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1、“新公民学校”相关项目可行性研究报告“新公民学校”相关项目研究小组2007年5月前言3第一章农民工子女教育问题的宏观背景及分析5一、农民工成为中国城市化的主体之一已经是一个不容争辩的事实5二、教育公平对于农民工子女融入城市的重要意义5三、农民工子女教育问题严重6第二章“新公民学校”的战略定位和愿景9第一节政府失灵9一、流动儿童教育政策的失灵10二、教育政策失灵的根本性原因H第二节市场的弥补作用与市场失灵13一、市场对政府失灵的弥补作用14二、市场失灵的主要表现15三、市场失灵的主要原因16第三节战略定位与愿景17一、新公民学校的战略定位17二、高层次总结新公民学校相关项目的战略性问题20三、“
2、新公民学校”相关项目愿景21四、“新公民学校”的概念21五、办学级别22第三章“新公民学校”的管理管控模式与组织框架构想24一、管理管控体制24二、学校资助标准、命名和产权26三、人力资源管理管控26四、财务管理管控27第四章“新公民学校”的建校合适的方案建议2一、学校的筹建和办学条件29二、学校的建设和运行成本30三、可持续性31第五章“新公民学校”的办学特色32一、新公民理念33二、生活化教育34三、借力创新35第六章相关项目风险评估39一、合法性问题39二、“公助”问题39三、农民工流动性带来的生源问题40四、拆迁风险40五、学校可持续发展问题40六、政府政策的影响41七、不可抗力风险4
3、2表1：农民工子女政策演变10图1北京流动儿童增长情况5图22006年全国农民工收入状况16图3市场失灵原因分析16图4民办公助的“新公民教育”17附件1新公民学校建设基本费用预算43附件2新公民学校运营收支估算48附件3新公民学校设备配置及预算49前言农民工子女的教育问题，是南都公益基金会（以下简称“南都基金会”）关注的重要的社会问题。基于当前全国有2000万流动儿童（其中100多万失学）、2300万留守儿童和民办打工子弟学校教育质量普遍偏低，南都基金会希望实施“新公民学校”相关项目，通过自身捐款和动员社会资源，建立非营利性的学校，为解决进城农民工子女入学难的问题尽绵薄之力。为了论证相关项目
4、的可行性，2007年3月，南都基金会联合麦肯锡公司和NPP（Non-profitPartnersFoundation）、中央教科所、北京大兴行知学校等机构，组成了“新公民学校”相关项目研究小组，一起研究通过公益捐助建立民办学校的合适的方案。相关项目研究小组的任务是，通过访谈与调研，了解农民工子女教育的现状和趋势，分析“新公民学校”相关项目的可行性，框定相关项目的发展空间，从而确立“新公民学校”的定位，拟定学校筹建和管理管控的基本合适的方案，最后形成科学的“新公民学校”相关项目可行性研究报告。为顺利完成任务，相关项目研究小组主要采取了以下不同的调查研究方法:（一）通过文献回顾，从政策、法律和社会
5、各方面，厘清“新公民学校”相关项目所处的宏观环境与机遇。此项工作由中央教科所完成:（二）访谈政府有关部门，了解他们对于非营利性民办农民工子弟学校的态度。相关项目研究小组成员分赴北京、上海、广东与浙江等地进行实地考察，对有关人士进行了访谈。访谈对象包括中央、省（市）和区（县）等各级政府民办教育主管部门的工作人员）（三）问卷调查与访谈相结合，了解民办农民工子弟学校的问题与现状。其中以问卷调查的方式，调查了北京130所（总数约300所）农民工子弟学校3；以访谈的方式，深入了解了北京、上海、广东、浙江等地近10所不同类型的民办农民工子弟学校。本文为相关项目研究小组在调查研究的基础上，形成的新公民学校相
6、关项目可行性研究报告。全文主要由农民工子女教育问题的宏观背景及分析、“新1中央教育科学研究所教育发展研究部，2007年4月完成了农民工子女教育问题研究讥2在调查北京、上海、广东、浙江后，项目研究小组分别形成了各地调查报告。3问卷调查结果，见北京市民办打工子弟学校问卷调查结果。公民学校”的战略定位和愿景、“新公民学校”的管理管控模式与组织框架构想、“新公民学校”的建校合适的方案建议、“新公民学校”的办学特色、相关项目风险评估等部分组成。第一章农民工子女教育问题的宏观背景及分析一、农民工成为中国城市化的主体之一已经是一个不容争辩的事实第五次人口普查（2000年）表明，中国农民工已经超过1亿。目前，
7、在局部地区（如珠三角一些城市），以农民工为主的外来人口已经成为城市的多数。2006年，东莞市本地居民160万，外来人口超过840万。据联合国开发相关计划署（2006）估计，至2030年，中国初步完成城市化进程，农民工总数将达到3.5亿人二伴随着农民工的不断增加，是农民工子女数目的迅速增长。2006年，全国4300万农民工子女，其中约2000万随父母四处漂泊，成为“流动儿童”；约2300万留在家乡，成为“留守儿童北据预计，随着中国的城市化进程加速，农民工子女动态累计将达到1亿人。联合国儿童基金会（2005）的研究发现，与中国第一代农民工不同，越来越多的农民工把孩子带在身边，出现“家庭式迁移”的趋
8、势，流动儿童的比例不断增加5（图1）。图1北京市流动儿童增长情况年二、教育公平对于农民工子女融入城市的重要意义教育被看作是实现社会公平的“最伟大工具”。城市能否和谐地融合农民工移民，其子女的教育是把双刃剑。“UNDP、中国社会科学院，2006年，中国城市发展问题观察5联合国儿童基金会，2005年，2006年世界儿童状况报告一方面，为农民工子女提供公平的教育，将促进农民工子女和谐融入城市。教育是农民工子女改变自身命运的最重要的途径，是农民工家庭提升地位的希望。第二代移民的教育是解决移民文化融合的关键切入点，作为第二代移民的流动儿童最终将成为城市的新公民，他们的教育成败关系到城市的未来，他们的命运
9、和我们国家与民族的命运紧紧联系在一起。另一方面，教育的不公平将导致严重的社会后果。与其父辈相比，第二代移民会趋于激进，并可能形成恶性循环，加剧他们与主流社会的冲突。如果教育不公平，他们将更加难以融入社会，产生严重的社会后果。2005年法国巴黎骚乱、2006年德国柏林校园暴力与2007年美国弗吉尼亚理工大学校园大屠杀等事件，就是很明显的例子。从中国目前的情况看，农民工子女的失范行为较多，犯罪率较高。据新华每日电讯2006年11月4日报道，上海市少年管教所在押的未成年犯上海市籍与外省籍的比例，2000年为6:4；2005年猛增至3:7。这7成少年犯大部分是流动儿童。农民工子女只占未成年人口的10队
10、而无论在城市或是农村，这个群体已经成为未成年人犯罪的主体-占50%以上。这种状况如果的不到改变，将社会的和谐与稳定的重大威胁6。三、农民工子女教育问题严重教育是实现社会公平的最伟大的工具，对于社会的和谐与稳定具有重要意义。然而，目前，中国农民工子女的教育状况并不乐观，流动儿童和留守儿童均面临极大的困境。国务院妇女儿童工作委员会（2003年）调查表明，流动儿童上学困难，存在严重的失学、辍学和超龄等现象。流动儿童失学率为9.3%,全国有1000多万流动儿童，失学儿童超过100万。8岁到14岁，流动儿童的失学比例由0.8%增长到15.4%,说明流动儿童在校稳定率低，存在中途辍学现象。9周岁还在上一年
11、级的占19.7%,超龄现象严重此外，除少量家庭条件较g。Od的外来务工人员子女进入公立学校外，大量的流动儿童进入以营利为目的的学校，所接受的6资料来源：httD:7国务院妇女儿童工作委员会办公室，中国儿童中心，联合国儿童基金会，2003年9月，中国九城市流动儿童状况调查研究报告教育质量低。由于社会环境的影响、家庭教育和监护的缺位，广大农村留守儿童在学习、生活、行为习惯、人格塑造、个性发展和身心健康等方面产生了许多难以弥补的缺陷和问题（邹树新，2007）%包括心理健康问题，如抑郁、冷漠、任性、冲动、反社会等；日常监护的安全问题9；学习成绩较差等问题，农民工子女教育问题的实质是教育公平权利没有得到
12、落实。所谓教育公平，是指全体社会成员可以自由、平等的选择和分享各层次公共教育资源。教育公平包含:教育起点的公平、教育过程的公平和教育结果的公平。教育起点公平，是指尊重和保护每一个人受教育权利的平等。联合国人权宣言论述：不论社会阶层，不论经济条件，也不论父母的居住地，所有儿童都有受教育的权利。中华人民共和国教育法规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育权利J受教育权利是全球范围里最基本的人权，其公平是最基本的教育公平。教育起点公平的衡量标准可定位在“让人人都享有受教育的机会”。教育过程公平，在主观方面体现在教育者在教育活动过程中公平对待每个俄教育对象，在
13、客观方面表现在教育活动的有形投入包括师资、设备、经费等方面的公平。其衡量标准可定位在“让受教育者都有机会获得师和个人特点的教育工教育结果公平，是指人的发展的公平，即每个人都能有效利用社会提供的教育机会，取得符合其个性、智力、能力的学业上的成功，从而为其未来发展创造条件，最终体现为学业成就和教育质量的平等。其衡量标准可定位在“让受教育者人人学业有所得，学有所用1.农民工子女教育问题表明，农民工子女目前连最基本的教育起点公平尚没有完全获得（100万失学），在教育过程公平方面遭受普遍的歧视，教育结果公平更是不敢奢想！重视教育是中国的传统，农民工也许更能忍受自身在城市所遭遇的种种不公,但更难接受子女所
14、受到的教育不公平。农民工子女教育问题关系到社会的和谐、8邹树新，2007,中国城市农民工问题，群言出版社。9楚天都市报刊登过魔爪频频伸向幼女留守子女安全当引起重视一文，文章报道了随州曾都区法院少审庭一年开审的48宗案件中，因父母外出打工，幼女遭强奸或猥亵的案件竟占1/3。10留守儿童甚至成为“差生”的代名词。江西于都县黄泥小学243名留守学生中，学校成绩较好、品行较端正的占13%,学习成绩和品行一般的占46%,学习成绩较差和有劣迹的占41%。11朱小蔓等，2007,走向有质量的教育公平安定与发展，它不仅仅是农民工家庭的问题，而是“我国城市化进程中的重大社会问题“（国务院，2003）口国务院，2
15、003年9月，关于进一步做好进城务工农民工子女义务教育工作的意见讥o鉴于农民工子女教育问题的重要性与严重性，南都基金会将其作为关注的重点，发起“新公民相关计划”，希望通过相关计划的实施，改善农民工子女成长环境（另有专项报告）。新公民相关计划一方面资助为农民工子女提供服务的公益相关项目，包括道德养成、心理健康辅导、艺术培养、科普教育、支教等；另一方面，建立“新公民学校”，直接解决流动儿童入学难的问题，促进其获得“有质量的教育公平”；使学校成为新公民相关计划实施的重要基地，并将“新公民学校”创办成动员社会力量、解决农民工子女教育问题的新模式。第二章“新公民学校”相关项目的战略定位和愿景“新公民学校
16、”相关项目是“新公民相关计划”的重要组成部分，其战略定位来自于对政府和市场为农民工子女所提供的教育现状的扫描。通过扫描发现,无论政府与市场，在满足农民工子女教育需求方面都存在失灵的现象，以非营利性为特征的民办的“新公民学校”仍有很大的需求。第一节政府失灵政府失灵理论是美国经济学家WeiSbrod(1974)皤提出的，他从经济学的角度解释了NGC)S发展的原因，简言之，NGoS是提供公共物品4的私营机构。经济学上的私人部门理论说明，市场主要是提供私人物品的。对于公共物品，由于其“外部性，回报率与付出无法对应，而且容易造成“搭便车(freeriding)”,因此由政府部门提供。而政府在提供私人物品
17、方面不仅没有效率，还往往导致权力“寻租”，产生腐败，因此由市场进行弥补。政府失灵理论证明，政府对公共物品的提供具有很大的局限性，一部分人的过度需求(excessdemand)得不到满足，另一部分人的特殊需求(differentiatedtastes)也得不到满足。在这种政府失灵的情况下，NGOS应运而生，起到拾遗补阙的作用。政府失灵理论对于中国农民工子女教育问题具有很good的解释力。中国传统教育体制采取“地方负责，分级管理管控”的城乡分割二元制度，即使农村跨村上学也很困难，由农村到城市公立学校更加困难。因此，在20世纪90年代初，面对流动儿童的教育需求，传统的教育体制无能为力。义务教育体制的
18、城乡分割落后于社会需要，不能适应城乡关系在改革中的急剧变化、人口城市化进程加快的社会现实，这可以看作政府在农民工子女教育问题上的第一次13Weisbrod.B.(1974).TowardaTheorjfoftheVoluntaryNonprofitSectorinThree-SectorEconomy.InE.Phelps(Ed.),AltruismMoralityandEconomicTheory.NewYork:RusselSage.14公共物品(publicgoods)：公共选择理论把需要通过集体行动提供的物品称为公共物品。公共物品具有两个基本点基本特性，不可分割性和非排他性，这两个特性
19、使得花钱买这种物品的人无法阻止不花钱的人享受同样的好处，如道路、桥梁、环境保护等。15外部性(externalities),在经济学里，外部性是指参与交易人的行为影响到第三者，如教育和公共卫生不仅有利于接受教育和卫生保健的那些人自身，还有利于其它人。受教育的人有助于提高整个社会的生产效率，降低整个社会的出生率，改善整个社会的生活环境。接受卫生保健的人有助于防止传染病扩散，这种外部性可成为正面的外部性。外部性也有负面的，如环境污染，产生污染的厂家使其它人支付了本不该他们支付的社会成本。失灵。为了解决流动儿童的教育问题，1996年至今，中国政府制定了一系列专门的教育政策与法规。这些教育政策与法规，
20、由于各种原因，并没有得到很good的贯彻与执行，只解决了一部分流动儿童的教育问题。也就是说，这些教育政策不能完全满足流动儿童接受教育的需要,存在失灵现象。这是政府的第二次失灵。以下详细阐述。一、流动儿童教育政策的失灵随着流动儿童的增长，由于传统教育体制的失灵，政府面临越来越大的解决流动儿童教育问题的社会压力，制定了一系列的专门的教育政策与法规，解决流动儿童就学问题（表1）。通过对这些教育政策具体合适的内容分析，可以看出，在解决农民工子女教育问题上，中央政府的态度是越来越开明，越来越有利于农民工子女接受平等的教育，主要表现为：第一，取消流动儿童进入当地公立学校的借读费，要求学校对流动儿童与本地儿
21、童在管理管控上做到一视同仁。第二，流动儿童教育“以流入地政府管理管控为主，以公办学校就学为主。第三，立法保障流动儿童的教育公平权利。表1：农民工子女政策演变俗时间颁布部门政策主要规定1996.4教育部、公安部城镇流动人口中适龄儿童少年就学暂行办法1998教育部、公安部流动儿童少年就学暂行办法以公办中小学借读为主2001.1国务院关于基础教育改革与发展的决定以流入地区政府管理管控为主，以公办中小学为主2003.1国务院关于做good农民工进城务工就业管理管控和服务工作的通知在入学条件方面与当地学校一视同仁2003.9国务院关于进一步做good进城务工农民工子女义务教育工作的意见当地政府影视农民工
22、子女九年义务教育普及程度达到当地水平2006全国人大义务教育法平等接受义务教育的权利16由项目研究小组整理而成。这些政策在不同程度上解决了传统教育体制的失灵，但由于政策过于原则，操作性弱，且将具体办法下放，导致各地、各级政府在具体执行上存在较大的差异。从各地政府执行这些教育政策的情况看，可将其划分为三大类：第一类,广州及珠三角洲城市。由于外来人口压力最大，公办学校难以解决，因此积极鼓励民办教育的发展。2006年广州流动儿童只有30%在公立学校，其余70%进入民办学校；东莞市相应的比例为25%与75%门项目研究小组，2007年4月，广东调研报告北京市理工大学教育科学研究所，2006年12月，北京
23、市打工子弟学校调研报告项目研究小组，2007年4月，上海调研报告o第二类，北京、上海等地。这些城市外来人口压力也很大，但当地政府只是尽力挖掘公办学校的潜力，而对于发展民办教育态度消极。2006年上海、北京公立学校接收的流动儿童分别为50%与62%,尚有大量的流动儿童于民办打工子弟学校上学，然而北京300多所民工子弟学校，只有58所合法；上海浦东新区26所和闵行区33所民办打工子弟学校，没有一所合法第三类，南京、武汉等地：外来人口压力较小。以公办学校为主渠道，采取多种模式、多管齐下的政策。2006年南京与武汉市，于公立学校就学的流动儿童分别达到了80%与83%2。北京市理工大学教育科学研究所，2
24、006年12月，北京市打工子弟学校调研报告资料来源，项目研究小组与有关人士座谈记录。实践表明，不仅广东沿海、上海、北京等农民工集中，流动儿童较多的地方，政府公办学校无法满足流动儿童入学需求；即使是在流动儿童较少、中央教育政策执行较gd的南京、武汉等地，公立学校也不能解决全部问题。而且，据访谈了解,进入公立学校的流动儿童，大部分是家庭经济条件较good的外来人口，对于外来人口中的弱势群体一一农民工子女的教育问题，专门的教育政策是失灵的。二、教育政策失灵的根本性原因中央政府教育政策在地方执行失灵，具有其根本性的内在原因：第一，体制性冲突。1)2006年新修订的义务教育法中的“儿童就近入学”指的是户
25、籍所在地的就近入学，没有突破以户籍为主的入学原则；对于流动儿童，虽然明确了流入地政府“提供平等接受义务教育的条件”的责任，但是有关从入学到经费保障落实的具体细节，则交由省、自治区、直辖市规定。这是将流动儿童教育问题另案处理，没有将流动儿童教育主流化。在相关的户籍管理管控制度、教育财政拨款和管理管控制度没有进行相应变革的情况下，为流动儿童“提供平等接受义务教育的条件”的法律规定的实际执行将会大打折扣。2）我国义务教育经费投入实行的是“地方负责，分级管理管控”机制，地方财政以户籍所在地统计适龄儿童人数来配置教育资源。现在实行以流入地政府为主的原则,势必加重流入地政府的财政负担，于是各地政府为了维护
26、地方利益和部门利益，必然设法回避责任，为流动儿童上学设置重重屏障。第二，政策性冲突。大量接纳流动儿童进入公立学校，与城市控制外来人口政策以及相关计划生育国策冲突。不少区县担心流动儿童就学问题解决得good会带来更多的流动儿童涌入本区，形成热岛效应（或洼地效应在北京市委的文件中就提到：“流动人员的急剧增长，使我们常常感到不安，常常反思我们的政策，是否因为降低借读费而吸引了大量流动人员将多个子女带到北京”_第三,利益性冲突。流动儿童的特殊需求与流入地学校利益间有潜在的冲突。作为政府全额拨款、非营利的公办学校，其自身并没有额外的教育经费来承担流动儿童的就学成本。在这种情况下，如果政府通过行政的力量强
27、迫学校接纳流动儿童，那么，公办学校只能通过其他经费开支的缩减来满足流动儿童的教育需求。这势必会影响学校正常的办公和教学条件。因此，公办学校对于接收流动儿童没有积极性。众多研究一再表明，除了一些面临本市生源一再下降的北京市基础薄弱校，以及那些位于城乡结合部地理位置十分偏僻的公办中小学对招收流动儿童表现出较大的热情外，大多数公办中小学都认为接收流动儿童存在很大困难,“两个为主”的政策目标很难实现。外来流动儿童对教育资源的分享也造成与原住居民的利益冲突。大量流动儿童就学，不仅会给该区县的教育带来很大的压力，还会牵涉到治安、卫生等其他社会资源的占用问题。第四，投入风险大U农民工家庭的工作与生活本身流动
28、性强，常常出现生源暴增或暴减的现象，且往往居住在易于拆迁的城乡结合部，使流入地政府教育硬件投入风险大、难规划。22班建武，余海婴，教育政策执行难的利益分析一一以北京市流动儿童义务教育政策实施为例。教育科学，2006年第3期，p.l0-13-o第五，财政压力大。公立学校吸纳农民工子女成本巨大。如按北京2004年小学生均成本6411元计算，解决40万流动儿童的义务教育需投入24亿。我国“地方负责、分级管理管控的”教育体制决定义务教育阶段投资主体为区县政府,在这种情况下，贯彻落实“两为主”的政策精神，会增加流入地政府的财政负担，与地方利益直接冲突。第六,教育资源不足。教育资源不足表现在两方面,一是政
29、府资金投入不足；二是公办学校的数量不足及师资缺编，现有公共教育资源无法提供现有4,000万农民工子女的教育，况且中国的城市化还在迅速地加大这一需求。第二节市场的弥补作用与市场失灵市场失灵是美国经济学家HanSmann(1980)提出的，力图解释NGOS和营利组织的区别是什么，为什么某些产品由NGOS而不是市场来承担？HanSmann从市场的局限性入手对NGOS的功能需求进行分析。由于消费者与生产者在产品和服务上的信息不对称关系(asymmetricaldistributionofinformation),生产者可能通过提供劣质商品和服务，使消费者蒙受损失，这就出现了HanSnlann所说的市场
30、失灵。Hansmann认为，在购买复杂的个人服务时或服务的购买者和消费者分离时,都会出现市场失灵现象。如果这类商品或服务由NGOS来提供，由于NGOS受到了非分配约束”(nondistributionconstraint),生产者的欺诈行为就会少得多。所谓“非分配约束”，是指NGOS不能把获得的净收入(netearnings)分配给对该组织实施控制的个人，包括组织成员、管理管控人员、理事等。从消费者的角度考虑，当然倾向找NGO来提供这类服务。市场失灵理论同样可以解释在中国为什么市场不能完全满足农民工子女教育需要，为什么需要NGO组织的介入。通过对政府的分析发现,政府的教育政策，只能满足部分流动
31、儿童上学需要，还有很多的流动儿童无学可上。此时，以市场方式运行的营利性学校应运而生，解决了部分剩余流动儿童教育问题，对政府失23中央教育科学研究所教育发展研究部(2007年)，农民工子女教育问题研究讥24Hansmann,H.(1980).TheRoleofNonprofitEnterprise,Yale1.awJournal,89:835-901.灵起到了一定的弥补作用。但是，市场也没能完全满足剩余流动儿童教育的需要,同样存在失灵的表现。一、市场对政府失灵的弥补作用流入地政府在落实“两个为主”政策上的难度与局限具体体现在公立学校对于流动儿童所设置的道道“门槛”： 费用门槛：1）根据全国妇联对
32、9个城市的调查，家长在孩子上学问题上的主要烦恼是“费用太高”25。北京农民工子女在北京就读，平均每年比当地学生多交交856元02）流动人口的生活水准难以与城市儿童看齐，如校服、午餐标准等；3）一次性交费不适应低收入和流动家庭。 身份门槛：北京的流动儿童需五证（暂住证、务工证明、居住证、流出地无人监护证明、户口簿）俱全，然后到街道或乡镇办理“借读证”。其他地方也存在类似的资格审查条件，办理手续繁复、有难度，对流动人口很不友good。 管理管控/制度门槛：体现在诸多方面，如教材不一致；插班不易；设入学考试的要求等等。 文化/心理隔阂：在流动儿童比例较小的学校，流动儿童容易因文化、生活习惯上的差异而
33、受到歧视；当流动儿童比例高于城市儿童时，又会导致城市儿童退出该校，两者都说明两种儿童间存在的文化/心理障碍。公立学校的一道道“门槛”，把流动儿童挡在了校门之外。而以市场化运作的民办打工子弟学校，采取各种措施，来满足被公立学校拒之门外的流动儿童。民办学校的采取的适应流动儿童需要的措施主要有： 收费适应性：收费较低，如北京地区在300600元，一般农民工家庭都可以承受；缴费灵活，可以按月交费，允许拖欠。 流动适应性：可随时插班、转学；不设身份、考试成绩等入学门槛。 教材适应性：如使用全国大部分地区使用的人教版的教材，与流出地保持一致，减少了流动儿童回到家乡重新适应的问题。 服务适应性：如提供校车接
34、送；延长在校时间等25国务院妇女儿童工作委员会办公室，中国儿童中心，联合国儿童基金会，2003年9月，中国九城市流动儿童状况调查研究报告26北京理工大学教育科学研究所（2006）,北京市打工子弟学校调研报告讥民办打工子弟学校满足了部分被公立学校拒之门外的流动儿童的上学需求，在一定程度上起到了弥补政府失灵的作用。二、市场失灵的主要表现民办打工子弟学校的产生反映出现行教育体制在解决流动儿童就学问题上的乏力，表明这种教育体制已经不能完全适应当前人口大流动的社会格局，需要市场力量的介入。然而，市场并不能完全弥补政府失灵产生的流动儿童教育问题，同样存在失灵的现象。市场失灵表现之一：对低收入农民工家庭失灵
35、。在市场化程度高，民办教育发达的地区，较高的收费超过了低收入农民工家庭子女的支付能力。以广州市为例，2006年，民办学校解决26万（70Q流动儿童的上学问题。民办学校市场发育成熟，档次分明，适应不同流动人口阶层，每学期收费在8004000元之间。然而，支付能力在800元以下的流动人群的需求得不到满足，这可能导致两种后果，一是流动儿童失学，二是将其转嫁为留守儿童。此外，民办学校建校与办学的资金投入门槛很高（多达上亿），使以营利为目的的私人办学者具有极高的追求回报的压力，行为短期，硬件投入不足，教育质量普遍不理想。市场失灵表现之二：民办打工子弟学校教育质量较低。在市场化程度低，民办教育受抑制的地区
36、（如北京），许多学校办学质量差，流动儿童获得低质量的教育。进入公立学校的流动儿童主要来自收入较高的家庭,低收入子女仍集中在民办学校。民办学校绝大多数以非法形式存在（北京300多所民工子弟学校,仅58所具合法身份）。这些学校的营利动机抑制了教育需求，营利性和非法性阻碍了社会力量的参与；非法性和学校前途的不确定性又加深了办学者的短期行为，阻碍了对学校的再投入。“四低”是这些学校运营的基本特征，即低投入（几十万元不等）、低收费（300600元/学期）、低薪水（老师工资平均约700元/月），最终导致低教育质量（硬件和软件）27北京市理工大学教育科学研究所，2006年12月，北京市打工子弟学校调研报告o
37、在这些学校里就学的流动儿童的教育成长完全置于追求利润最大化的私人操纵之下，这对他们未来的发展是极为不利的。国家统计局（2006年）对29425名农民工收入调查发现：农民工平均月收入为966元；一半以上的农民工月收入在800元以下国家统计局，2006年，城市农民工生活质量状况调查报告29项目研究小组，2007年4月，广东调研报告。（图2）。54%的农民工家庭月收入低于1400元，他们主要从事菜农、菜贩、个体小摊贩、废品回收、清洁工等工作，生活、工作不稳定，流动性强，居住在偏远的城乡结合部，超生现象严重，这些低收入家庭儿童的教育需求很难通过市场获得。图22006年全国农民工收入状况低于500500
38、-800800-1500口高于1500“新公民学校”相关项目研究小组于广州调研时，受访农民工也普遍反映学费太高。此外，许多流动儿童的家长也对民办学校教学质量表示不满，可以看出，低收入农民工家庭还占很大比重，市场失灵的现象还很普遍，政府和市场还远不能满足农民工子女教育的需要。三、市场失灵的主要原因营利性是民办农民工子弟学校失灵的主要原因，是其发展的死结（图3）。图3：市场失灵的原因分析由图3可以看出，一方面，由于学校以营利为目的，阻碍了社会捐赠的积极性，学校难以引进社会资源；为了营利，学校尽量降低投入和教师工资，虽然学费也相对较低，但是教学质量也很低，即处于“四低状态二对于办学者来说，利润是第一
39、位的，教师的good坏无关紧要,在这里,经济动机压倒了教育要求。另一方面，学校的“四低”状态，使其更加难以得到政府的承认，取得合法的办学可证，政府的资源也难以进入学校。营利性导致了民办打工子弟学校发展处于恶性循环之中，从而产生市场失灵。第三节战略定位与愿景一、新公民学校的战略定位政府失灵与市场失灵，为新公民学校的发展提供了空间。基于对特困农民工子女教育需求的了解、对四低营利性民办学校困境死结的认识，我们建议“新公民学校”战略定位为：非营利、平民性、高质量。并以这三大支点撬动政府、企业、社会的支持和参与，探索和拓展“民办公助”的崭新教育空间（图4）。平民性民办公助的非营利高质量社会参与图4：民办
40、公助的“新公民学校”这三大战略定位各自具有独立的重要意义，同时又互即互入，构成鼎立之势：非营利性是打破当前四低民办教育运营死结的重大突破点，同时也是引入社会参与,保障可持续发展的重要条件。平民性指以低收入农民工子女为服务对象,低收费，提供符合标准的中等硬件设施，以节俭硬件来换取优质教育软件，保障教育质量。高质量指优质教学资源和符合农民工子女需求的“新公民办学理论与实践”。“非营利性、平民性与高质量”的战略定位，使“新公民学校”能够得到政府支持与企业和社会的参与。政府的支持主要有三大方面：1）学校的合法性；2）对学校的政策优惠，如校舍、用地等；3）学校运营的资金支持，如生均补贴等。政府支持是必要
41、的，民办学校承担了本应该由政府承担的义务教育责任，这并不意味着政府可以减少对教育公益事业的责任，一方面，政府仍然应当负起首要责任，通过公立学校尽量满足需求，另一方面就是支持“新公民学校”等民办学校的发展。政府支持也是可行的。与公办学校相比，民办教育成本效益高。以北京为例，政府只要按公办学校生均办公经费的1/3补助民办农民工子弟学校，即每位流动儿童补助400元，不到公办学校生均教育事业费的1/10,则学校就能够很good地运行。据此计算，全北京市40万流动儿童每年约1.6亿元，与近年来北京市政府流动儿童专项拨款相当，具可行性。据了解，绍兴、厦门等地已开始实施对民办打工子弟学校进行补助*广州也正在
42、制定具体的实施办法,从国际上看，尽管各国的办学体制不同，但在教育领域,政府的财政支持都占有相当大的比例。美国霍布金斯大学（1999）对43个国家进行的非营利组织国际比较研究相关项目显示，非营利组织的收入来源总体结构为服务收费（49%）,政府资助（40%）和慈善所得（11%）,其中政府资助占比重较大的领域是保健（55%）,教学（47%）和社会服务（45%）中央教育科学研究所教育发展研究部（2007年），农民工子女教育问题研究讥项目研究小组调查。Salaman,1.,2002,全球公民社会一一非营利部门视角，社会科学文献出版社。o企业支持和社会参与是非营利性办学得以实现高质量以及可持续发展的主要支
43、撑;其更为深远的意义还在于成为支持“新公民教育”理念（如平等的关爱、感恩与回馈、责任心等）的重要实践；也是城市社会主动亲和外来人口，弥合裂痕，共创和谐的切入口。三大战略定位的具体含义：（一）非营利性：以非营利性突破四低民办教育的死结新公民学校在南都基金会资金的支持下，确立非营利的办校宗旨，以新的质量标准获得合法地位，打造高质量、平民性的特色品牌示范学校，影响和提升民办学校行业整体水平。（二）平民性：以平民教育填补政府与市场无法满足的需求空间平民性指的是面向农民工低收入家庭子女的教育。虽然政府会为了政绩、市场会以“四低”的水平解决部分低收入农民工子女的教育需求，但唯有公益性民办学校才会将低收入农
44、民工子女当成其主要服务对象，并向其提供高质量的教育。新公民学校面向的对象及需求主要包括：一是流动儿童中的失学儿童，使他们享受平等的受教育权利,2003年流动儿童失学率为9.3%,失学人数在100万以上；二是2000多万的留守儿童，使他们进城读书；三是目前在“四低”民办学校就读的学生，使他们享受高质量教育。平民性定位的意义还在于探索和确立务实的平民办学标准，从而使行业和更多流动儿童及家庭受益：第一，确立务实的民办教育标准，促进行业的规范化与合法化。第二，品牌建设，即保持平民学校贯穿一致的价值观与风尚（如社会责任、爱心、节俭、感恩与回馈，第三，资源普惠。将多余的资源用于建立更多的平民学校，帮助更多
45、需要帮助的儿童。第四，有利于保持社会的持续关注。（三）高质量：以高质量实现“新公民教育”的理想新公民学校的高质量主要指“优质的教育资源”和“特色教育理念”。b优质的教育资源管理管控理念：成功理论与实践总结。教学方法：在“新公民”理念框架下开放招标；专家评审决定试验；实践检验淘汰。课程与教材：在“新公民”理念框架下开放招标；专家评审决定试验;实践检验淘汰。优质教师：公平/择优招聘；有市场竞争力的待遇（15002000/月）；职业发展；环境激励制度；淘汰制度。 优质教师培训：政府与社会支持。2,特色教育理念 服务性：满足目标人群的实际需求，目的主要在补足。 引导性：满足社会融合需求的“新公民教育”
46、，目的主要在提升。二、高层次总结新公民学校相关项目的战略性问题从天时（when）、地利（Where）与策略（how）三方面，总结新公民学校相关项目的战略性问题。（一）天时党和国家领导人已将“社会和谐”当作衡量各级政府执政能力和水平的重要指标，解决农民工子女的教育问题，让农民工子女都享有教育平等权利，是建设社会主义和谐社会的必然要求。国务院农村留守儿童工作组组长、全国妇联书记处书记张世平指出，应该“让留守儿童与家长共同进城生活”。联合国所有成员国都承诺实现的“千年发展目标”之一是在2015年“确保所有儿童完成小学教育”。目前，政府和市场的解决合适的方案各自所具有的先天不足与矛盾已充分暴露，难以回
47、避，民办“新公民学校”的介入恰逢其时。（二）地利首先是农民工子女的教育需求大，生源充足。由前面的分析可以看出，仍有大量的失学流动儿童、因经济问题无力支付学费而留在家乡的留守儿童、以及进入低收费低质量民办学校的流动儿童。第二，随着城市发展，许多地方外来人口比重越来越大，解决农民工子女教育问题的压力大，因此政府对于非营利的民办学校支持度高。第三，在一些地方，如北京，民办打工子女学校由于营利性问题，民办教育的发展陷入困境，非营利性的新公民学校将为当地探索民办打工子弟学校的发展提供新的思路。（三）策略相关项目实施的二至三年内，以特色鲜明的办学理念与办学模式打造“新公民学校”品牌，建设不少于10所新公民学校；五至十年内，在保证质量的前提下，扩大数量，推广和复制100所“新公民学校”。制定以“高软件质量、中等硬件、低收费”为指导原则的新标准，获得政府认可，并用以促进民办农民工子弟学校教育质量的提升，全方位吸引企业、社会参与。三、“新公民学校”相关项目愿景第一，成为中国公益性教育的第一品牌。目前很多民间组织参与教育公益事业，但是大都围
