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1、1.怎样看待分税制改革分税制是按税种划分中心和地方收入来源一种财政管理体制。实行分税制,可以更好地加强税收管理，调动地方乐观性。分税制是指在我国各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，依据事权和分税制财权相统一的原则，结合税种的特性，划分中心与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以补助制的预算管理体制模式，是符合市场经济原则和公共财政理论要求的，这是市场经济我国运用财政手段对经济实行宏观调控较为胜利的做法。目前我们我国实行的分税制是有中国特色的社会主义税收制度。它既适应社会主义市场经济体制，又符合国际惯例。分税制是按税种划分中心和地方收入来源的一种财政税收管理体制。实行分税制，是市场经济我
2、国的一般国际惯例，要求依据税种实现分权、分税、分管。分税制实质上就是为了有效地处理中心政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收依据税种划分为中心税、地方税、中心地方共享税。我们我国现行的分税制是属于不完全的分税制，从1994年财政税收体制改革后，才把工商各税划分为中心税、地方税、中心与地方共享税，并分设中心、地方两套税务机构分别进行征收管理。我们我国实行分税制的目的是实现政府间安排关系的法律规范化、公正化、公开化，对由经济进展不平衡所造成的地区间行政力量进行必要调整，使各地方政府的基本行政力量大体均衡，主要是在现行分税制改革的基础上，进一步理顺关系，完善制度，法律规范责权利，清
3、除旧体制遗留下的弊端，把转移支付制度进一步法律规范化，并依据客观、科学、法律规范的要求，破除原有不合理的利益格局，使之真正达到彻底分税制的要求。具体说主要是：(1)事权、财政的界定明确、合理，符合政治体制改革的要求和权力、义务对等的原则；(2)中心财力的主导地位的确立和巩固，转移支付制度的完善，宏观调控体系的健全，适应社会主义市场经济运行机制的要求；(3)进一步完善税制，建全和强化中心和地方税收征管体系，各级主体税源的形成与进展，适应财政管理的需要；(4)预算硬约束机制的建立，符合各级自主理财的要求。分税制是指在我国各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上,依据事权和财权相统一的原则,结合税
4、种的特性,划分中心与地方的税收管理权限和税收收入，中国分税制财政体制讨论并辅之以补助制的预算管理体制模式，是符合市场经济原则和公共财政理论要求的,这是市场经济我国运用财政手段对经济实行宏观调控较为胜利的做法。实行分税制是市场经济我国的一般惯例。市场竞争要求财力相对分散，而宏观调控又要求财力相对集中，这种集中与分散的关系问题，反映到财政管理体制上就是中心政府与地方政府之间的集权与分权的关系问题。从历史上看，每个我国在其市场经济进展的过程中都曾遇到过这个问题，都曾经过了反复的研讨和实践；从现状看，不论实行什么形式的市场经济的我国，一般都是采纳分税制的方法来解决中心集权与地方分权问题的。分税制是按税
5、种划分中心和地方收入来源一种财政管理体制。实行分税制，要求依据税种实现“三分”：即分权、分税、分管。所以，分税制实质上就是为了有效的处理中心政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收依据税种划分为中心税、地方税（有时还有共享税）两大税类进行管理而形成的一一种财政管理体制。在新的形势下，我们我国肯定要依据“财力和事权相全都”的方向完善我们我国的分税制体制，财力和财权虽然只有一字之差，但是其带来的影响却是深远的，财权只是中心的行政形式划分，没有考虑到各地经济进展的不均衡性，而财力考虑到了我们我国二元经济的进展状况，正视了东、中、西部经济进展的差异。因此，在分税制改革进程中，要正确处理
6、财权、财力和事权三者之间的关系，在中心有效掌握的前提下，赐予地方必要税种立法权、税率变动权限等，在中心赐予地方纵向转移支付的同时.，可以考虑东部经济发达地区赐予中西部欠发达地区横向转移支付，以真正达到“财力和事权的全都”。好处：（一）实行分税制，能够充分发挥利益安排原则的效率（二）实行分税制，能够满意市场经济对财税管理体制的要求（三）实行分税制，能够充分体现财政制衡原则（四）实行分税制，有利于宏观经济调控措施的实施弊端：1、事权和支出范围越位。目前实施的分税制没有重新界定政府职能，各级政府事权维持不甚明确的格局，存在越位与错位的现象，事权的错位与越位导致财政支出范围的错位与越位。2、部分财政收
7、入划分不合理。税收收入没有严格划分为中心税、地方税、共享税并依此确定应属何级财政收入，存在按企业隶属关系划分企业所得税的不法律规范做法。一些应为中心税的税种，如所得税被定为地方税。地方各级政府间按税种划分收入未落实。3、地方税收体系不健全。目前，地方税种除营业税、所得税外，均为小额税种，县、乡级财政无稳定的税收来源，收入不稳定。地方税种的管理权限高度集中在中心，地方对地方税种的管理权限过小。4、省以下分税制财政管理体制不够完善。主要是地方各级政府间较少实行按事权划分财政收支的分权式财政管理体制。县级财政没有独立的税种收入，财政收入无保障。5、转移支付不法律规范。我们我国现行转移支付制度存在一些
8、缺陷：政府间财政资金安排因保留包干制下的上解、补助方法，基本格局未变；采纳基数法实行税收返还不合理；中心对地方专项补助发放的条件、程序、使用管理无法可依；地方政府之间如何转移支付不明确。2.我们我国分税制改革面临的问题及对策：一、我们我国分税制改革基本概况（一）主要内容1993年12月15日，国务院下发了关于实行分税制财政管理体制的打算，同年12月18日，财政部下发了实行分税制财政体制后有关预算管理问题暂行规定，12月25日，财政部核定了各地消费税和增值税资金费用管理比例。1994年，全国人大通过中华人民共和国预算法第8条明确规定:我国实行中心和地方分税制。在划分事权的基础上，划分财政支出范围
9、；按税种划分收入，明确各级收入范围；分设中心与地方两套税务机构，分别征税，我国税务总局及海关系统负责征收中心及固定收入和中心地方共享收入，地方税务总局负责征收地方固定收入；实行中心对地方的税收返还。配套措施有：从1994年1月1日起，我们我国进行了工商税制改革；国有企业利润安排制度，相应改进预算编制方法；建立转移支付制度；建立并法律规范国债市场等。（二）现行分税制中存在的问题第一，事权划分上越俎代庖现象。分税制财政体制实施以来，中心和地方的事权划分仍旧连续了传统的行政管理和方案经济体制的习惯做法。中心政府对地方干预过多。分税制的支出范围划分与市场经济体制的要求是不相符合的。其次，转移支付不当，
10、有待进一步的法律规范。东部地区扩大的基数规模及力量远大于中西部地区，地区间的财力收入两级化口益严峻了。我们我国目前转移支付模式是单一的自上而下纵向转移支付，地区间的财力不均衡现象无法得到很好的解决。缺少了转移支付法律法律规范。第三，没有建立一项完善地方税收体系。地方税收的税基窄，税收潜力小，主体税种较少，税收立法权过于集中于中心，地方税权受限制，地方没有被授予相应的税收立法权、税收减免权。第四，分税制体制的立法层级较低。在立法模式上，我们我国目前尚未一部能够统领、协调各种税收关系的基本法。从真正关系纳税主体的权利、义务的主要税种，如增值税法、营业税法、消费税法等，只是由国务院通过的暂行条例，实
11、行行政法规的形式，停留于试行阶段。二、比较国外分税制而后思索美国，分税制的方法是以法律的形式确定的。美国的最高法律基本法，有我国宪法的地位，其中，不仅具体的规定了联邦政府的指责（国防，货币发行，邮政等），而且，各级政府间以及各级政府于非政府团体及企业间分工协作的事项，也都通过法律的形式落实到可精确操作的程度上。此外，与财政法律体制有关的反赤字法、国会预算法等等，法律的层级都很高。日本地方税立法，除了在宪法第84条规定了地方税，还特地制定了地方税法更加详尽地做了规定。思索造成我们我国现行分税制改革弊端的缘由如下：第一，分税制核心内容是要做到分权、分税、分征。没有分权就不算处于真正意义上的分税制。
12、我们我国现行的分税制是中心与地方政府之间依据各自的职权范围划分税种和管理权限，收支挂钩的一种分级管理的财政体制，属于不彻底的分税制财政体制。其次，划分财权是分税制的核心要求。分税制从某种意义上讲，就是一种分权制度。然而，我们我国属于单一制我国结构形式，实行高度集权的政治管理体制，中心大一统思想鲜亮。这样就产生了一对冲突一一分税制税权的划分始终以集权为核心。税收改革关键在于政治体制改革，因此完善分税制立法迫在眉睫。第三，我们我国用行政权力的我国机关来制定税收法，扩大了法定的外延，致使法的制定、法的执行都存在着任意性。中国长期的封建社会，人治K集权的观念很深，明显地，法被政治主宰着。三、分税制立法
13、完善对策（一）坚持税收法定原则坚持税收法定原则。合理划分立法机关立法权与行政机关的立法权。职权立法，全国人大及地方人大依照其本身职权及法定程序进行的制定、修改的法律规范性文件。授权下的行政立法，国务院必需在人大的授权下，依照法定程序，在其被授权的权限内通过的行政法规。面对中国的国情，应当以渐进式的方式，逐步推动税收法制化一一立即取消授权行政立法是不行取的，而应当法律规范授权的行政立法：第一，建立严格的税收行政立法规划制度；其次，明确授权立法的原则;第三，明确授权依据，转变、空白授权的局面，权力机关必需明确限定授权的时间、主题、范围、标准，能否再授权，等等。授权的行政机关一旦超越，属无效立法；第
14、四，完善人民代表大会的监督机制，真正将授权立法置于权力机关的监督下。我们我国现行的宪法第67条，104条以及立法法第五章已经有涉及，今后在立法中要留意对这些进行具体化，使之有可操作性，真正赐予权力机关监督的职责。（二）完善中心与地方的事权划分进一步明晰中心政府和地方政府之间的事权（亦即支出范围）是分税制财政体制首先要完善的一个重要问题。目前，我们我国没有统一的宪法或法律作为划分事权财权依据，连权威性政策依据都没有，仅有一个行政文件国务院关于实行分税制财政体制打算国发199385号文件。宪法、组织法虽然分别规定了中心、省、省以下的各级政府职权，但是仅仅是出具了事权、财权的纵向划分的雏形，太模糊，
15、太统筹。第一,将中心与地方的事权划分的打算权、调整权从中心政府转到立法机构。其次，有关中心与地方事务划分原则性问题，有必要在宪法中或宪法性文件中规定：（1）明确界定中心及地方各级政府事权范围；（2）划分中心与地方事权的标准内容；（3）明确规定各级立法机构税收立法权限，立法原则，立法程序。第三，尽快制定关于分税制的法规，立法时要细化如下内容：（1）中心政府及地方政府各自职能范围：中心管什么，地方管什么，哪些是中心担当的支出责任，哪些是地方担当的支出责任，要有明确的法律或规章进行详尽具体的支出和规制；（2）中心政府及地方政府各自事权范围；（3）中心政府及地方政府各自支出范围，并且重新核定支出基数。
16、（三）完善转移支付制度模式转移支付是各级政府间利益的再安排。出于自身利益考虑，各级政府都盼望拥有相对多的财力，因此，实现转移支付的科学性和法律规范化，必需要有法制作为保隙。要解决我们我国分税制改革中转移支付上的问题，需要尽快制定法律规范完备的转移支付法。在目标上，在测算标准上，在审批程序上，在使用监督方法上进行合理的规定。总的来说，有以下两方面必需留意：首先，建立纵向与横向相结合的转移支付模式。其次，要调整转移支付的对象。（四）完善地方税收体系，给与地方肯定的自主权一一针对地方税体系建设落后我们我国地方税的改革和完善必需坚持立足本国国情，必需保证中心政府主要权力的状况下，充分地发挥地方地敏捷性
17、。在这里，笔者主要从两方面去把握:1.地方税收立法权实际中，立法权几乎完全集中在中心，限制了地方制定税收法规的权力，也减弱了地方筹集财政收入和进行局部敏捷调整的力量，不利于发挥地方的乐观性。笔者坚持要赐予地方肯定的税收立法权。这样做有其可行性：第一，市场经济的一般原则一一分级分权管理原则。责、权、利”相统一，来调剂地方组织的乐观性。其次，提高社会资源更有效配置。税收立法权实质上是一种特殊资源配置决策权。地方经济进展很大程度上依靠于资源配置的合理性和有效性。2.建立地方税收体系笔者认为，从分税制实施的10多年的状况来看，地方税收体系的缺乏对地方社会经济的影响比中心尤甚，目前最重要的是，进一步调整
18、地方税收结构，建立一个税种设置科学、税源稳定的有地方特色的税收体系。重点在：增加地方税收的主体税种。(1)营业税把营业税划为地方固定收入，作为地方的主体税种。目前，分税制下，营业税虽然是地方税收中的一个主要来源，但实际上成立了中心于地方的共享税。营业税不相宜作为共享税，是由于营业税具有明显的地方税特征，主要来源于第三产业，征收面广，水源分散，特殊是涉及零售业、饮食业、服务业，个体户所占的比重很大，适合地方征管。营业税划分给地方的话，能使得第三产业的进展与地方利益紧密的结合起来，推动地方把更多的精力放在第三产业上，有利于第三产业的进展和产业结构的调整。(2)建立以财产税作为地方税的主体税种从发达
19、我国的阅历来看,地方税收体系大都以财产税类作为主体税种。由于,首先，财产税不会发生地区间的转移，也无法偷逃税，非常稳固。其次，作为房产税和土地税课税对象的房产和土地散布在各个辖区内，只有地方政府才能具体把握税源，核实房价纳税人不易偷漏税款，课征率高。第三，税基比较稳定，不会发生税基大量的地区性转移。第四，财产税有非常重要的经济和社会调整功能,通过调整财产全部者由于财产的规模、数量等因素而获得的某些级差受益，缩小贫富差距，从而有利于社会的稳定和进展。所以，只要地方政府用心优化本地投资环境，搞好基础设施与公共服务，吸引越来越多的企业到自己的地区内投资，就可以不断推动本地的不动产升值，扩大自己的税基，形成长期不衰的财源。(3)改革城市维护建设税作为地方税的主体税种城市维护建设税占全国财政收入的比例这些年来是逐年提升。改革城市维护建设税，使得其成为主体税种，扩大其征收范围，转变其计税依据，使得该税不限于在城市、县城、建制镇、工矿区开征，纳税人不分国内国外；单位企业和个人，凡有经营收入，都应当以销售收入、营业收入和其他经营收入为计税依据进行征税。通过以上的调整，形成以房产税、车船税、遗产税和耕地占用税为主的财产税体系，与一系列销售税协作，逐步建立以财产税、营业税、城市维护建设税为主体税种，其他税种协作的地方税制体系。
