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1、第五章 减灾系统工程与措施,第一节 减灾系统工程设计 自然灾害的影响涉及方方面面，从人员伤亡到社会各界的心理影响，从直接的经济损失到间接损失，从建筑物的倒塌破坏到对生态环境的影响，从灾害区的损失到社会经济的发展，因此都应该把灾害看成是影响社会经济发展的一个重要因素，有必要将减灾与经济建设作为一个系统进行整体考虑，制定减灾与经济建设同步发展的计划。一个地区所受的灾害损失是各种灾害影响的总和，减灾计划要考虑各种灾害，需要综合化和系统化。,一、减灾系统工程的设计依据(一)系统科学理论基础1系统整体性原理 系统的整体性原理是指系统是由若干要素组成的具有一定新功能的有机整，系统要素一旦组成系统，整体就具
2、有独立要素所不具有的性质和功能，形成了新的系统的质的规定性，从而表现出整体的性能和功能不等于各个要素的性质和功能的简单加和。 减灾系统是由预防与监测预警系统、应急管理与救援系统以及灾后恢复重建系统三个子系统构成的。这三个子系统的结构和功能各不相同，若三个子系统协调合作就具有新的功能，能够快速、有序、有效地行动，达到防灾减灾的目的，使损失减到最小。,2系统层次性原理 系统层次性原理是指由于组成系统诸要素的种种差异，包括结合方式上的差异，从而使系统组织在地位与作用、结构与功能上表现出等级秩序性，形成了具有质的差异的系统等级，层次的概念就反映这种有质的差异的不同系统等级或系统中的等级差异性。减灾系统
3、由预防与监测预报系统、应急管理与救援系统以及灾后恢复重建系统组成；而预防与监测预警系统由防灾教育、监测预警、防灾工程系统等子系统构成；这些子系统又是由次一级的子系统构成。处于不同层次上的子系统具有不同的作用和功能。由于次一级系统在组成和结构上的不同，从而使得系统组织具有不同的结构和功能。,3系统相似性原理 系统相似性原理指系统具有同构和同态的性质，体现在系统的结构和功能、存在方式和演化方式具有共同性，这是一种差异的共性，是系统统一性的表现。正是系统相似性才有各种系统理论。对于减灾系统，正是由于各种灾害系统具有的相似性才使得可以建立减灾系统。各类灾害的成因，持续时间以及造成的结果不同，但都可分为
4、灾前、灾中和灾后，分别对应的减灾子系统是灾前的预防与监测预报、灾中应急救援、灾后的恢复重建系统。此外，正是由于系统的相似性原理，才能避免对于不同灾种的减灾系统重复建设。灾后恢复重建系统中也利用了系统的相似性原理，就是根据不同灾害灾前系统的结构和功能重建一个相似的恢复重建系统，使灾后重建的经济社会系统达到新的动态平衡。,4系统目的性原理 系统目的性原理是指在组织系统与环境的相互作用中，在一定的范围内其发展变化不受或者少受条件变化或途径经历的影响，坚持表现出某种趋向预先确定的状态的特性。对于减灾系统而言，减灾系统的建设朝着减轻灾害、减少损失的方向开展。 一个地区的减灾工作，应把社会作为受灾体，调动
5、社会各界、各部门的积极性，发挥联合力量进行综合减灾，对系统工程中的每一项措施的规划设计，都应全面兼顾、系统考虑，且要与本地区的社会经济发展规划相协调。,（二）地球系统科学理论 地球表层的四大圈层的发展演化不仅受地球自身运动和变化的影响，而且也直接受到太阳和其他天体的作用和影响。太阳辐射和地球运动状态的变化、地球各个圈层的物质运动和变异以及人类和生物活动等因素的变化超过人类所能承受的范围，就产生了灾害。实际上，某类灾害的产生不仅是某个圈层变化的结果，往往是多个圈层相互作用的结果，并且由于各个圈层的相互作用容易诱发次生灾害。一些自然灾害，特别是强度大的灾害，在它们发生和发展的同时常常诱发一系列次生
6、灾害和衍生灾害形成灾害链。各种灾害都不是孤立发生的，它们往往在某些地区或时间段集中出现，形成灾害链、灾害群。因此在防灾减灾的过程中，不仅要防止灾害的发生，更要着重考虑采取措施中止某些灾害链的发生和预防灾害群的发生。这就需要当灾害发生时，不仅涉及应急管理还应及时监测灾害动态变化和发出预警，预防次生灾害的发生。此外，一个地区的减灾工作，应把社会作为受灾体，根据各类灾害综合影响和各类灾害的减灾能力，进行系统设计和综合减灾，不应只针对某种灾害制定措施。,二、减灾系统工程的内容 减灾系统由预防与监测预测系统、应急管理与救援系统和灾后恢复重建系统组成，这三者是相互衔接、相互依存、密不可分的，要对这些子系统
7、分别进行管理也要协调行动。(一)预防与监测预警系统 建立预防与监测预警系统的目的在于防患于未然，使灾害损失降低到最小。预防与监测预警系统应从四个方面着手。,1、灾害教育 人们在无数次灾害所付出的巨大代价中已经认识到，灾害面前的无知是人类的最大的灾害。第46届联合国大会关于“国际减轻自然灾害十年”的“46149”号决议指出，教育是减轻灾害计划的中心，知识是减轻灾害成败的关键。中国是世界上自然灾害最严重的国家之一，加强灾害教育、提高全民的减灾意识的任务尤为迫切，国家对灾害教育越来越重视，但有关灾害教育的理论与实践的研究还是比较少，需更深入地探讨。 灾害教育是为达到防灾减灾的目的，以培养灾害意识为核
8、心的教育，受教育者能掌握一定的关于灾害本身及减灾防灾的知识与能力，树立正确的灾害观，正确看待灾害的发生、发展规律。,(1)灾害教育的内容 1)注重灾害知识的普及。合理地将灾害教育纳入教学计划中，充分利用各种媒体进行减灾教育和宣传工作，包括报纸、电视、广播、网络等，尽量覆盖全社会所有公民。 2)学习运用灾害知识。学习有效的预防、防治、逃生、抢险、救助手段，包括战胜灾害的信心和勇气。 3)树立正确的道德行为准则。包括积极的减灾防灾意识及对有关设施的保护、灾害发生时团结互助精神及灾后恢复和自力更生的意识。 4)开展防灾减灾培训和演习，提高应急抢险救灾能力。防灾培训和演练在国外一些发达的国家可以说是一
9、项经常性活动，无论是面向灾害管理专业人员，还是普通民众、商业部门等，都设有定期或不定期的防灾培训和演练。,(2)灾害教育系统 灾害教育按照时间维度可以分成：学前灾害教育，中学灾害教育，大学灾害教育，成人灾害教育。按照空间维度可以分成：学校范围内的灾害教育，家庭范围内的灾害教育，社区中进行的灾害教育，区域中的灾害教育。按照实施者维度可以分成：正规的灾害教育，非正规的灾害教育，正式的和非正式的灾害教育。 灾害教育作为有效应对重大灾害风险的重要环节是一项长期、系统的工程。针对我国目前防灾教育的现状，应将灾害教育系统纳入各级各类教育教学内容，使学生和公众掌握防灾减灾方面的科学知识；各级政府部门要注重公
10、众灾害教育的普及与宣传，建立宣传、组织、管理系统，积极调动公众参与到减灾行动中，为深入开展减灾工作打下良好基础。通过各级政府部门及人民群众的共同努力，才能减少灾害所造成的损失，确保我国经济快速稳定的发展和人民群众安定和谐的生活。,2防灾减灾工程 防灾减灾工程是为了建立和发展用以提高工程结构和工程系统抵御自然灾害和人为灾害的能力的科学理论、设计方法和工程技术，通过工程措施最大限度地减轻未来灾害可能造成破坏，保证人民的生命和财产安全，保障灾后经济恢复和发展能力，提高国防工程和人防工程的防护能力。防灾减灾工程涉及土木工程、信息工程、环境工程等学科中的多学科，其主要任务是：建立和发展用以提高工程结构和
11、工程系统抵御自然灾害和人为灾害能力的科学理论、设计方法和工程技术，保证人民生命和财产的安全，保障灾后经济恢复和发展的能力。,防灾减灾工程内容包括：生命线系统工程，包括民居、供水、供电、供气、供热、交通、通信工程；生态系统工程，包括环境生态、农业生态、工业生态、水生态、景观生态、城市与园林生态等工程；公共管理系统工程，包括国防、市政、水利、消防、医卫、信息工程等；河海系统工程，包括隧道、船舶、水电站、港口及近海结构与设施、桥梁工程等；生产线系统工程，包括厂矿、场地、设备、商贸等。 我国目前的减灾工程，主要集中在防洪、减轻海洋灾害、抗震、防风沙和水土保持和防治滑坡泥石流等方面。其他灾种的减灾工程相
12、对较弱。随着人口增长和经济发展，我们也越来越重视防灾减灾系统工程建设。,3灾害立法 减灾立法就是要以法律规范的形式，把这一综合灾害管理系统固定化、制度化，赋予其权威性和强制性。当前我国防灾减灾立法体系制定应遵循的基本原则有： 1)坚持减灾防灾工作同经济、社会发展和环境、资源保护相结合。 2)坚持以预防为主，测、报、防、抗、救等各工作环节相结合。 3)坚持把握全局，突出加强重点灾种、重点地域的预防工作，并协调好灾害链的关系。 4)坚持调动一切积极因素，充分发挥中央、地方和各部门各行业及社会共同参与的做法。 5)坚持全面建立和健全我国防灾减灾的立法和执法监督部门间的分级分部门分行业的管理体制及运行
13、机制的原则。,目前，我国防治灾害方面的法律有传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例、保险法、防洪法、防震减灾法等，大多是全国人民代表大会针对某个灾种或个案而制定的法律。虽然它在减灾方面发挥了重要的作用，但治理时也有一定的局限性。纵观每次灾害的形成，必有次生灾害发生，如地震可能引发火灾、水灾和瘟疫，火灾可能引发房屋倒塌、管道爆裂、交通堵塞等，针对这种情况，急需有一部综合减灾法来应对各类突发性灾害事件的发生。我国是自然灾害与人为灾害频发的国家，相信我国近期将开展综合减灾立法研究并制定综合减灾法，在法律保障和法律监督的前提下，建立灾害救援体系，实施有效的综合减灾管理模式。,4监测预报系统 在全球或一
14、定区域内，随时监测与灾害有关的各种要素的动态演变，是作好灾害预警的基础。通过监测网络获取的各种信息，经过科学分析，如果在临灾或可能带来灾害性后果的事件出现之前及时给出预警，并且使这一预警能及时传递到灾害管理部门、决策领导及可能受到灾害影响的每一个人，及时作出正确的抉择并予以实施，个人也做好一切物质和思想准备(包括人员紧急疏散，转移贵重物品及对即将来临的灾害时能采取对策和措施的知识，如避灾及个人自救互救知识等)就能有效地减轻灾害损失。,自然灾害的监测预报系统是以所获得的资料数据来满足各种自然灾害的分析诊断、预报、统计、科研和其他减灾应用的需要。站网密度和质量、观测仪器、装备和手段、观测项目、观测
15、方法、资料数据采集、传输等是衡量自然灾害监测系统能力和水平的主要指标体系。 灾害监测预警系统主要包括灾害及相关要素和现象的观察网络，观测资料的收集传输和交换的电信系统，灾害全程动态监测及资料处理分析模拟和预报警报制作系统，预报警报的传播，分发和服务系统等。,(二)应急管理系统 2003年出现的非典型肺炎(“SARS”)疫情、2005年初的印度洋海啸、2008年的冰冻灾害以及2008年的汶川地震颇让世人感到“束手无策”。 应急管理是指在应对突发事件的过程中为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的，基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成社会各方面的相关资源，对突发事件进行有效预警、控
16、制和处理的过程。它包括：事故分析，预测预警，资源计划、组织、调配，事件的后期处理，应急体系的建设等。应急管理的根本任务是对突发事件做出快速有效的应对，这里的有效是指应对方案的可操作性、准确性、经济性。,应急管理系统建设应遵循以下原则。 (1)全面性 应急管理保障体系应该能够涵盖处置各类灾害突发事件的所有方面，任何方面的遗漏都有可能在遇到突发事件的时候暴露出问题，并可能导致灾难性的后果。 (2)层次性 应急管理保障体系应该能够根据突发事件的性质、可能造成的危害程度、波及范围、影响力的大小及人员财产损失等情况，对事件的处理采用不同级别的预案、组织不同层次机构参与、联动。 (3)可操作性 建立应急管
17、理保障体系就是为了能够在突发事件出现时可以立刻进行处置，因此必须具备可操作性的特点。这个可操作性指在突发事件战时状态下能够救灾和减灾，在非警戒及平时状态下则可以用于训练人员和普及突发事件应急知识。,(4)可重构性 任何根据以往经验和预测方法构建出来的系统都不可能解决未来发生的所有问题，这就需要构建出来的应急管理保障体系各个模块可以很方便的进行组合和切换，从而在突发事件发生时能够更恰当地根据当地实际需要达到有效控制事件影响范围，并最大限度地减少突发事件造成的损失。 (5)高可靠性 有许多重大突发事件造成的破坏性后果是相当巨大的，甚至是人类所无法承受的，对于这些重大事件应急管理系统应该能够提供更高
18、的可靠性。提高可靠性就要求提供的多种处置方案之间应该相互尽量独立，不要相互依赖。当突发事件发生时，保障系统本身有可能遭到破坏而丧失部分功能，这时的备用系统便成为提高可靠性的重要保证。,(6)高集成性 根据突发事件发生发展的情况，可以将相应的应急管理保障体系的运行状态划分为三种：平时状态、警戒状态和战时状态。应急管理系统不同运行状态下的作用不同：平时能够正常运行，提供一系列突发事件事前准备的功能，包括应急预案、安排演练、组织实施相关技术培训以及提高安全保障、协调各种资源进行日常的防范处理准备工作；防止突发事件的发生，尤其在警戒期根据事态发展，迅速做好突发事件的防范处理准备是恰当处置突发事件的关键
19、保障；在突发事件出现后，以最快的速度响应把事件的危害降到最小，突发事件发生后，应急系统能够迅速判断事态发展，调剂各种资源，根据相应的预案对事件进行恰当的处置，减小事件的影响，降低损失。 应急管理系统一般是由指挥调度系统、处置实施系统、资源保障系统、信息管理系统、决策辅助系统构成。,(三)恢复重建系统 一次灾难发生以后，来自政治、经济、社会和精神方面的压力都要求我们尽可能快地重建家园。灾后重建是一项庞大的系统工程，它涉及社会、经济、自然、政府、个人等方方面面，以及社会学、管理学、地质学、规划学、工程学、环境科学等多学科的综合运用，需要在多方协调与合作的基础上完成。本质上恢复重建系统是一种社会系统
20、。 1恢复重建系统的总体要求 恢复重建的系统工程就是以灾后重建系统为研究对象，对构成这一复杂系统的各个子系统进行规划、设计、调节与控制，以期实现系统整体优化的理论与方法。综合集成体系是解决灾后重建问题的一种有效的系统科学体系，它由综合集成思想、理论、方法、技术与工程构成。灾后恢复重建系统内容包括：基础设施体系及房屋重建、行政体系重建、经济体系重建、社会体系建设和社区重建等。,2恢复重建系统中要遵循的原则 (1)和谐原则 和谐原则要求以人为本，民生优先。在重建中遵循人与自然、人与社会的和谐，充分考虑自然环境的承载能力，充分发扬民主，合理协调个人、企业与政府在重建中的权益和责任。要把保障民生作为恢
21、复重建的基本出发点，把修复重建城乡居民住房摆在突出和优先的位置，尽快恢复公共服务设施和基础设施，积极扩大就业，增加居民收入，切实保护灾区群众的合法权益。 (2)科学原则 科学原则要求尊重自然、科学布局，在科学测度和规划的基础上实施重建。要根据资源环境承载能力，考虑灾害和潜在灾害威胁，科学确定不同区域的主体功能，优化城乡布局、人口分布、产业结构和生产力布局。,(3)全局原则 全局原则要求全面重建不仅局限于建筑的修复与重建，还要恢复和重建灾区的行政体系、经济体系和社会体系。解放思想、开拓创新，正确区分政府职责与市场作用。充分发挥对口支援的重要作用，建立政府、企业、社会组织和个人共同参与、责任明确、
22、公开透明、监督有力、多渠道投资的重建机制。 (4)发展原则 发展原则要求统筹兼顾，协调发展。重建不能局限于解决目前的困难，要借重建的机会，大胆尝试改革，将乡村重建与新农村建设相结合，统筹城乡发展，调整产业发展布局，实现跨越式发展。要着眼长远，适应未来发展提高需要适度超前考虑，并与推进新型工业化、城镇化、新农村建设相结合，注重科技创新，推动结构调整和发展方式转变，努力提高灾区的自我发展能力。加大对少数民族地区和贫困地区的扶持力度，增进民族团结。,(5)预防原则 预防原则要求安全第一，保证质量。要认真分析和总结灾害造成巨大损失的原因，特别是对其中涉及的人的因素。要严格执行灾害设防要求，提高学校、医
23、院等人员密集的公共服务设施设防标准。城乡居民点和重建项目选址，要避开重大灾害隐患点。严格执行国家建设标准及技术规范，严把设计、施工、材料质量关，做到监控有力，确保重建工程质量。,3恢复重建涉及的要素 灾后恢复重建系统涉及灾后损失评估、政策保障和灾害保险等要素。 (1)灾害损失评估 灾害损失评估是恢复重建系统应着重考虑的基本依据之一。灾害评估是指在掌握丰富的历史与现实灾害数据资料基础上，运用统计计量分析方法对灾害(包括单一灾害事故或并发、联发的多种灾害事故，下同)可能造成的、正在造成的或已经造成的人员伤害与财产或利益损失进行定量的评价与估算，以准确把握灾害损失现象的基本特征的一种灾害统计分析、评
24、价方法。灾害损失评估的内容包括：确定灾害损失评估的具体对象与评估时段；对灾害事故危害的区域进行实地勘查；对灾害事故损失从不同角度进行评价。从系统论的角度出发，灾害损失评估也是一个系统，它由灾害损失评估数据库系统、灾害损失评估指标系统、灾害损失评估模型系统等三大主体及灾害损失评估结论构成。,除了灾后损失评估还有专项评估和民意工作调查的评估。特别是对人口分布、地质环境、基础设施、资源承载能力；产业结构的专项评估，是编制灾后重建规划的依据，是灾后重建合理布局与选址规划的基础，也是建立长期减灾防灾机制的保障。灾后评估完成后要科学做好灾后重建规划编制工作科学规划是做好灾后重建工作的关键。在严谨的现场调查
25、研究、科学论证的基础上，为编制灾后重建总体规划和专项规划提供依据。 (2)政策保障 灾后重建需要大量资金，重建资金的来源包括政府投入、社会捐款、重建基金、重建债券、商业投资等各种形式。在保障灾后重建财政资金充裕的同时，政府还可通过财政补贴、贴息、资助、税率确定、税收优惠、退税等措施长期支持引导灾区企业恢复重建和生产自救，也可以通过金融政策、产业政策和移民政策等政策保障灾后恢复重建。,(3)灾害保险 灾害保险是指对于特定原因可能引起的损失预先已补偿的法律制度，灾害保险是一种根据当事人的合意或法律的直接规定而发生的法律关系，其实质是以损害赔偿为核心内容的债权债务关系。包括以下三要素：主体，即灾害保
26、险的双方当事人；客体，即主体的权利与义务所共同指向对象，灾害保险中指财产和人身等实在的本体；内容，即主体的债权和债务。灾害保险关系成立，通常以对等给予的原则，保险人得请求投保人支付保险费，被保险人和受益人则请求保险人支付保险金。 根据不同的标准将灾害保险分为不同的类型，如农业灾害保险、洪水保险等。现存的灾害保险制度有以下特点：灾害的保险品种日益增多；灾害的综合性愈来愈强，由初期的仅就某一标的承保单独风险发展为承保多种风险；责任保险越来越重要。,保险通过保险合同的形式或依据有关法规，运用商业化经营原则，建立保险后备基金，在合同规定的责任范围内，实行对于财产和利益损失的经济补偿，以及对于人身伤亡或
27、年老丧失劳动能力给付保险金的社会成员的一种社会后备行为。此外保险补偿是受法律约束的，它完全不同于国家财政救济。保险补偿责任明确，程序简便，一旦灾害发生，及时的保险赔偿不仅能增强灾区人民自救与施救能力，还能防止继发性灾害的发生和恶化。无疑，保险补偿在灾后的恢复重建中，在安定灾区人民生活、稳定灾区社会经济方面都是至关重要的。,第二节 中国减灾系统工程,一、中国减灾系统工程现状 新中国成立以后，伴随一次次巨大自然灾害的发生，党和政府逐步建立了专业性的和兼业性的减灾机构，如担负减灾科技事业的气象局、水利部、农业部、林业部、地震局、海洋局、地质矿产部等部门，大力发展对各类自然变异的监测、预报以及相关的防
28、灾工程。各省市也相继建立健全了抗灾减灾指挥部和办公室等机构。几十年来，这样一些专门的灾事研究单位和工程单位，对各类灾害形成机制的认识和预测的能力已取得了重要的进展，对各类巨灾对社会的影响也取得了一些基本认识。,（一）预防、监测、预警系统方面 多年来，我国已逐步建立并不断完善了灾害监测预警系统，除采用常规监测手段外，还广泛应用了卫星云图、数值预报模式及现代通信等手段进行预防和监测。现在全国已经建立了气象监测预报网、水文监测网、地震前兆观测系统、农作物和森林病虫害测报网、海洋环境和灾害监测、森林和草原火灾监测、地质灾害勘查及报灾系统等。在灾害预警方面，初步构成了利用电话、无线电通讯、电视和基层广播
29、网发布预警信息的网络。中国灾害监测预警能力和水平的提高，为各级政府及时组织防灾抗灾工作提供了保障。 存在的问题：灾害的监测能力不足，观测站网特别是农村、海岛等边远地区的时空密度不够，同时软件系统相对滞后；灾害预测的准确率有待提高；服务的科技含量、针对性、精细化不能适应日益增长的需求，特别是针对突发公共事件以及相关行业日趋多样化的服务需求有很大差距。,1、减灾宣传与教育 教育是一个国家的立国之本，是各项工作的基础，同样也是减轻自然灾害，提高人们防灾减灾意识的重要手段。近年来，中国有关部门已进行了大量灾害知识方面的宣传教育，虽然人们的灾害意识有所提高，但我国群众普遍缺乏防范灾害的意识，对身边存在的
30、安全隐患毫无警觉。 与发达国家相比，我国的防灾减灾教育工作尚处于初级阶段，灾害教育存在如下问题：灾害教育的理论与实践的研究还较少，特别是在基础教育和国民教育中对灾害教育还没有给予足够的重视；宣传部门对公众防灾教育的缺失；公众应对突发事件的能力欠缺；防灾培训和演习的不到位等。对灾害知识的认识以及防灾意识等作为国民综合素质的重要内容之一，灾害教育亟待加强。,2、减灾立法 面对重大灾害频频发生和局部地区环境日趋恶化的严峻事实，应当说我国的减灾法制建设与客观要求还有较大差距。 当前我国减灾法规存在的主要问题有：减灾立法不完备，还没有形成一个从内容到形式都与中国国情相符合的科学的法律；中国缺少国家的灾害
31、基本法；减灾领域中许多需要法律调整的关系和问题无法可依，政策和行政手段在相当程度上和相当范围内还在代替法律的功能；减灾法律覆盖灾种偏少，内容笼统，可操作性不强。,3、减灾工程 针对大江大河水患区，农作物干旱和病虫害多发区，地震、地质灾害和风暴潮重点危险区，城镇及公路、铁路沿线的泥石流、滑坡频发区等，我国已经开展了大规模的工程减灾项目建设。以三峡工程为标志，我国一大批重点减灾工程项目建设已经取得经济和社会效益。 但是由于只追求发展建设，将抗灾标准设计太低或者有关问题尚未涉及，从而使致灾潜势长期存在，主要表现在：既有建筑缺乏防灾、抗灾的统筹规划与总体安排，较少开展工程地质综合性勘查与系统性灾害风险
32、评估，有些建筑位于地震断裂带或滑坡、泥石流、塌陷等灾害易发的高危地段；建筑设防标准低下，抗灾综合性能差，受经济发展水平等因素制约，我国原有建筑设防标准与发达国家相比有一定差距。,（二）应急管理系统方面 近年来，我国在建立健全危机管理体系和重大灾害事故处置方面有了较大突破。政府应急管理体系初步形成，预警和预案体系正在完善，危机管理支持和保障体系逐步健全，特别是我国各级政府为保障经济科学发展和社会和谐稳定，在应急管理方面投入了大量人力、物力和财力，配备了大量救援装备，建立了应急管理工作机构，加强了各部门、各系统的力量建设，某些系统、行业的应急救援能力得到了较大加强。但是 从总体来看，我国在应急体系
33、建设中还存在一些问题，应急管理体制还有待完善。要切实提高政府处置突发事件和保障公共安全的能力，使各类预案在紧急情况发生时真正发挥作用，还必须解决好以下几个方面的问题。,1、缺乏一体化指挥平台 国家和地方各级政府应急指挥平台建设存在空白，不同层级、不同专业的指挥平台互联互通困难，指挥信息系统难以实现衔接，信息交换缺乏统一规范和标准。2、抢险救灾专业队伍数量不足、实力不强、结构不合理、应急装备落后且数量不足 我国现有的公安、消防、卫生、防汛、防疫等行业性机构和职业化人员，在应对公共部门应急管理中发挥了很大的作用，但未建立跨部门、跨地区、跨行业、跨学科的综合性应急管理机构，公共部门应急管理的专业应急
34、管理人才稀缺。应急救援装备普遍存在数量不足、技术落后和低层次重复建设等问题，即使是已经非常完善的公安消防体系，在相当一部分城市也存在应急装备和器材数量不足的现象，更不用说配备针对性强、特殊用途的先进救援装备了。一旦发生重大事故，工程抢险手段原始、技术落后，很难有效地发挥应有的应急救援能力。,3、应急预案编制存在问题 在国务院的催动下，全国各级政府、各部门都编制了各类预案。但有些预案编制不深入具体，在紧急情况下的防灾措施难以到位。此外，由于体制上存在着从单一灾种出发的问题，预案之间没有很好的衔接，不能及时有效地配置分散的救灾资源，削弱了灾害应急管理的能力。4、应急协调机制不健全 我国尚未建立不同
35、危机事件之间的协调机制，应急管理部门之间、层级之间、政府与社会之间制度化的沟通协作、资源共享不够。在紧急情况出现时，相关各方不能协调配合、难以形成工作合力的情况依然存在。,（三）灾后恢复重建系统方面1、灾后重建工作 我国政府制定相应的财政、金融、产业、社会等优惠政策支持灾后重建。财政政策方面，政府还可通过财政补贴、贴息、资助、税率确定、税收优惠、退税等措施长期支持引导灾区企业恢复重建和生产自救；金融政策方面，灵活运用多种货币政策工具，充分发挥信贷在灾后重建中的作用，设立专项信贷审批绿色通道、发行灾后重建债券、放宽灾区企业上市融资条件、设计针对灾区学生的助学贷款计划等；产业政策方面，优先支持国家
36、鼓励发展的企业，坚决淘汰工艺落后、高耗能高污染的企业；社会政策方面涉及的方面比较多，如四川汶川地震，政府提出建立对口支援机制，实行一个省帮一个重灾县、几个省帮一个重灾市州的做法，举全国之力，加快恢复重建。一些重灾区由于地质条件恶劣，不宜于就地重建的，政府提出了“教育移民”、“劳务移民”、“生态移民”、“福利移民”政策，并妥善解决土地、住房、就业、培训、子女教育等“移民后”问题。,我国灾后重建工作当前存在的主要问题是：虽然每次大灾后都制定灾后重建规划，但缺乏包括防灾减灾、经济发展、保护环境、土地利用等项内容在内的统筹规划和科学管理，各自为政无序进行的现象严重存在；灾后重建的标准体系，质量管理体系
37、和法规体系不够完善；伪劣建筑充斥市场，施工质量仍存在严重问题。这些都是灾后重建的隐患。,2、灾害评估工作进展 目前，灾害评估信息系统研究已经取得了相当进展，具体表现在：对灾害成因机制、发生规律及其影响评估等内容进行研究的基础上，减灾的理论也得到了深入研究和不断发展，在灾害评估系统指标体系的建立方面作了有益的探索，分析总结了我国减灾工作40年来的经验和7大类24种主要灾害的大量历史资料基础上，提出了灾害4级划分标准。指标体系更趋于细化、定量化、动态化。借助计算机和相关软件，通过图形和属性交互的方式，建成了多种灾害数据库及数据库管理信息系统。从经验评估法、历史相似分析法、实地调查评估法、专家系统法
38、等灾害定性的评估方法到随着学科交叉应用的发展，研究者应用灰色理论模糊理论和分形、混沌理论等非线形方法来研究灾害的形成机制、发生规律、时空分区、时空预测等，取得了很大进展。,灾害评估系统的研究虽然已有一定进展，但仍然存在许多需要加强和完善的地方，以下方面应给以加强：开展灾害评估的系统性、综合性研究；加强减灾效益评价、灾害影响评价；加强实地调查与理论的结合。3、灾害保险的现状 我国灾害保险存在以下不足：缺乏强有力的巨灾保险模式；保险业赔偿作用不够明显；保险市场发育不成熟；保险业发展不平衡，农业保险险种不齐全且覆盖面太窄等问题。,二、中国减灾系统工程建设（一）中国减灾系统工程建设的指导思想1、关注灾
39、害的衍生性及连锁性，统筹兼顾各类灾害 基于自然灾害明显的链发性和群发性特点应建立综合灾情观，从灾害之间的衍生与关联角度考虑，重大自然灾害一旦发生，极易对周围环境施加影响，形成连锁效应，引发次生灾害、衍生灾害。,2从能力之间的交叉与互动角度考虑 综合减灾是对自然灾害实施全面、有效的预防、预警、预报、抗御、救助等活动，涉及体制机制、专业队伍、科学技术等多重能力要素。因此必须从全方位视角出发，统筹兼顾各项能力建设，实现能力要素的有效匹配与紧密衔接，达到整体能力最优。 3从防灾、抗灾、救灾阶段的相关与衔接角度考虑 防灾、抗灾、救灾是基于过程的减灾系统工程中紧密衔接的三个重要环节，三者构成了一个复杂体系
40、。管理方面涉及减灾的计划、指挥、控制、协调、监督等；资源投入方面涉及资金、科技、信息、人力、物力等；专业部门涉及科技、工业、交通、通信、物资、财政等。,4从科技减灾的新理念提高综合减灾能力 加快减灾科技发展与应用能力建设，加大对减灾专业装备的自主研发与引进吸收。完善应急通信联络保障手段，部署和配备若干数量的卫星通信系统与终端；推进直升飞机在救灾等民用领域的应用，发挥直升飞机在救灾中的独特优势；开展对自然灾害孕育、发生、发展、演变、时空分布等规律和致灾机制研究。围绕气象、地质、地震、洪水等灾害，开展潜在灾害体早期识别、灾害预测预报、灾害防控、灾害定量监测以及灾害风险和损失评估等关键技术的研究。加
41、快推进减灾综合性研究机构、重点实验室及减灾学科建设及体系完善，培养和造就高层次灾害相关学科的优秀人才与科研团队。,（二）完善和提高我国减灾综合能力的对策1、科学制定和严格执行建筑设施抗灾标准 建筑设施规划与建设要突出防灾抗灾要求，突出“预防为主”方针，将防灾减灾作为重要内容纳入城乡建设总体规划之中，城镇建设应加强应急避难场所的合理安排，在有条件的社区、学校、公园、绿地等公共场所选点，建立临时避难场所和紧急疏散通道；加快开展建筑抗灾设防标准的修订工作，结合不同地区灾害风险与经济发展水平等因素，对不同建筑适当调整或制定相应的抗震、防洪、防火等灾害设防标准，给各地住房、电力、交通、通讯等基础设施提供
42、较充分的、足够抗御一定等级灾害的设计与建造依据。定期开展全国建筑维护与隐患排查。强化对学校、医院、幼儿园、体育馆等人口密集场所建筑物的定期评估，开展全国范围内的风险防范和安全隐患排查工作，加强对拟建或在建项目的监管；加强对年久失修的老旧建筑物进行抗震评估；加强建筑档案管理，以备灾害发生后的质量核查与责任追究；加强农村住房建设管理与指导。,2加大防灾减灾教育宣传力度，提高群众的防灾意识和能力 将防灾减灾知识的教育纳入到小学、中学、大学教学内容中，增强学生自我保护和自救的技能，在遇到灾害时运用掌握的知识，减少或避免受到伤害；开展防灾减灾培训和演习，提高应急抢险救灾能力；充分利用各种媒体大力进行减灾
43、教育与宣传工作，包括报纸、电视、网络等媒介，使减灾知识尽可能覆盖社会所有公民。,3加快灾害管理的立法进程 加快制定减轻自然灾害基本法，把减灾系统工程的关键环节和基本框架、主要内容、对策措施等以国家基本法的方式确定下来，以期提高我国的综合减灾能力；针对防灾减灾工作的薄弱环节，制定相关的灾害专门法(如灾害预防法、灾害应急法、灾害救助法)和各灾种的法律；制定相应配套的行政法规和规章，并因地制宜的加强地方性灾害防御法规的建设。通过法律法规明确灾害管理的基本内容和原则，对灾害管理的目的、范围、方针、政策、重要制度与措施、分层组织管理机构、法律责任、运行机制等通过法律的形式做出统一规定，使我国的灾害管理走
44、上法治的道路。,4加强政府对应急机制信息体系建设的统一领导 应急机制建设是十分复杂的系统工程，应该在政府的统一领导下，建立以城市为中心的应急体系，设立专门机构，组建职业队伍，制定相应的职责、权力和流程方案。可通过政府组织和民间机构，开展应急联动的体制、管理、运营、决策、考核等多层次的研究，构建切实可行的应急联动业务模型、部门协作模型、管理与运营模型，通过不断改进和完善，逐步理顺政府应急联动的体系。 5建立国家公共安全信息技术平台系统 应急机制的信息体系的建设，是应急机制建设的一个重要内容，而建立和完善国家公共安全信息技术平台系统是整个应急体系建设中的重要基础工作。要充分利用现代化的技术检测手段
45、，做好对可能发生的突发公共事件的预警，提高突发公共事件信息收集、分析和处理水平，建立统一指挥、功能齐全、先进可靠、反应灵敏、实用高效的国家公共安全应急体系技术平台，为快速决策和启动应急机制提供依据。,8引入市场化的救灾机制，发挥保险业的损失补偿功能 建立灾害保险制度，开拓社会化投入渠道。借鉴国外成功经验，结合我国国情探索建立政策性和商业性相结合的灾害保险制度，鼓励保险资金对防灾科研活动的积极投入。开发农业保险新项目，扩大农业保险覆盖面；设立巨灾保险专项基金；努力增强全社会的灾害保险意识。 总之，建设现代减灾系统工程是我国社会发展的必然要求。鼓励防灾减灾科研机构、管理部门开展国内外交流合作，获得
46、先进的应用技术及管理经验，追踪最新技术，结合我国的现实，从法律、机构、人员、社会意识、民众技能等多个方面和灾害监测、预警准备、快速反应、救灾和重建等不同环节，加快我国灾害管理体系的建设，增强社会整体的防灾减灾、灾害防御和救助能力，构筑起一个从政府、军队、到民间组织的全方位、立体化、多层次、综合性的减灾应对系统。,第三节 城市减灾系统工程,城市是人类经济、文化、政治、科技信息的中心，世界城市面积是人口居住面积的1/10，但是住着占世界总人口1/3的居民，集中了2/3以上的世界社会财富。城市是社会进步的主要力量。正由于城市具有“人口集中、建筑集中、生产集中、财富集中”的特点，因此一旦遭到自然灾害，
47、势必造成巨大的损失。无论现代还是古代，城市灾害一般都引起了相当惨重的损失，甚至导致整个城市的消失。因此，城市在我国有着特别重要的地位和作用，城市减灾系统工程建设是我国灾害防治的重中之重。,一、城市灾害特点 我国的自然地理环境十分复杂，自然变异强烈，并且我国的城市人口众多，经济基础和防灾减灾能力相对薄弱，灾害所带来的影响远远大于发达国家。总体来讲，我国城市灾害具有如下特点。 1灾种多样性和复杂性 城市由于处于特殊的地理位置(如江、河、湖、海、冲积平原、山前平原)，可能导致灾害发生的因素很多，因而灾种多样性、受灾频繁；自然灾害方面，如气象因素中的台风、龙卷风、暴雨、冰冻、大雾等，地质灾害中的地震、
48、滑坡、崩塌、泥石流、地面沉降、海水倒灌等；环境灾害如污染、酸雨、噪声等；生物灾害中的瘟疫、病虫害等；由社会人文因素引起的有盗窃、绑架、凶杀、破坏等。此外，由于人为或技术原因，造成的城市灾害隐患也越来越多，如火灾、爆炸、交通事故、工伤事故、电梯伤人事故、化学事故等。,2灾害连发性强 城市无论发生哪种大的灾害，都不是一次性的，往往伴随着其他灾害发生，出现连锁反应。我国的许多自然灾害，特别是等级高、强度大的自然灾害发生以后，常常诱发出一连串的次生灾害，从而形成灾害链。次生灾害开始形成时一般规模较小，但灾种多、发生频次高、作用机制复杂、发展速度快，有些次生灾害的最终破坏规模甚至还超过主灾。比如城市发生
49、地震灾害不仅直接毁坏地表建筑，而且还会危及城市生命线工程，从而导致次生灾害发生。城市水灾过后，不仅使市区蒙受巨大损失，同时使郊区减产绝收，农副产品短缺，物价飞涨，人心不稳，暴力现象发生。,3、灾害扩散性强，发展速度快、频次高 城市灾害具有“一触即发，一发即惨”的鲜明性，其空间影响域往往要远大于发生源，波及所能辐射的范围，这就是城市灾害所具有的扩散性。比如一座建筑内部失火，可能引发周围建筑大火，甚至引起爆炸性灾害；洪水冲垮交通设施，可以使与其紧密联系的地区因中断交通而无法正常生产和生活。灾害的扩散程度取决于城市的性质、规模以及城市所在区域内的辐射半径等因素。 城市灾害的另一特点是发展速度快。小灾
50、害若得不到及时控制，会发展成大灾害。而对于大灾害，若不能进行有效抗灾、救灾，将会引发众多的二次、三次次生灾害，如地震可能引起塌方、火灾、交通事故、毒品泄漏。由于城市各系统间相互依赖性大，所以灾害发生时容易殃及全城。,4灾害危害面广，破坏性大 对城市影响最大的是突发性自然灾害，灾害来势越猛，灾情发展越迅速，城市损失越严重。城市作为某一地区的经济、政治、文化中心，在同样灾害强度下，其损失明显高于非城市地区。而且，灾害对城市的破坏程度与城市不同区域、不同密集程度有关。一般来讲，人口、建筑和生产力分布密度越大的地域，同级同类灾害所造成的损失越大，反之越小；土地价格越高，公共建筑分布(如政治、金融、通讯
