratleast1.2trill
6、ionannualexpensesisashighas100billion,morethan110billionannuallossoftaxevasion.Asthewastecausedbywrongdecisions,atleast100billionayearormore.Accordingtostatisticsestimatethatsince80years,thecumulativelossofstateassetsinChinareached1.4trillionyuan,andtheother;accordingtoastudybytheWorldBankreportesti
7、matesthatthelossoftheassetsofthepublicsectoraccountsforabout8%-12%GDP.Factslistedabovearesufficienttoshowthatthemulti-channelfullrangeofstate-ownedassetshasbeenlostisanindisputablefact,ithasnaturallyarousedtheconcernofthewholesociety.Depthanalysisofthereasonsforthelossofstateassetstostudycountermeas
8、urestopreventthelossofstateassets,naturallybecamethefocusofattentionofthecommunity.Therefore,topreventlossofassetsofstate-ownedenterprisesisurgent,effectivemeasuresmustbetakentoplugloopholesinthelossofstateassets,butonlyifitistoanalyzetheformationofclearlystatethereasonsforthelossofcorporateassets.T
9、hisauthor,basedoncharacteristicsoftheirwork,theconceptoflossofstateassetsfromthestart,accordingownedAssetsSupervisionsystem,marketmechanisms,state-ownedenterprisereform,management,ownedAssetsSupervisionandlegislation,accountability,taxmanagement,analyzed,discussedthelossofstate-ownedenterpriseassets
10、reasonsandtopreventthelossofstateassetsandmeasuresthecorrespondingcountermeasures.KEYWORDS:state-ownedenterprises,assets,causeanalysis,meansandmeasures1国有资产流失的概念11.1 国有资产流失的概念11.2 国有资产的法律界定12国有资产流失的形成及渠道42.1 决策失误导致国有资产流失42.2 在破产有资产流失42.3 在企业改制中，国有资产流失52.4 经营管理不善造成企业国有资产流失52.5 中外合资、合作经营有资产流失62.6 无形资产
11、、土地不入帐63国有资产流失的原因分析73.1 国有企业产权制度缺陷73.1.1 国有企业所有权模糊，所有者主体缺位73.1.2 国有企业产权关系不清晰，政企不分，政资不分83.2 国有企业内部治理机制缺陷83.3 市场体系发育不完善，缺乏有效的外部治理机构103.4 法律法规建设滞后104国企改革中国有资产流失的法律根源与规制124.1 国有产权主体制度的缺陷124.2 国有产权交易制度的缺陷124.3 国有产权救济机制的缺陷134.4 关于国有产权法律主体制度144.5 关于国有产权交易法律制度144.6 关于国有产权法律救济制度155防范国有资产流失的主要对策175.1 建立健全科学的国
12、有资产治理体系175.2 建立健全国有资产监督约束机制175.3 重点防范企业改制过程中国有资产的流失185.4 防范国有资产的隐性流失195.5 建立健全国有资产流失的责任追究制度205.6 加强对会计人员的培训工作20参考文献21后记221国有资产流失的概念1.1 国有资产流失的概念固然国有资产流失这个概念在我国很多文件中经常出现，但是有关文件并没有明确地界定其内涵。根据有关法律和通常的学术解释，国有资产是指国家以各种投资及收益、接受馈赠形成的,或者是凭借国家权力取得的，或者是依据法律认定的各种类型的财产和财产权利。从一般经济学的意义来看，只有能带来效益的东西才能被称为资产。在我国，国有资
13、产一般分为经营性资产、行政事业性资产和资源性资产。那么，何谓流失呢?笔者以为，从法律上看,国有资产流失是指由于国有资产的经营者、占有者、出资者、管理者主观上的过错而造成的国有资产损失或者减少的状态或者结果。因为国有资产流失可以在不同的学科视野中进行审视，在实质上它不可能只是法律上的。正如前文所指出的，如果把国有资产流失只局限在法律范围内将会因我国法制状况而使国有资产流失的漏洞无法弥补。也正是从这个角度，我们不得不重申：国有资产流失的责任主体是国有资产的经营者、占有者、出资者、管理者；在主观方面，是由于有关责任主体主观上的过错即故意或过失；而从客观方面看，国有资产流失是有关责任人的违法行为造成的
14、；在行为结果上，是造成了国有资产的损失或减少。只有同时具备这些方面，才能在法律上构成国有资产流失。从这个意义上来说，由于自然原因如地震、台风等造成的国有资产流失以及国有资产作为物质的自然损耗，不能称之为国有资产流失。1.2 国有资产的法律界定从法学上讨论某一问题首先必须将讨论的概念定义清楚，否则就会是各说各话。今天社会上广泛讨论的国有资产实际上是一个缺乏严格界定的概念。现实中人们谈到国有资产往往是国有企业中的国有财产，甚至仅仅是有形财产,如土地、厂房、金钱等。然而，从法律上讲，国有资产的内容比现实中人们的理解要广泛得多，既包括国有企业中国家所有的财产，此为经营性国有资产，又包括宪法规定属于国家
15、所有的河流、矿山、土地、滩涂、海洋等资源性国有资产以及行政事业单位中属于国家所有的资产，此为非经营性国有资产;既包括由国家享有的自物权内容，又包括由国家享有的他物权内容、无形财产权内容等；既包括公司制的国有独资公司中的国有资产，也包括大量非公司制的国有企业中的国资产。现实中人们理解的国有资产实际上仅局限于法律上的自物权领域，而他物权性质的国有资产、无形财产权性质的国有资产往往是人们所忽视的。今天我们感觉很严重的问题是国企改革过程中国有资产存在大量流失，但是不是仅仅是自物权领域的国有资产才应该是我们关注的问题呢？经营性国有资产包括金融性国有资产和非金融性国有资产，前者是指存在于金融企业中的国有资
16、产，后者是指存在于非金融企业中的国有资产。从法律角度看，这些资产属于民法上物权的客体,而物权仅仅是财产权的一部分。现实中人们谈论的国有资产又往往局限于非金融企业中的国有资产，也就是我们通常所讲的国有企业中的国有资产，比如国资委监督管理的国有资产仅限于中央级国有企业中的国有资产。非经营性国有资产也就是资源性和行政事业性国有资产与我们当前的国企改革似乎不相干，然而非经营性国有资产有可能要向经营性国有资产转换。随着经济的发展，越来越多的资源性国有资产要被开发利用，这时它就会变成经营性国有资产。一些行政事业性国有资产在市场经济条件下也可能进入经营领域。例如2003年5月上市公司ST吉轻工的7家股东将合
17、计持有的5016.88万股法人股，协议转让给新时代教育发展公司，而新时代公司几家主要股东中，湖南吉首大学持股98%,国家教育发展研究中心持股1%。吉首大学是一所公立大学，而国家教育发展研究中心是教育部直属的教育政策法规研究机构。目前在很多非经营性国有资产转换为经营性的资产过程中，并没有一个清晰的法律界定，一直依靠的是一种随机性、政策性治理方式，而不是法律治理的方式。他物权性质的国有资产指的是在对物权性质的国有资产开发利用而产生的经营性国有资产，如土地的开发权、矿产的开采权、海洋的捕鱼权、某些领域国有资产的特许权。国有资产如果仅仅停留在自物权领域，不经开发利用，不可能达到保值增值的目的，因此他物
18、权性质的国有资产在整个国有资产中应该占了很大一部分。但是，目前我们对他物权性质的国有资产关注极少，没有进行专门的评估，很少有人去考察他物权性质的国有资产的状况。无形财产权性质的国有资产主要包括由国家所有的商标权、专利权、专有技术等知识产权以及企业名称权、字号权等商业信誉权所带来的直接或间接的财产上的利益。有形财产易于识别也易于评估，因而比较受重视，而无形财产由于较难识别，也较难评估，因而容易被忽视。无形财产权性质的国有资产在整个国有资产中也占有很大比重，然而现实中尤其是在国企改革过程中，无形国有资产的界定与评估往往是最容易被忽略的，也最容易流失的。正因如此，才会引起郎咸平教授对海尔投资如何获得
19、海尔商标所有权的质问。2国有资产流失的形成及渠道2.1 决策失误导致国有资产流失决策失误导致国有资产流失较为普遍,其成因：一是区域利益”作祟，盲目引进，重复建设。据有关资料显示，全国有上千亿元的投资因决策失误而造成损失。我国几乎每个省都有彩电生产线，然而，彩电生产线的利用率只有45%;各地区为振兴地方经济，不注重实效,盲目引进冰箱、洗衣机生产线，但由于市场及产品本身质量等因素，只好纷纷停产，目前其生产线的利用率只有40%.由于市场的暂时过热，加上区域利益的驱动，从而鼓舞了地方政府、部门领导及经营者的获利信心，最终导致决策失误。二是决策不民主，一言堂。为使企业能在更宽松的环境中发展，80年代后期
20、，改革提出了新思路：政企分开。政企分开后，企业摆脱了众多婆婆的干预，得以快速发展。但同时暴露出来一个不容忽视的问题：法人代表一人说了算，即：一个脑袋、一个思想、一只笔、一张嘴某电视机厂，是我国最早的电视机生产厂家之一，1988年到1990年间，厂长一个决策,投资6000万元与日本一家公司合资兴建空调器厂，利润分成与外方实行倒四六；而后又投资3000万元引进国外平绕行输出变压器生产线，由于选择不当，无法使用，成了一堆费铁；后又投资1亿元从美国引进纸箱生产线，因产品无市场，到目前为止设备仍无法启动。2.2 在破产有资产流失随着社会主义市场经济的不断发展，市场机制的逐步完善，价值发挥愈来愈重要的作用
21、,市场机制运行的形式是机遇与风险并存，其结果当然符合“优胜劣汰”这一规律。在这种价值规律和市场机制的作用下，企业破产成为不可避免的现象，也正是由于商品经济客观发展趋势的冲击，破产才应运而生。据初步统计，从1988年试行破产法以来，全国共审结破产案件2000多件，已破产的企业当中，绝大部分企业占用大量国有资产，有相当一部分企业破产的主要动机是逃避债务，企业破产了，银行贷款理所当然地予以核销。“破产有利、先分后破的现象相当严重，破产企业中的资产流失，已成为国有资产流失的主渠道之一。2.3 在企业改制中，国有资产流失党的十五大以后，股份制在国有企业改革中普遍推广。这种新体制的实施，为我国国有企业走出
22、困境、重振雄风、注入活力提供了保证。但由于一些企业在操作中的不规范，造成了国有资产大量流失，其现象为：一是将国有资产低估或不进行评估就低价入股。一些股份制企业在组建过程中，对国有资产高值低估。最常见的手法是对其中有形资产部分按原值等价折合入股，如对土地、房产等大宗不动产按原购入价评估，不计其市场升值部分。相当一部分甚至把原来国家拨给的土地，不计价折合成国家股份划作自己企业的法人股，对国有资产中的专利、商标、商誉、品牌等极具价值和增值潜力的无形资产，则不予评估或按极低的价格评估，有意无意吞噬国有资产。二是将公有资产按比例送给个人。一部分人认为：职工是企业的主人,是财富的创造者,在改制中为保护一己
23、私利，将公有财产无偿量化给个人，致使国有资产流失。三是在红利分配时，国家股、集体股、个人股同股不同利。不合理的利益分配造成国有资产流失，据国家体改委与财政部估计,仅1997年国家应得的收益流失约3亿元以上。四是改制企业发生的亏损由改制前单位负担。2.4 经营管理不善造成企业国有资产流失企业经营管理的优劣,直接国有资产的运营，一些企业经营管理混乱，没有章法，不按照严格的组织程序办事，对项目的开发不作充分的调查和的论证，拍脑袋定盘子，致使决策失误；粗放式的生产技术管理,造成生产技术效率低下，从而导致企业整体效益下降，甚至亏损，造成国有资产流失。如某冷冻厂投资2000万元建立两个万吨冷库，其利用率仅
24、有13%,每年折旧及贷款利息共400万元,企业每年亏损200万元。此外，企业资产流失与管理不善有直接联系，财务管理混乱，存在大量的帐外国有资产。据国家国有资产管理局推算：全国预算内国有企业帐外固定资产净值约147.6亿元。2.5 中外合资、合作经营有资产流失据国家国有资产管理局提供的资料表明，仅1992年全国与外商合资合作的8550家国有企业中，有5000多家的675亿元帐面资产没有经过评估，按45.2%的升值率（有关部门的）计算，一年中就流失掉305亿元。2.6 无形资产、土地不入帐改革之前，无形资产在我国得不到国家和的承认，时至今日，很多企业的无形资产尚未估计入帐，企业的权益无从体现，商标
25、、专利权、专利等无形资产流失于帐外。资源未纳入国有资产管理体系，土地未被列入固定资产，频频被蚕食侵占，招商引资不作价，流失严重。3国有资产流失的原因分析3.1 国有企业产权制度缺陷3.1.1 国有企业所有权模糊，所有者主体缺位所有者缺位造成所有权虚置既是传统国有资产管理体制的首要弊端，也是造成国有资产流失的体制性症结所在，这在理论界和改革实践中己达成共识。所谓所有者缺位是指在经济转型期，由于制度缺损，使所有者在公司内部治理过程中无力担任治理主体，不能主导监督、约束和激励等治理机制，从而丧失对企业资源控制权和剩余支配权的支配地位。根据科斯定理，明晰产权的关系，是优化资源配置的基本前提；现代企业理
26、论也告诉我们，有效的产权安排是使得企业资产的控制权与剩余索取权尽可能地匹配，权力与责任的分布尽可能对称。（张维迎，1999）然而，我国传统的国有资产管理体制采取统一所有、分级管理模式，我国的国有资产在名义上归属全体人民共同拥有，每个公民名义上都是财产所有者，享有相同份额的剩余索取权。但与此同时，在实际中，剩余索取权的不可交易性和非转让性，致使任何公民均无法履行其所有的那一部分财产的所有权，国有资产既是属于全社会每一个人的，又不属于任可特定的人，全体人民只是虚拟的所有者；又由于国家无独立的人格化代表这一特殊性，国有资本经营人格化问题无法从根本上解决，众多政府部门均可凭借国有资产所有者的身份，对国
27、有资产进行管理和干预；再加之分级管理的模式的中央和地方所有权不清、代理链拉长，导致了“代理失真”现象的出现。严重妨碍了出资人的真正到位。因此，我国国有资产实际上是处于“人人所有、人人没有、谁都应负责任、谁都不负责任的状态，其财产归属关系的模糊性必然导致随意决策及鲜明的短期行为倾向，流失悲剧在所难免。3.1.2 国有企业产权关系不清晰，政企不分，政资不分政府既是资产的代表者又是社会管理者，其社会管理职能和经济管理职能不分。政府可利用手中的权利不规范地干预企业，而企业因不具备独立的财产权，无独立的法人产权,无法抵御政府干预。政府以种种理由截留企业权利，导致企业经营自主权无法真正落实，企业难以承担独
28、立的责任，财务约束软化，从而进一步强化了政府对企业的直接控制，同时，也增强了企业对政府的依赖，二者陷入恶性循环的怪圈。3.2 国有企业内部治理机制缺陷1 .国有企业内部治理多重委托代理主体的模糊性。如前面所述，与资本主义企业自然出资人不同，从所有者角度看,我国国有资产的产权主体虚拟性使其在现实中无法追溯到具体的自然人主体，国家及其派生的国有资产管理机构都只能是抽象的虚拟自然人主体，其合法身份只不过是国有资产所有者的代表，无法具备自然出资者所具有的资本增值动力；而作为国有资产终极所有者的全体国民，由于不具备谈判和订立契约的行为能力而无法获得充当初始委托人的资格，全体国民要行使所有权必须通过多层次
29、的行政性的委托一代理关系才能进行,因而国有资产的代理关系实际上是一种“代理人代理代理人的关系。（叶仁若，2000）这种多层次的委托代理链，造成初始委托人虚置、代理环节成本增多、对最终代理人的监督努力消减甚至灭失,国有资产的保值增值无从实现。2 .国有企业内部治理中间代理链条的非经济性失效”。在我国，国有资产的委托-代理关系是按这样的顺序延伸的，即国有资产的最终所有者全体国民委托国家作为全民财产的代理者，国家又委托国有资产管理局作为“国有资产”的代理者，国有资产管理局再委托国有资产经营公司作为国有企业的投资主体，然后由国有企业及其股份制企业的厂长、经理或董事长、总经理具体执行国有企业保值增值任务
30、。这一系列长长的委托-代理链条，从最终所有者一级到企业经营者一级，中间要经过性质非常不同的委托一代理关系由初始的政治关系，通过中间的行政关系，最后传递到经济关系。由于我国现行的政治体制和行政体制以及每个链中人具有的委托-代理双重角色，国有资产委托-代理关系的有效性很难得到保证，因此国有资产无法得到很好地保护。我们甚至认为在我国政治体制给定的条件下，这种多层次性的实质，与其说是全体人民与最终代理者的一种经济性的资产委托代理关系，还不如说是一种政治性的责权制约关系。因此，中间链条的非经济性失效”实质上是政治体制的性质和效率决定的权责制约关系的低效或无效J（刘斌，2003）3 .国有企业激励约束机制
31、存在问题，“内部人控制”问题严重。国有企业内部人控制失控是目前我国国有企业转制过程中的一个突出现象，二十年来与企业改革紧紧相伴的国有资产的大量流失就是一个生动的证明。中国企业家调查系统的一份调查报告指出：“在当前许多地方部门国有资产严重流失,多数企业经营者认为,企业领导要负大部分的责任。调查数字表明,企业经营者要负大部分责任的为57.6%o其中,大型企业的经营者有59.3%认为企业经营者要负责任,认为要负完全责任的为29.1%o小型企业的经营者列第T立,为36.4%。认为负较少责任和没有责任的分别占12%和1.3%。可见内部人控制下的经营者行为不善，是目前国有资产流失的一个主要原因。如前面所述
32、，在所有者主体缺位的情况下，我国的国有企业委托-代理关系十分特殊：理论上,国有企业的初始委托人是全体公民旦在操作上，公民的所有权通过政府行使，政府再将其委托给国有资产管理部门或各主管部门，这样不仅委托人和代理人的关系难以确定，而且政府作为中间委托人本身缺乏利益约束制衡，其政绩不受企业经营成效的影响，缺乏对企业进行有效监督的动力,机会主义动机严重管理部门作为委托人,由于没有剩余索取权，于是造成利用、滥用控制权来索取租金;职能部门作为代理人时，由于缺乏合理的激励机制，一方面他们可能对国有资产的管理会采取不求有功，但求无过的处理方式，有时甚至会利用信息不对称而产生寻租的行为，与经营者“合谋侵吞国家资
33、财；企业经营者利用政府和企业对经营决策信息掌握的不对称和市场发育滞后不能提供有效的外部治理手段等漏洞，置国有资产保值增值于不顾，只追求个人的利益最大化，造成更大范围内的内部人控制行为和国有资产流失悲剧因此可以说，内部人控制是所有者主体缺位下现行委托一代理链延伸的结果。3.3 市场体系发育不完善，缺乏有效的外部治理机构外部治理机制主要包括资本市场和经理人市场。目前，我国虽然已经建立了社会主义市场经济体系的基本框架，商品的市场化程度也已达到很高的水平，但要素市场的发育水平总体还不高，也不够完善。资本市场、尤其是产权交易市场还存在着许多制度性缺陷,经理人市场还没有真正形成，这些都会影响到市场机制的制
34、衡约束功能。资本市场的滞后发育,使得既不能通过兼并收购行为有效的制约经营者行为，又造成国有资本的价值评估缺乏客观科学的标准，无法形成一个透明公正的中介评估体系；同时由于缺乏充分竞争的经理市场，上市公司高管人员的聘任和评价都没有实现市场化，市场对经营者的外部约束作用还十分微弱，市场经济条件下的激励约束机制难以建立。3.4 法律法规建设滞后有资产管理法律，法规、规章及制度不够完备、建设滞后,无疑也是导致国有资产流失的一个重要原因。近年来，虽然我们陆续制定了一系列规章制度，但总体上来说，国有资产管理工作法律法规仍不完备,现有的一些相关的法规很不适应新形势的需要。而且目前，对企业产权交易起调整与管理作
35、用的法律法规中，除了公司法等由国家立法机构制定和颁布的外，其他均为以条例、暂行办法、指导意见等名称出现的行政性法规，法律层次过低，无法构成规范企业产权交易行为的完整的法规体系。更重要的是，在关于国有资产管理的很多方面都还缺乏专门的、有效的法律法规,这主要表现在以下四点：1.关于产权制度的法律法规不完善，国家对国有产权的保护缺乏明确而有力的法律保障，对于国有资产经营中遇到的行政性侵蚀等现象，并无可操作的法律界定和约束依据。2、关于资产形成，权益及其处置的法律法规不完善。国有资产的转让处置无法得到完备的法律约束和规范。3、关于资产评估和中介活动的法律法规不完善，主要问题是对资产评估中的违法违规行为
36、，缺乏约束、监督和进行制裁的依据。一些投机分子借改制之机，钻法律和政策的空子，通过各种手段，化公为私，侵蚀国有资产。4、各地制定的有关规章制度宽严标准不一，特别是在国有企业产权出让、国有资本管理、提留资产和剥离资产管理办法等方面，各行其是,造成局面混乱，给犯罪分子以可乘之机。4国企改革中国有资产流失的法律根源与规制4.1 国有产权主体制度的缺陷财产权利具有可转让属性，但转让不是自动发生的，必须由权利主体来启动。考察国有资产的产权主体，我们会发现一个多层次的委托代理关系。国有资产的最终权利主体是全国人民，全民参与国有产权交易，这不具有操作的可能性。最能代表全民利益的在我国目前是全国人大,而作为一
37、个会议制机构，由它来参与国有产权交易也是不大现实的。政府是对人大负责的，那么只能由政府成立一个专门机构来代替虚拟的全民和人大行使国有产权主体职责。市场经济的必然要求是政企要能分开，因此，政府也不可能亲身参与国有产权交易，最终代表全民参与产权交易的必然是国有企业的管理层。早在股份公司制度初露端倪时，亚当斯密就对股份公司中的单层委托代理（股东管理者）表示过深深的担忧，认为股份公司不可逾越管理者为自己利益而不是股东利益行事的障碍。我们的国企产权改革中，如何保证国企产权交易不因多层次的委托代理而导致最终产权主体利益被损,是一个十分关键的问题。4.2 国有产权交易制度的缺陷国有产权交易不同于一般的产权交
38、易，由于其权利主体具有全民性，因此要求国有产权交易必须透明、公开。只有做到公开透明才能做到公正、公平。目前我国并没有专门的全国统一的国有产权交易市场，也没有专门的国有产权交易机构，大量的国有产权转让都是通过场外交易完成的。法律上也缺乏对国有产权交易的内容、范围、方式W程序的明确规定，关于国有产权交易的信息披露规则更是尚付阙如。一些地方国有产权在转让时，只在当地小报刊登一小块公告,或在电视台发布一下信息，知晓的人很少，使得国有产权难以最大限度地变现或最高价值地重组。国有产权交易本身应该是一个市场行为，然而目前的行政干预过多。一些地方政府将国有产权交易作为招商引资的政绩工程来推进，为了多招商引资往
39、往贱卖国有资产，致使国有资产大量流失。一些地方国有产权交易决策权仍然牢牢掌握在地方党政领导或有关部门领导及企业领导手中。于是购买方（受让方）托关系找领导暗箱操作，场外交易；或者出让方、受让方和中介机构联手暗箱操作，各自谋取私利。国有产权交易有赖于客观、公正、独立的中介机构的参与，然而由于缺乏国有产权交易方面的法律规则，一些中介机构不严格遵守独立、客观、公正的原则进行国有资产的审计评估;有的中介机构的从业人员私下收受贿赂，依照委托者的要求制作评估报告，压低国有资产价值；有的中介机构与个别受让者串谋，威逼利诱其他受让者，在拍卖现场不竞价，貌似公开、公平、公正的国有产权交易背后往往是权钱交易、权色交
40、易、人情交易，造成国有资产严重流失。4.3 国有产权救济机制的缺陷由于国企改革一直处于摸索过程中，我们的法律的不可能对一个快速变动的社会关系做出全面、及时的回应。但是国有资产流失问题在国企改革之初就已经存在，针对这一问题，应该来说我们已经初步建立了一套法律机制。从宪法上看我们有国有资产保护的原则性规定；法律中也有许多对国有资产保护的规定，比如全民所有制工业企业法、公司法、刑法中都有大量防止和惩戒国有资产流失的法律规范；行政法规、部门规章中也有很多对国有资产流失的预防和遏制机制。尽管如此，国企改革过程中国有资产流失现象依然严重,完全归咎于立法的滞后也是言过其实的。从现实来看，国有资产大量流失的一
41、个重要的原因是我们尚缺乏一个有效的国有产权救济机制，使得已有的国有资产保护法没能得到很好地实施。由于国有产权的真实主体是一个抽象虚拟的全民概念，一旦权利受到侵害，并没有一个具体的权利主体来对受损的国有产权进行私力救济或者寻求公力救济。国家也没有专门设立国有产权的救济主体，虽然有一个国有资产监督管理机构代替全民行使权利主体职责，但是由于国企改革本身就是在这一机构指导和参与下进行的，如果由它来对国有产权侵害行使救济权,显然在很多时候会让其自己打自己耳光，根本行不通。此外，由于国企改革中各级政府的参与不可避免地造成国有产权在寻求司法救济时面临大量的行政干预，司法独立在国企改革领域尤显困难。4.4 关
42、于国有产权法律主体制度产权本来是一个经济学概念，但是在国企改革确定建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度目标后，法学也有必要引入产权这一概念。从法学上看，产权是与人身权利相对应的概念，即财产权利，因此所谓国有产权，就是国家对国有资产所享有的财产权利，包括在国有资产之上形成的自物权、他物权、无形财产权等内容。根据我国现行法律的规定，与国企改革密切相关的国有产权的主要表现形式包括：（1）国家所有权，是指国家对全民所有制财产的占有、使用、收益和处分的权利；（2）国有企业经营权，是指国有企业对国家授予其经营管理的财产占有、使用和依法处分的权利；（3）国有股权，是国有资产投资者基于出资
43、而取得的，依据公司法或公司章程的规定参与或决定公司事务和享受财产利益的权利。（4）公司法人财产权，是公司对股东出资形成的全部财产享有的财产权利。可见,根据现行法律，我国国有产权的法律主体是多元的,即包括国家,也包括国有企业、代表国家履行出资职责的国有资产投资管理机构以及含有国有股的公司。这种多元主体结构不仅在理论上与传统民法上一物一权原则相冲突，在现实中也容易造成各个权利法律主体之间的利益冲突。相比较而言，私人产权的法律主体就是单一的，这有利于权利主体对其权利的自我保护，多元产权法律主体必然会造成人人应负责而人人都不负责或者人人要负责而人人都负不好责”的窘境。目前法律上国有产权多元主体结构既有
44、国企改革本身处于探索之中的原因,也有我国企业立法按照双重标准进行的原因。4.5 关于国有产权交易法律制度尽管国资委发布的企业国有产权转让管理暂行办法已于2004年2月1日起开始实施，但是这个办法仅适用于国资监督管理机构、持有国有资本的企业将所持有的企业国有产权有偿转让给境内外法人、自然人或者其他组织的活动，并未涉及金融类企业国有产权转让和上市公司的国有股权转让。在法律效力上，这个办法的层次也是极低的。为了防止国有资产在国企产权改革过程中流失，必须尽快通过制定国有资产法建立完整的国有产权交易法律制度。国有产权交易法律制度应由国有产权交易市场、交易参与人、交易内容、交易方式、交易程序、交易信息披露
45、以及法律责任等方面的法律规则构成。通过法律的规定来促成国有产权交易市场的建立，界定国有产权交易的范围、产权交易的内容、产权交易的程序、产权交易方式及产权交易的主体、产权交易监管机构、产权交易中介机构的职能、违规操作处罚条款等。尤其是必须制定周密的国有产权交易信息披露规则，信息披露应该包括事前披露、事中披露和事后披露。应明确规定只有代表国家履行国有产权主体职责的国有资产监督管理机构才是产权出让的法律主体，其他任何部门、单位和个人不能行使对国有产权的处置权。应规定政府不得对国有产权交易进行行政干预，应通过市场运作，做到国有产权交易的公开、公正、公平,同时应规定政府有责任为国有产权交易制造一个良好的
46、外部环境。此外还应规定国有产权交易中介机构（包括国有资产评估所、会计师事务所、产权交易所等）的资质条件、职能和法律责任。4.6 关于国有产权法律救济制度国有产权的法律救济是国有资产法律保护的关键内容之一。无救济即无权利，这也是目前国有资产流失愈演愈烈的一个重要原因。根据国有产权权利主体存在虚拟的缺陷以及国有产权具有公共性的特点,除了要在法律上规定国有资产监督管理机构在国有产权受到侵害时必须进行私力救济或启动公力救济程序外，还必须建立专门的针对国有产权侵害的法律救济主体。根据我国目前的司法体制，可以在国家检察机关中设立一个专门针对国有产权侵害的公诉机构，由其启动国有产权受损的公力救济程序，代表全
47、民对国有产权侵权行为或者违反国有资产法行为进行诉讼，弥补国有产权法律主体不可能针对自身行为履行权利救济职责的天然缺陷。5防范国有资产流失的主要对策5.1 建立健全科学的国有资产治理体系1 .建立科学、合理的国有资产经营责任制。经营责任制必须具备较强的可操作性和激励性。首先要建立科学、可量度的国有资产经营责任制指标体系。这个体系的建立要体现企业的效益、发展与个性，除了通常的利润总额、净利润、国有资本保值增值率、净资产收益率、总资产酬率、不良资产率等指标外，更要结合企业的发展来确定一些量化或非量化指标。2 .建立完善的人才治理机制。对企业领导人的任免是国有企业出资者实施对国有资产治理的重要方式,选
48、拔优秀的企业领导人，组建好的企业领导班子，往往是企业生存与发展的关键。按照党管干部与公司法要求相结合的原则，以能力和业绩为导向，拓宽渠道，广纳贤才，废除领导行政级别制度，建立能者上、拙者下的灵活用人机制。3 .改革国有企业分配制度。有关部门要进行制度创新，探索实现国家、企业、员工多赢局面的国有企业经营者和员工的分配制度，用机制约束人力成本，激励人力资源，确保经营者及员工的行为不偏离出资者利益。5.2 建立健全国有资产监督约束机制1 .派出监事会制度。监事会是公司制企业法定组织机构之一，它代表出资者权益对企业进行监督检查。监事会制度实践证实，监事会在一定程度上起到了出资人与企业之间的桥梁作用，而且通过对企业的年度监督检查等监事会的系统工作，发现企业存在的一些问题，及时提出一些整改措胸口建议，有效地维护了出资者利益。因此健全国有企业的监督机制，首先必须重视监事会工作,加强监事会的工作力度，充分利用监事会的工作成果，达到对企业财务、资产、生产经营治理及企业负责人经营行为进行监督的目的。2 .政府审计监督。卓有成效的政府审计无疑也是国有资产强有力的看扩者。政府审计监督主要通过对大型国有企业进行不定期和定期审计来实现。通过定期、不定期的政府审计,不仅使企业置身
