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1、第5章社会保险支出,邓子基等：财政学，高等教育出版社，2019年。,随着我国经济快速发展，各类社会问题日益突出，特别是在劳动关系方面衍生出了诸多矛盾， 社会保障制度作为各类社会矛盾的“化解器”、“安全网”，是关乎和谐社会构建和持久维持的基础，是经济健康发展的前提，同时，社会保障制度的确立和社会保障体系的发展也是社会进步的标志之一。 近年来，中国社会保障制度的改革与建设步伐明显加快，目前已经初步建立起新型社会保障制度，尤其是社会保险制度的整体框架。,引言 社会保障 简介,社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、
2、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。,社会保障制度结构,社会救助 社会救助是指国家和其他社会主体对于失去劳动能力或者其他低收入、遭受自然灾害公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。社会救助最根本的目的是扶贫济困，保障困难群体的最低生活需求。它对于调整资源配置，实现社会公平，维护社会稳定有非常重要的作用。,社会福利广义的社会福利是指提高广大社会成员生活水平的各种政策和社会服务，旨在解决广大社会成员在各个方面的福利待遇问题。狭义的社会福利是指对生活能力较弱的儿童、老人、母子家庭、残疾
3、人、慢性精神病人等的社会照顾和社会服务。,社会优抚 社会优抚是针对军人及其家属所建立的社会保障制度，是指国家和社会对军人及其家属所提供的各种优待、抚恤、养老、就业安置等待遇和服务的保障制度。主要包括抚恤制度、优待制度、安置制度、优抚社会化服务。,社会保险 社会保险，是指国家通过立法，多渠道筹集资金，在劳动者暂时或者永久丧失劳动能力以及其他原因中断工作，没有经济收入或者劳动收入减少时，给予经济补助，使他们能够享有基本生活条件的一项社会保障制度。从社会保险的项目内容看，它是以经济保障为前提的。一切国家的社会保险制度，不论其是否完善，都具有强制性、普遍性、互助性和福利性的特点。按照我国劳动法的规定，
4、社会保险项目分为养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。,商业保险由个人向保险公司支付保险费，在受到某些损失时得到补偿。,福利型,保险型社会保障制度 德国、美国、日本等许多发达国家都建立了保险型社会保障制度。这一模式的基本特征是：权利与义务相对应；社会保障费用由政府、雇主和劳动者三方分担；以保障基本生活水平为原则；待遇给付标准与劳动者的个人收入和缴费相联系；强调公平与效率兼顾，既要保证每一个公民都能享有一定的社会保障待遇，又不能影响市场竞争活力。,福利型社会保障制度福利型社会保障制度是在经济比较发达、整个社会物质生活水平提高的情况下实行的一种比较全面的保障形式，以英国、瑞典等国实行的
5、福利型社会保障模式，它贯彻“普遍性”原则，范围包括“从摇篮到坟墓”的各种生活需要，按统一标准交费、给付，保障基金主要由国家税收解决。福利型社会保障模式是以全民性和普遍性的保障原则为核心，全体居民和公民不论其有无收入和是否就业，都可享有国家制定的各项福利保障政策。由于全民都享有受保障的权利，因此，这种模式下的社会保障资金来源于国家的税收。,强制储蓄型社会保障制度强制储蓄型社会保障制度以新加坡、智利为代表，其基本特征是：建立个人账户，雇主和雇员的缴费全部计入雇员的个人账户；个人账户资金投入资本市场运营，以实现保值增值；雇员退休后的养老保险待遇完全取决于其个人账户积累额。依据基金管理运营方式的不同，
6、可将强制储蓄模式进一步分为两种类型：一种以新加坡为代表，其核心是政府集中管理和运营基金；另一种以智利为代表，其核心是由私营基金管理公司竞争运营基金。,中国的社会保障制度模式,中国社会保障可以归类为保险型社会保障制度模式，但同德、美等国家又有一些区别，我们称之为多元化协调模式，其关键是根据我国国情，建立一种在农村和城市保障项目有别、组织方式各异、近期发展方向不同的目标模式。在这一模式中，作为社会保障主体的国家要进行集中管理和统一协调。 中国社会保障制度的模式是多元协调模式,就是要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，进而实
7、现社会安定，人民安居乐业的作用。,第 5章 社会保险支出,纲要,社会保险项目及其特征社会养老保险及其经济效应医疗保险和失业保险,5.1 社会保险项目及其特征,我国当前的社会保险项目,政府介入社会保险的依据,社会保险事业作为社会保障体系的重要组成部分，对构建和谐社会发挥着不可替代的作用，各项社会保险被誉为和谐草原的守护神。近年来，养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等各项社会保险正在越来越全面地覆盖各行各业从业人员和普通老百姓，为弱势群体排忧解难，为大多数人解除后顾之忧，成为一项越来越被人们认可的保障生活的重要社会制度。,5.1.1我国当前的社会保险项目,表5-1 我国社会保险基金支
8、出和收入（2019）,社区老人向人们展示养老金,于都县首批参保者领到养老金,村民拿到新农保社会保障卡开心的笑了,2019年，各级财政对新农合的人均补助标准在2019年的基础上提高60元，达到380元，其中：中央财政对120元部分的补助标准不变，对260元部分按照西部地区80%、中部地区60%的比例进行补助，对东部地区各省份分别按一定比例补助。农民个人缴费标准在2019年的基础上提高30元，全国平均个人缴费标准达到每人每年120元左右。积极探索建立与经济发展水平和农民收入状况相适应的筹资机制，逐步缩小城乡基本医保制度筹资水平差距。,“新农合”撑开农民健康伞,参加的强制性：在法律规定范围内的劳动者
9、都必须参加,受益资格和受益水平都取决于职工以往的缴款,只有在某些可确认的事件，如失业、疾病和退休等发生时才能获得给付,领取福利时无须接受收入状况调查,不同社会保险项目的共同特征,5.1.2政府介入社会保险的依据,保险具有私人产品特征可分性：保险面向个人提供 ；排他性：先尽交费义务，并在符合一定条件的基础上才能享受该服务； 竞争性：增加一个人的保险会带来额外的成本。,政府介入社会保险领域的原因,5.2 社会养老保险,社会养老保险的筹资模式,公共养老金的给付,社会养老保险的筹资模式,”空账“问题,多轨制问题,5.2.1 社会养老保险的筹资模式,养老保险指按照法律规定，劳动者达到一定年龄，即认定其进
10、入老年，解除其劳动义务。而在劳动者进入老年后由社会给予工资补偿（即公共养老金）的制度。它是社会保险中最重要的项目。,养老保险的筹资模式,1、现收现付制近期横向收付平衡内涵：利用目前投保人缴纳的保险费为现在的保险受益人支付保险金，完全靠当前的收入满足当前的支出，以支定收，略有节余。优点：以支定收，只需考虑短期资金平衡，不必承担长期风险。缺点：当人口年龄结构和劳动力的年龄结构发生变化或者经济发生动荡时，会增加现有人口和劳动力的负担。,5-1 现收现付制,2. 完全基金式远期纵向收付平衡 内涵：首先算清楚在某项社会保险上，劳 动者在将来享受保险待遇期间所需 开支的费用总额，然后将其按照平 均比例分摊
11、到劳动者整个就业期间。特点：初期收费率高，见效快，长期收费 率保持稳定，可形成储备基金。优点： 可以对付可预见的和未能预见到 的风险。缺点： 积累的基金要承担保值增值的风险。,5-2完全基金制,3.部分基金式内涵：将现收现付式和基金积累式实行有机结合，将社会保障基金的收支分成两个部分，一部分现收现付，另一部分积累。特点：结合了现收现付式和基金积累式的优点收费率分阶段调整，费率相对稳定，储备金可既可应付意外支出又可用来投资。我国采用部分基金式,世界各国的社会保障的资金筹集分为三种模式：现收现付、完全基金式和部分基金式，目前大多数国家都采用部分基金式或完全基金式来筹集社会保障资金；2.这种筹集社会
12、保障资金的模式，并不是单纯的在分配消费基金之前通过金融机构进行投融资，解决生产发展的资金需要，而是每年在支付社会保障津贴后，国家还能留有相当规模的社会保障储备金，这部分储备金具有较高的稳定性，是国家调节投融资的重要手段； 3.国家往往把相当规模的社会保障储备金投向国家基础设施和重点项目，从而有力地促进了经济的增长，同时也促进了社会保障基金的增值与保值。,全国社保基金理事会副理事长王忠民表示，全国社保基金目前管理资产规模8000亿元，按照已经被批准的投资比例10%计算，意味着将有800亿元可被投资至PE（Private Equity ）私募股权融资。王忠民介绍，目前社保基金的主要资金来源渠道有四
13、：国有股上市融资划拨的股权、财政公益金、投资收益和财政拨入资金。这四个渠道的资金目前都在稳定增长中。此外，社保基金受托管理社会保障类的其他资产可能在十二五期间出现爆发式增长。对此，王忠民认为，社保基金作为LP（limited partner）（有限合伙人）， 是指有资本的人，投资者，不参与投资管理活动的投资，还有很大的操作空间。,据全国社会保障基金理事会5月6日披露年报显示，08年全国社会保障基金资产总额5623.70亿元，投资收益率-6.79，共亏损394亿元。这表明我国社会保障基金的增值能力还很弱。,2019年，全国社会保险基金预算按险种分别编制，包括：基本养老保险基金（含企业职工基本养老
14、保险、城乡居民基本养老保险）、基本医疗保险基金（含城镇职工基本医疗保险、居民基本医疗保险）、工伤保险基金、失业保险基金、生育保险基金等社会保险基金。据财政部网站消息，2019年全国社会保险基金收入43088.07亿元，比上年增长10%，其中：保险费收入31633.39亿元；财政补贴收入9741.75亿元。支出38463.97亿元，比上年增长14.2%。本年收支结余4624.1亿元，年末滚存结余55032.86亿元。,分险种情况如下：企业职工基本养老保险基金收入24308.84亿元，比上年增长8.2%，其中：保险费收入19556.67亿元；财政补贴收入3671.2亿元。支出22581.54亿元，
15、比上年增长13.9%。本年收支结余1727.3亿元，年末滚存结余31281.83亿元。城乡居民基本养老保险基金收入2751.58亿元，比上年增长17.4%，其中：保险费收入680.96亿元；政府补贴收入1949.18亿元。支出1973.83亿元，比上年增长23.2%。本年收支结余777.75亿元，年末滚存结余4623.96亿元。,养老金的筹集形式,1991年，国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定（国发199133号）规定：随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。2019年，国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定。,单位缴费用
16、人单位应按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。目前企业缴费的比例一般不得超过企业工资总额的20%，具体比例由省、自治区、直辖市政府确定，少数省、自治区、直辖市离退休人数较多，养老保险负担较重，确实需要超过企业工资总额的20%的，需要报人力资源和社会保障部、财政部的批准。,个人缴费（1）缴费基数与比例从2019年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。其中，缴费工资，也称为缴费工资基数，一般为职工本人上一年度月平均工资（有条件的地区也可以本人上月工资收入为个人缴费工资基数）。月平均
17、工资按照国家统计局规定列入工资总额统计的项目计算，包括工资、奖金、津贴、补贴等收入，不包括用人单位承担或者支付给员工的社会保险费、劳动保护费、福利费、用人单位与员工解除劳动关系时支付的一次性补偿以及计划生育费用等其他不属于工资的费用。,（2）个人账户累计储存额的计算月储存额=本人月缴费工资*8%本人月平均工资低于当地职工月平均工资的60%的，按照当地职工月平均工资的60%作为缴费基数。本人月平均工资高于当地职工平均工资的300%的，按照当地职工的月平均工资的300%作为缴费基数。,5.2.2公共养老金的给付,给付水平,退休后领取的养老金是由三部分组成：基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金。
18、养老金=基础养老金+个人账户养老金个人账户养老金=个人账户储存额计发月数（50岁为195、55岁为170、60岁为139，不再统一是120了）。 基础养老金=（全省上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）2缴费年限1%=全省上年度在岗职工月平均工资（1+本人平均缴费指数）2缴费年限1%注：本人指数化月平均缴费工资=全省上年度在岗职工月平均工资本人平均缴费指数过渡性养老金则需要根据每个人不同情况单独计算，比较复杂，费用也比较少，此处忽略不计。,按照国家对基本养老保险制度的总体思路，未来基本养老保险目标替代率确定为58.5%。由此可以看出，今后基本养老金主要目的在于保障广大退休人员的晚
19、年基本生活。,计算方式,这次计发办法改革，是以参保缴费年限为基础，以计发基数、计发比例和计发月数调整为重点，以建立参保缴费的激励约束机制为出发点，以保障参保人员的养老保险权益为目标，采取“新人新制度、老人老办法、中人逐步过渡”的方式来设计的。新人新制度国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定（国发201926号）实施后参加工作的参保人员属于“新人”，缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年，退休后将按月发给基本养老金，基本养老金待遇水平与缴费年限的长短、缴费基数的高低、退休时间的早晚直接挂钩。他们的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在
20、岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。,以60岁退休、缴费35年为例，基本养老金替代率为59.2%（其中基础养老金35%，个人账户养老金24.2%）。,中人逐步过渡国发201926号文件实施前参加工作、决定实施后退休的参保人员属于“中人”。由于他们以前个人账户的积累很少，缴费年限累计满15年的，退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。鉴于基本养老金计发办法改革的关键是解决好“中人”的过渡问题，为保证改革的
21、顺利推进，决定要求各省、自治区、直辖市人民政府按照待遇水平合理衔接、新老政策平稳过渡等原则，在认真测算的基础上，制定具体的过渡办法。在过渡期实行特殊的过渡政策，按照新计发办法，养老金减少的不减发，增加的逐步增加。老人老办法本决定实施前已经离退休的参保人员属于“老人”，他们仍然按照国家原来的规定发给基本养老金，同时随基本养老金调整而增加养老保险待遇。,举例,1，25岁，月收入2000元基础养老金：2362（2019年北京社平工资）351%=827元，个人账户养老金：20008%=160（一个月个人上缴社保养老费用），16012=1920（一年上缴社保养老费用）192035=67200（从现在至退
22、休，35年个人所缴纳的全部社保养老费用，也就是个人账户累计余额），67200120=560（退休后，每月领取的个人账户养老金数额），827（基础养老金）+560（个人账户养老金）=1387（退休后每月领取养老金数额），也就是说，在目前情况下，李退休后，每月可以领取养老金为1387元。用李退休后的养老金除以其现在每月的工资，得到的数字称作“替代率”，也就是退休时和在职时的收入比。13872000=69.4%也就是说，按照目前情况，李退休时领取的养老金，相对于在职时工资的替代率为69.4%。,在上面的计算中，其实有很多是变量，如个人月收入、社平工资，以及20%、8%等，都有可能根据个人自身变化和国
23、家政策的调整而改变，所以最后计算出的李退休后每月领取1387元养老金，可能在35年后，会有很大变化。但是替代率变化不会很大，不同人计算出的不同替代率，基本可以反映其在退休时领取的养老金，能替代多少现在的收入。,2，30岁，月收入4000元基础养老金：2362301%=709元个人账户养老金：40008%=320元（一个月个人上缴社保养老费用），32012=3840元（一年上缴社保养老费用），384030=115200元（从现在至退休，30年个人所缴纳的全部社保养老费用。也就是个人账户累计余额），115200120=960元（退休后，每月领取的个人账户养老金数额），709+960=1669元（退
24、休后每月领取养老金数额），16694000=41.7%（替代率）,3，35岁，月收入10000元基础养老金：2362251%=591元个人账户养老金：100008%=800元（一个月个人上缴社保养老费用），80012=9600元（一年上缴社保养老费用），960025=240000元（从现在至退休，25年个人所缴纳的全部社保养老费用。也就是个人账户累计余额），240000120=2000元（退休后，每月领取的个人账户养老金数额），591+2000=2591元（退休后每月领取养老金数额），259110000=25.91%（替代率）,缴费三十年养老金可达在职收入六成不难看出，收入越高，替代率越低；在
25、职时收入越高的人，退休后“钱不够花”的感觉会越强烈。与很多30来岁就开始担心“老了会活成什么样，生活品质会下降多少”的人相比，有些“月光族”、“啃老族”对未来却挺坦然：“等我老了，退休了，花销自然就没有了，拿着养老金够活的了。”对外经贸大学韩老师认为，很多“月光族”已经养成了大手大脚花钱的习惯，而这个习惯是很难因为收入突然降低而改变。而且目前的“月光族”一般收入还不算少，一旦支出大幅度减少，他们的生活会有很大变化。不仅是对于“月光族”，对于绝大多数靠工资生活的人，特别是收入较高的，社会保险只能起到基本的保障作用，很难继续保证在职时的生活水准。以职工缴费年限35年退休为例，改革前基本养老金的目标
26、替代率是58.5%，改革后目标替代率将达到59.2%。也就是说，我们退休时领取的养老金，可以达到在职时收入的六成。那么，对于那些追求生活品质的人来说，缺口的四成，就需要或是丰厚的存款，或是能够保本生钱的投资。,每年7月，是省市上一年度社平工资公布的日子，2019石家庄社保缴费基数及石家庄社保缴费比例中，我市医疗保险、养老保险缴费基数调整仅报道医疗保险、养老保险两险基数调整，其实省市上一年度社平工资影响着五险的缴费，其中企业职工养老保险是以河北省上一年度社平工资为基数的，失业、工伤、职工医保、生育是以石家庄市上一年度社平工资为基数的。2019年河北省在岗职工年平均工资为46239元，月平均工资为
27、3853.25元，月平均工资的60%为2311.95元，养老保企业负担462.39，个人负担184.96。月平均工资的300%为11559.75。石家庄市2019年石家庄市养老保险调整后的缴费基数为46239元，每月3853.25元。从去年开始，参加城镇企业职工基本养老保险个体工商户、灵活就业人员，可根据自己的收入状况，选择按全省上年度职工月平均工资的40%(即1541.3元)至300%(即11559.75元)为缴费基数，按20%的比例缴纳基本养老保险费。 以上是2019石家庄社保缴费基数及石家庄社保缴费比例。,给付条件,1、本人达到法定退休年龄并办理了退休手续；2、所在单位和个人依法参加基本
28、养老保险并履行缴费义务；3、个人累计缴费时间满15年。,5.2.3多轨制问题,我国目前主要有四种类型的社会养老保险项目,我国已经在制度层面上建立了一个覆盖全民的社会养老保险体系。但目前的社会养老保险体系，各项目在公共养老金待遇和筹资方式等方面不尽相同，引起不同群体间公共养老金待遇差异较大。,近年，我国社会保障的覆盖率较过去有了很大程度的提高，但是相对于全体国民的社会保障需求而言，我国目前的社会保障的覆盖能力非常有限。 全国参加养老保险的人数占全国 总人口的40%左右，参加失业保险、 工伤保险的人数占就业总人数的20% 左右，参加生育保险的人数占全国育 龄妇女总数的30%左右。,城乡之间基本养老
29、保险的制度比较,城镇企业职工养老保险制度与农村社会养老保险制度的一个很大区别在于，前者强调风险共担，较多地体现了社会保险原则；后者突出个人的养老责任，以土地保障和家庭保障为主 。由于缺乏政府财政和政策支持，农村养老基金几乎全靠农民自己交费，许多农民因此不愿参加农村养老保险。另外，农村养老保险主管部门也没有积极性，因为该基金的投资预期收益往往低于记入养老基金个人帐户的利息 ， 从而导致了城乡社会保障的差距的扩大。 （资料来源：cn.chinagate/reports/rlfzbg/2019-12/29/content_17025769.htm）,20192009年，城镇养老保险参保人数从1635
30、3万上升到23550万，增长44%；而农村养老保险参保人数在2019年之前呈现的是一种负增长趋势，到了2019年以后才开始出现缓慢增长。 （资料来源：2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报）,我国社会养老保险制度改革的方向,建立最低公共养老金制度为所有不同类型的就业人员提供缴费型公共养老金制度发展自愿性企业年金和个人公共养老金保险。,5.2.4“空账”问题,“空账”问题的由来所谓养老金的空帐问题或者是缺口的问题，指的现在对应到每个个人账户的钱没有做实，有很多账户虽然应该有这么多钱，实际上是空的，是因为我国现在实际养老金的运行模式是一种统账结合的方式。2019年，中国养老金空账达到248
31、59亿元。,20世纪80年代，为了适应经济体制改革的需要，中国着手对城镇养老保险制度进行改革，经过10多年的探索，于2019年正式确立了以社会统筹和个人账户相结合为特征的混合型养老保险模式，该模式中社会统筹部分为企业职工工资总额的20%，由企业缴费形成，个人账户部分为个人缴费工资的11%，其中企业负担3%，个人负担8%。在2019年国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定中规定“为与做实个人账户相衔接，从2019年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户”。,个人账户空账产生的原因1993年，在全国十四届三中全会上相关代表
32、提出，中国要建立“社会统筹与个人账户相结合”的社会养老保险制度，个人账户制度由此确立。然而已退休的职工（即所谓的“老人”）和在实施个人账户制度以前较早参加工作的在职职工（即所谓的“中人”），在过去的工作年限里并没有个人账户的积累，但养老金需要支付。因为我国自2019年开始就一直实行统筹账户与个人账户“混账管理”的财务管理制度，也就是说将两个账户混合管理，所以，这就给个人账户资金向社会统筹账户转移提供了机会和可能。为了解决已退休职工（即所谓的“老人”）的养老金支付问题，社会保障机构就利用“混账管理”的便利，直接挪用在职职工个人账户中的资金，长期以来，由于不断地透支个人账户来填补社会统筹资金的不足
33、，于是就导致了个人账户的空账。,现个人账户“空账”的规模近几年来，我国个人账户“空账”规模在急剧扩大，2000年8月至2019年1月劳动与社会保障部和博时基金管理有限公司共同完成的“中国养老保险基金测算与管理”的报告指出，在未来50年里，城镇在职职工与退休职工的抚养比将由3.65:1到1.87:1；社会统筹基金总缺口将达到1.8万亿，平均717亿。个人账户空账的空前大的规模造成了严重的影响，埋下了很多隐患。,我国现实行的基本养老保险制度是缴费型的养老保险制度，基本上是企业职工自己为自己养老。正如郑秉文说过的：“我国目前是三个人工作缴钱，有一个是退休的，等于三个养一个，每个人缴的钱是工资的28%
34、，三个养一个这个替代率应该是退休的这个人拿的退休前工资的84%才行，而现在不是这样，现在仅仅是相当于退休时的50%。”这就是说按照三比一的供养比，只要将28%的缴费完全用于发放养老金，哪怕国家财政不掏一分钱，养老金替代即可达到84%，远高于现实际替代率一倍左右。更何况，实际的供养比已经远高于三比一。据国家统计局数据显示，2019年末全国参加城镇职工基本养老保险人数28392万人，其中，参保职工21574万人，参保离退休人员6819万人。由此看出，现今是2.8亿人缴费，其中0.68亿人退休，实际供养比已达到28392万6819万=4.1636倍。现今是四个多人缴费养一个退休的，养老金替代率应该达
35、到28%4=112%才行，可是上一年的实际替代率才有42%多。这就意味着有70%的缴费并没有返还用于提高养老金水平。高达28%的缴费、四比一的供养比，即使将养老金替代率提高到养老改革前的90%也绰绰有余。反过来说，这种缴费型的自己为自己养老的制度，按照现位列世界前列的28%高缴费率并保持现42%的低水平替代率，即使国家财政不拿一分钱，今后也会大大地结余，永远不会存在任何支付风险。,解决养老金空账与弹性延迟退休年龄,养老金替代率本应达到112%，而实际已经低到42%还会发生支付危机呢？根本原因在于相当一部分职工的缴费被拿走了。2019年养老改革前参加工作的老职工，他们改革前的工龄期间的巨额缴费被
36、政府长期占用迟迟不予归还，形成了巨额社保历史欠账。吴敬琏说：养老改革前“在国家承诺包揽国有企业职工的养老、医疗等保险，实行现收现付的情况下，职工的社会保障缴费在发放工资以前已经作了扣除。这笔钱积累在国家手里，用来兴建国有企业，职工不需要也没有个人账户积累。这样，老职工的养老保障由现收现付制转向个人账户制后就势必出现空账户问题。”“应当从国有资产中“切出一块”，划入老职工的个人账户，以补偿国家对他们的社会保障欠账。,国家是否偿还曾为国有资产的存量积累作出过贡献、又往往在经济改革利益重组过程中受到利益损失的老职工的这笔欠账，是一个关乎数以亿计的老职工的基本权益和政府政治信誉的重大问题。”经当时国务
37、院体改办课题组测算，应该归还的数额高达十几万亿，这还是按照只包括老职工的个人账户，以当时的币值计算的数据。实际上政府应该归还的不仅仅是个人账户部分，还应包括企业应缴纳的20%的统筹部分。由于计划经济时期实行高积累低消费分配政策，职工创造的剩余价值全部上缴国家，因此实行统账结合后，28%的社保缴费缴费理应全部由国家返还。遗憾的是，虽经多年来两会代表的提案和广大职工的强烈呼吁，归还欠账至今杳无声息。致使养老保险统筹基金严重不足，老人的“视同缴费”账户长期空白。养老改革前六十年间本应由政府全部承担的退休老职工的巨额养老金被迫挪用在职职工的缴费来支付，造成养老基金和个人账户严重亏空，并进而转化为职工养
38、老待遇的严重低下，替代率被稀释掉了一半，已经下滑至世界警戒线以下。,养老金缺口的问题不仅老职工的“视同缴费”账户空账至今，新职工的个人账户被挪用造成的空账也已达到两万亿元，而所谓“做实”的账户仅有区区2000亿元左右。新老职工的全部个人空账总额将会是一个巨额的数字。如果再考虑国家应为老职工补偿的20%统筹部分，那就更加惊人了。,1991年养老改革初期确定的方针是“以支定收，略有结余”的原则。“以支定收”就是确保养老金合理水平，以此确定缴费比例。按道理养老改革不应该降低替代率的，至少应该按照接近改革前90%替代率水平，通过国家企业三方合理负担费用。可是由于国家偿债和支付责任的严重缺失，养老金缴费
39、被迫全部由企业和个人承担。以至于缴费率逐步提高到了28%，实在不能再高了，仍然入不敷出，国家又不出钱，只好收多少发多少，“以支定收”遂变成了“以收定支”。“够发”，只是将养老金水平压低到严重不合理水平下、损害退休职工利益的“够发”。很明显，在这里账面上的巨额缺口已经转化为职工养老金水平的巨额缺口。于是出现了高缴费位列世界前列，而替代率竟然低于世界警戒线的严重状况。既然缺口的责任完全在国家，当然应由国家通过履行责任加以弥补，岂能通过延迟退休年龄再次损害参保人的利益。,政府长期拖欠巨额社保历史欠账，回避社保欠账的支付责任，这是当前养老金支付风险的根本原因。只要国家及时归还社保欠账，充实社保基金，按
40、照现缴费水平，不仅不会出现支付危机，缴费还会大大结余。即使将来供养比有所降低，替代率提高到80%以上，也不会出现什么支付危机。作为政府财政，不仅仅应该履行历史的偿债责任，而且应该承担对养老金现实支付的重要社保责任。养老改革初期确定的一个原则是将过去养老金全部由国家负担变为“国家、企业、个人三方共同担”。但是现养老保险缴费只规定了企业和个人的缴纳比例，国家应占比例则没有明确的规定，实际上已经被排除在外。现财政资金用于养老金的转移支付只是以“补贴”的名义，作为弥补亏空的权宜手段而支付的。,再来看郑秉文答记者问中提到的“多层次”，他指出“多层次的制度结构一直处于失衡状态，第二和第三支柱严重滞后，在退
41、休收入的替代率上小得可以忽略不计，所以，城镇居民的退休收入结构中第一支柱即基本养老保险的收入就占绝对优势地位，人们对第一支柱的依赖性自然就越来越大，甚至成为绝大多数城镇居民的唯一收入来源。”2019中国养老金发展报告在谈到养老金支付出现缺口时说：“这意味着中国养老金制度潜在的财务风险已经出现显性化的苗头，甚至到了难以离开财政补贴的程度。”,国际经济合作与发展组织(OECD)预测从2019年至2050年，各国政府在养老金上的投入占GDP比率将从8.4%升至11.4%。2019年我国GDP总量为471564亿元，按照这一比例，政府应投入养老金的金额应为471564亿8.4%=3.9611亿元，接近
42、4万亿元。而2019年我国各级政府财政补贴养老金仅有2272亿元，占GDP比重仅为0.48%，连1%都不到，相当于OECD提出的各国平均占比8.4%不到17分之一。可见我国政府对于国民养老金支付责任的缺失达到了何种程度！一方面是政府对于企业社保历史欠账高达十几万亿元（根据2019年国务院体改办课题组测算数据），存在巨额偿债责任。另一方面政府对养老金的投入仅占GDP的0.48%，不到国际平均水平8.4%的17分之一，支付责任缺失到了十分严重的地步。既不还账，又极少支付。正是政府责任在这两方面的严重缺失，成为养老金支付当前和今后的严重危机的根本原因。,我国目前的养老保险体系创立于上个世纪90年代，
43、共有三大支柱，第一支柱是政府“兜底”的基础养老保险，第二支柱是企业年金、职业年金，第三支柱是个人商业保险。作为“兜底”的基础养老保险，是由个人和企业共同缴纳，免税政策已经在我国实行十余年，其中不仅包括个人缴纳中涉及的个人所得税，也包括企业缴纳中涉及的企业所得税。今年1月1日起，我国对企业年金、职业年金实施个税递延优惠，也就是说，个人缴纳企业年金涉及的个税，可以延迟到退休领取保险金时再缴纳，降低其当期税务负担。,通过上述分析我们可以推知：如果政府全面履行偿债责任，还清社保历史欠账，即使国家财政不再投入一分钱，依照当前28%的缴费率和四比一的供养比，养老金替代率仍然可以达90%以上，就是说完全依靠
44、企业和个人的缴费即可以确保充足的养老金来源，并保持合理的替代率水平，将现低至世界警戒线以下的养老金替代率提高一倍以上。即使将来供养比降低到三比一甚至更低，养老金支付仍然会有保障，不会出现什么危机。再进一步，如果政府在清偿社保欠账的基础上，每年投入养老金的资金占当年GDP比率达到世界平均水平的一半，即达到4%约2万亿元以上，加上归还老职工的账户余额和当期企业和职工个人新缴纳的28%的数额（2019年收入16895亿），则养老金替代率即使提高到养老改革前的90%，养老基金仍然会出现大量结余。或者，即使企业和个人适当降低缴费率，养老金替代率也会保持在80%以上的合理水平，而且会保持较大的结余，在其他
45、方面没有出现重大异常的情况下，绝对不会出现支付危机，根本用不着延迟退休时间。,郑秉文：个人养老税优政策年底出台,我国养老金三支柱改革进入“深水区”。从历史上讲，第一支柱3万多亿元将首次进入投资改革的轨道，第二支柱以修订20号令与制度结构调整升级为改革主要目的，第三支柱以建立和实施“个人养老账户”为改革主要内容。本文在如何防止中国养老保障体系建设“走弯路”上，提出了七项建议和四个“明确”。,2019年是我国养老金改革的“大年”。从第一支柱的情况看，基本养老保险基金的投资改革到今年底呼之欲出。从第二支柱的情况看，企业年金试行办法(20号令)即将修订，借着修订20号令的“东风”，企业年金、职业年金的
46、年金基金管理结构和体系将有一次重大的跳跃和升级。从第三支柱的情况看，个人养老税优政策落地指日可待。早在2019年国际金融危机时，国内已经有一些地方开始对个税递延型养老保险进行讨论和论证，当年12月国务院颁布关于当前金融促进经济发展的若干意见，提出将个税递延型养老保险纳入国家决策以及“研究对养老保险投保人给予延迟纳税等税收优惠”的具体议题，其后一直没有出台相关政策。据悉，相关配套政策在今年年底之前也将落地。总之，我国养老金第一支柱、第二支柱、第三支柱的改革在今年年底都会“亮相”。,第一支柱：年底开始进行市场化投资进入21世纪以来，我国养老金第一支柱以每年约30%的速度快速增长，为投资带来了巨大压
47、力。在过去几年里，我国对基本养老保险基金投资模式进行了三次改革尝试。第一次是在2019年，主要围绕应该由各省自行对基本养老保险个人账户基金进行分散投资还是应该由中央政府进行集中投资的方式展开讨论，没有上升到政策面，但是第一次政策面与学术界的互动。第二次是在20192019年，主要是对我国基本养老保险基金投资体制进行改革尝试，改革方案共有三种，最后选择了“专门机构投资运营模式”，即由政府出面建立一个统揽全国的、市场化和多元化的投资机构。,第三次是在2019年，这次改革的可选择方案更多，如各省分散自行投资模式(包括地方政府直接控制的“行政受托”方式和地方政府间接控制的“法人受托”方式)，统一委托给
48、全国社保基金理事会投资模式，建立养老金管理公司进行分散化、竞争性市场投资模式，建立全国独立投资机构交由专门机构投资运营模式，等等。据悉，本次改革最终仍倾向由中央集中管理基本养老保险基金投资，而不是分散给各省。,第二支柱：20号令修订促进年金制度升级我国养老金第二支柱改革以修订20号令与制度结构调整升级为主要目的，是企业年金制度在中国再度升级的极好机会，加上今年4月初正式实施了机关事业单位职业年金办法改革，可以在调整修订20号令的时候一揽子解决，否则很可能产生一些法理上的问题。第一，建议建立或者引入“自动加入”制度，旨在扩大年金参与率。目前，中国纳税人口约为2400万人，企业年金缴纳人数约为22
49、00万人，如何才能实现数量上的突破？美国2019年通过的养老金保护法案(Pension Protection Act，PPA)为扩大参与率采取了很多措施，其中就包括“自动加入”制度。“自动加入”制度可以解决很多问题，如机关事业单位改革后即实现年金的全覆盖，必然涉及公平问题，如果引入“自动加入”制度，私人部门和公共部门站在一个平台上，等于为机关事业单位年金全覆盖提供了政策依据；又如由于企业工人年金只在几千万人口内建立，不能覆盖到几亿人口，绝大多数人的退休收入就会减少一大块。可见，“自动加入”制度是机关事业单位改革建立职业年金制度的一个理论依据，也是提高企业年金参与率的一个重要举措。,第二，建议放
50、开“有限个人选择权”，提高总体收益水平。个人资本化账户的投资模式在全世界共有四种：第一种是由中央政府决定全国所有养老金账户资产的投资，也称为“中央公积金制度”，目前新加坡等十几个国家均实行这种制度；第二种是由账户持有人决定的“完全个人选择模式”，相当于香港地区的强基金模式和智利模式实行的制度；第三种是由账户持有人在雇主提供的标准化产品范围内进行“有限个人选择模式”；第四种是中国独有的模式，即由年金发起人或年金受托人统一投资的“企业统一模式”。,第三支柱：个人养老税优政策年底出台第三支柱全面深化改革的主要内容是建立和实施“个人养老账户”，即“个人商业养老保险”。这是中国养老保障体系建设中的一个重
