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1、财政资金绩效评价实践研究（操作指引）山西省注册评估师协会2014年10月5日226目 录第一部分 财政资金绩效评价实践研究报告11绪论11.1研究背景及意义11.2研究目的21.3国内外研究现状31.3.1国外研究现状31.3.2国内研究现状41.4研究的主要内容与方法61.4.1研究的主要内容61.4.2研究的主要方法71.5研究的技术路线82相关理论概述92.1相关概念界定92.1.1财政资金92.1.2绩效评价92.2财政资金绩效评价的内涵及其特征112.2.1财政资金绩效评价的内涵112.2.2财政资金绩效评价的特征112.3财政资金绩效评价的基本理论122.3.1市场经济理论122.
2、3.2公共经济学需要理论132.3.3委托代理理论132.3.4“一观三论”理论142.3.5公平与效率理论142.3.6“行政问责制”理论152.3.7公共产品理论152.3.8科学管理理论152.4财政资金绩效评价的政策依据162.4.1国家层面的政策162.4.2地方层面的政策193财政资金绩效评价的制度体系建设213.1财政资金绩效评价制度体系建设的必要性213.2财政资金绩效评价制度的现状及存在问题223.2.1财政资金绩效评价制度的现状223.2.2财政资金绩效评价制度存在的主要问题233.3财政资金绩效评价制度体系建设的原则与标准253.3.1财政资金绩效评价制度体系建设的原则2
3、53.3.2财政资金绩效评价制度体系建设的标准263.4财政资金绩效评价制度体系建设的程序263.5财政资金绩效评价制度体系建设的内容263.5.1财政资金绩效评价的适用范围263.5.2财政资金绩效评价的主体273.5.3财政资金绩效评价的依据273.5.4财政资金绩效评价的内容273.5.5财政资金绩效评价的方法273.5.6财政资金绩效评价的时点303.5.7财政资金绩效评价的指标体系303.5.8财政资金绩效评价的基本程序303.5.9财政资金绩效评价等级与奖惩313.5.10财政资金绩效评价结果的应用313.5.11财政资金绩效评价的监督324财政资金项目绩效评价指标体系的设计及其计
4、算334.1财政资金项目绩效评价指标体系的建立原则334.2财政资金项目绩效评价指标体系的设计334.2.1财政资金项目绩效评价指标体系的基本构架334.2.2财政资金项目绩效评价指标体系的设计384.3财政资金绩效评价指标的计算524.3.1财政资金绩效评价指标的权重确定524.3.2财政资金绩效评价指标的数据采集544.3.3财政资金绩效评价指标的计算方法564.3.4财政资金绩效评价标准574.3.5财政资金绩效评价结果与分类标准585财政资金绩效评价的实践研究605.1国内外财政资金绩效评价的实践模式比较605.1.1国外财政资金绩效评价的实践模式605.1.2国内财政资金绩效评价的实
5、践模式615.1.3国内外财政资金绩效评价的实践比较655.1.4国内财政资金绩效评价实践中存在的主要问题665.2财政资金绩效评价的实践经验695.2.1浙江省695.2.2上海市705.2.3云南省705.2.4湖北省715.2.5广东省715.2.6江苏省725.2.7山西省725.3资产评估行业参与财政资金绩效评价的必要性745.3.1资产评估行业的特点745.3.2资产评估行业参与财政资金绩效评价的作用755.3.3资产评估行业参与财政资金绩效评价的优势765.3.4资产评估行业参与财政资金绩效评价的意义795.3.5资产评估行业参与财政资金绩效评价的启示805.4资产评估行业参与财
6、政资金绩效评价的实践模式825.4.1资产评估行业参与财政资金绩效评价的模式825.4.2资产评估行业参与财政资金绩效评价实践模式的运行机制835.4.3资产评估行业参与财政资金绩效评价实践模式的保障措施846资产评估行业参与财政资金绩效评价的实践案例876.1电力需求侧财政资金绩效评价案例876.1.1案例概述876.1.2实务操作886.1.3经验、存在的问题及建议926.2就业资金类财政资金绩效评价案例946.2.1案例概述946.2.2实务操作966.2.3存在的问题与建议986.3产粮大县财政资金绩效评价案例1016.3.1案例概述1016.3.2实务操作1026.3.3存在的问题与
7、建议1056.4一事一议财政资金绩效评价案例1086.4.1案例概述1086.4.2实务操作1106.4.3存在的问题与建议1126.5革命老区专项资金绩效评价案例1156.5.1案例概述1156.5.2实务操作1176.5.3经验、存在的问题与建议1196.6国际金融组织贷款绩效评价案例1226.6.1案例概述1226.6.2实务操作1236.6.3经验、存在的问题与建议1267财政资金绩效评价重点和难点探析1287.1前期准备阶段的重点在评价指标体系的制定1287.1.1评价指标制定的难点1287.1.2解决的方案1297.2评价实施阶段的重点在资料收集及现场组织1307.2.1信息资料的
8、收集1307.2.2绩效评价的现场组织1337.3评价结果测算阶段的重点在评价标准的统一1347.3.1评价标准确定的难点1347.3.2解决的方案1357.4报告撰写阶段的重点是提高报告的可读性和对项目绩效的深入分析1367.4.1报告撰写的难点1367.4.2解决的方案1367.5质量控制的难点是标准的一致性1377.5.1质量控制的难点1377.5.2解决的方案138第二部分 财政资金绩效评价指南1401财政资金绩效评价概述1401.1财政资金绩效评价简述1401.1.1财政资金的定义1401.1.2绩效评价的定义1401.1.3财政资金绩效评价的原则1401.2财政资金绩效评价流程14
9、11.2.1基本流程1411.2.2财政资金绩效评价诸环节的实施原则1432 财政资金绩效评价的指标设计1442.1财政资金绩效评价指标设计原则与标准1442.1.1财政资金绩效评价指标体系设计原则1442.1.2财政资金绩效评价指标体系设计标准1442.2财政资金绩效评价指标体系的基本构架1452.3共性指标1462.4个性指标1482.5指标权重设置1533财政资金绩效评价方法的确定1553.1财政资金绩效评价方法选取的原则1553.2财政资金绩效评价的主要方法及其适用范围1553.2.1 基本方法1563.2.2 其他方法1563.3财政资金绩效评价的计分方法1573.4评价计分方法相关
10、问题的统一规定1594财政资金绩效评价的组织实施1604.1评价方案1604.1.1评价目的1604.1.2评价依据1604.1.3评价方法1614.1.4评价指标1614.1.5评价时点1624.1.6核查方式1624.1.7组织实施1624.1.8人员安排及职责1634.2前期准备1634.2.1前期培训1634.2.2资料申报1634.3资料书面审核1644.3.1绩效报告的审核1644.3.2其他资料的审核1644.4现场勘查1644.4.1现场访谈1644.4.2资料复核1654.4.3信息采集1654.4.4产出核实1654.4.5满意度调查1664.5行为规范1665 财政资金绩
11、效评价的资料收集1675.1财政资金绩效评价所需的信息资料1675.1.1政策方面1675.1.2评价指标方面1675.1.3其他方面1685.2信息资料的收集方式1685.2.1基础数据资料的收集方式1685.2.2其他信息资料的收集方式1705.3信息资料的审核与整理1705.4信息资料收集整理的一般工作流程1745.5信息资料准确性的保障措施1746财政资金绩效评价结果与评价报告的编写1766.1财政资金绩效评价结果的形成1766.1.1评价结果的复核1766.1.2评价结果的分类1766.1.3评价结果的含义1776.2财政资金绩效评价结果的分类标准1776.3财政资金绩效评价报告编写
12、1776.3.1绩效评价报告总体编制要求1776.3.2绩效评价报告参考框架1786.3.3绩效评价报告各部分编制要点1786.3.4附件的要求1826.3.5评价结果与相关部门的沟通1826.3.6评价结果的修正1836.3.7报告的提交与装帧1836.4财政资金绩效评价结果的对外公布1846.4.1财政资金绩效评价结果公布的重要意义1846.4.2财政资金绩效评价结果对外公布的形式1846.4.3财政资金绩效评价结果对外公布需要注意的问题1857财政资金绩效评价质量控制1867.1总体质量要求1867.2各阶段质量控制要点1867.3报告的审核模式1888财政资金绩效评价底稿编制及归档18
13、98.1底稿的种类1898.2各类底稿编制的要求1898.3归档的要求1909 附录191第三部分 财政资金绩效评价实务操作指引207第一章 总 则207第二章 基本要求207第三章 评价指标建立原则、指标体系和权重确定208第四章 绩效评价指标标准值和数据采集210第五章 绩效评价实施原则、评价和计分方法212第六章 评价基本程序216第七章 绩效评价报告内容218第八章 附 则219财政资金绩效评价实践研究课题结题专家鉴定意见书中评协组织相关专家对财政资金绩效评价实践研究课题进行了结项鉴定。与会专家认真听取了项目负责人的课题汇报，经过质疑、答辩及认真讨论，一致认为，该课题是资产评估参与政府
14、职能的一次重要尝试，对资产评估业务转型，拓宽服务领域，特别是服务于财政绩效评价，促进政府职能转变，具有很重要的示范意义。该课题在梳理分析财政资金绩效评价理论体系的基础上，阐述了绩效评价的相关背景、政策、评价方法、指标体系、工作程序等。针对不同类型的财政资金项目，结合案例剖析，构建了有针对性的财政资金绩效评价指标体系。从学术角度来讲，该课题丰富完善了绩效评价理论体系，同时还从资产评估行业角度探讨了其参与绩效评价的必要性和优势所在，以及在实际评估中遇到的重点难点和解决的对策建议。从实践应用方面，本课题所建立的财政资金项目评价指标体系，有更强的适用性，也更贴近财政资金绩效评价的实质，形成了资产评估行
15、业参与财政资金绩效评价的工作指南和操作指引，简洁有效地为资产评估工作提供指导和参考。该课题立意新颖、研究方法合理，论述条理清晰，报告文字简练，结论精炼，指出了财政资金绩效评价的理论研究状况和实践应用情况，丰富了财政资金绩效评价的指标体系，并从资产评估行业角度提出了参与财政资金绩效评价工作的指导意见和指引。该课题成果具有较强现实操作性，达到了中评协课题委托的要求。建议在后续的研究中，进一步丰富事中、事后财政资金项目案例，反映财政资金绩效评价关键指标系统性评价过程，使其能够更好地指导资产评估行业参与财政资金绩效评价业务。同时本课题与资产评估行业参与的其他课题有交叉，建议互相之间协调一致，并向中评协
16、提交财政资金绩效评价指南和指引建议稿。专家组一致同意该课题通过结项鉴定。鉴定结果为优秀。 中国资产评估协会 二一四年四月第一部分 财政资金绩效评价实践研究报告1绪论1.1研究背景及意义财政资金绩效评价，是西方国家公共管理支出领域的一项重要制度，我国在绩效评价领域也进行了一定的实践探索并取得了一定的成效。财政资金绩效评价在我国实施、发展并成为炙手可热的焦点话题，究其原因主要有以下几点：（1）财政资金绩效评价是公共管理委托代理制改革的产物。即政府是人民福祉的受托人，而税收是人民支付的委托费用。人民花钱通过政府购买公共服务，并关注政府花什么钱、花了多少钱、取得了怎样的效果。由于代理人会基于“自利”，
17、利用信息不对称造成“逆向选择”（利用占有的信息优势诱使人民签下对他不利的契约）和“道德风险”（在签订代理合同后故意不认真履行合约），使制度失效。于是鉴于过程管理模式的不合理，产生了以结果监督为中心的财政资金绩效评价制度。通过建立财政资金绩效评价制度，人民可以清楚了解政府将钱花在哪里，花了多少。（2）绩效评价符合“政府转型”要求，即指政府行政模式由管理型向服务型（效率型）转变。它符合公共管理科学化和廉洁高效政府建设的要求。管理型政府由于实行“过程管理”的模式，存在着官僚主义、浪费、腐败三大问题。二十世纪八十年代，西方国家针对三大难题，提出了实施“三个改造、一项制度”的政府改革，明确政府实行财政资
18、金绩效评价制度，并提出了民众优先、追求结果、提高效能、降低成本等理念。 （3）实施绩效评价是贯彻落实科学发展观的要求。实践科学发展观最终应落实到科学管理上，绩效评价正是基于科学管理思想出发。首先，绩效评价是以老百姓得到的有益服务为依据，体现以人为本的思想；其次，绩效评价将政府业绩可测量化，客观、全面地反映公共服务现状，有利于解决决策中的“拍脑袋”问题。为保证财政绩效评价工作的公平、公正性，财政部门引入第三方组织，特别是资产评估机构，作为财政资金绩效评价工作的重要成员。资产评估机构籍此机会，突破了原有的咨询服务范围，开始逐步地涉入各级财政部门、预算部门（单位）的财政资金绩效评价领域，将其作为新的
19、业务领域不断地摸索和开拓，并显示出旺盛的生命力和活力。越来越多的资产评估机构参与到财政资金绩效评价工作中，并且突破了地域的限制，参与的绩效评价项目也呈现出专业性、复杂性、特殊性的特点，如山西省一些资产评估机构参与了全省各市共22个企事业单位电力需求侧项目资金共计4118万元的绩效评价工作，一些还参与了晋中市榆社县的财政奖补资金绩效评价工作。但是一些问题也随之暴露出来，由于面对的是新领域、新市场，很多评估机构都是摸着石头过河，基于自身机构的实力限制，无法独立探索财政资金绩效工作方法，往往在绩效评价工作中力不从心，只能盲目、随意地进行绩效评价工作，使评价工作没有发挥预想的作用。这一方面，是由于中评
20、协、省评协、财政部门对财政绩效评价工作，尤其是资产评估机构参与到绩效评价中的重要性缺乏新的认识，没有合理地利用各种资源，制定相应的指导意见，引导评估机构进行评价工作；另一方面，是由于目前学术界对财政资金绩效评价的研究还不是很多，还处于起步阶段。 因此，财政资金绩效评价工作迫切需要理论指导和实践引导，对财政资金绩效评价案例进行实践研究，构建财政资金绩效评价理论体系，并制定资产评估行业参与财政资金绩效评价的指南显得十分重要。不仅有利于加强资产评估机构更好地参与财政资金绩效评价工作，开发新的市场，拓展新的业务范围，还有利于财政资金绩效评价工作顺利进行，为各级财政部门及预算部门改进预算管理和安排以后年
21、度预算提供依据。1.2研究目的本课题通过研究拟达到以下几个目的：（1） 建立一套完整的财政资金绩效评价指标体系；（2） 明确资产评估行业参与财政资金绩效评价的重点和难点；（3） 将财政资金绩效评价理论与实践结合起来，丰富并完善财政资金绩效评价体系；（4）为资产评估行业参与财政资金绩效评价实务提供操作指南。1.3国内外研究现状1.3.1国外研究现状政府绩效评价在西方国家有近百年的历史，但真正大规模引入政府管理中却始于20世纪70年代。随着政府规模的日益扩大，各国政府普遍面临着财政困境和社会对政府服务需求不断扩大的矛盾，因此，以“新公共管理运动”为取向的行政改革运动在西方国家开始兴起。新公共管理运
22、动崇尚市场的力量，主张将分权化管理、责任机制、结果导向、顾客为本等企业管理理念引入到政府的内部管理中来。在这一过程中，企业普遍流行的绩效管理和评估工具也随之被引入政府管理中来，成为推动政府改革和管理创新的重要工具。从发展过程看，各国的政府绩效管理也经历了一个不断完善的过程。以英美两国的政府绩效管理为例来加以说明。英国是绩效评价改革先驱。从1979年至1999年期间，英国政府对传统公共行政体制进行了一系列以新公共管理为主题的较为彻底的改革运动，主要以缩减政府管理范围、规模和提高政府效率为目标，并陆续出台了雷纳评审、部长管理信息系统、财政管理新方案、下一步行动、公民宪章以及竞争求质量等重大改革。尽
23、管这些改革并没有被冠以绩效管理或绩效评价的名称，但其中内容基本都包含着绩效评价的做法。自1999年以来，英国政府在原有基础上，又进一步推动了政府绩效管理的发展。1999年，布莱尔政府提交给英国议会通过的地方政府法案赋予中央政府确定和发布地方政府都必须达到的绩效目标和标准，并通过“公共服务协议”（Public Service Agreement，简称PSA）的形式评估地方政府是否达到其绩效目标和标准以及确定评估方式。对于地方政府来说，PSA是它们与中央政府之间通过协商谈判达成的、涉及其绩效管理目标的契约性法律文件。PSA确定的绩效目标分为2类：一类是国家PSA目标，一类是地方PSA目标。前者是所
24、有签约者都必须在3年期限内达到的绩效管理目标；后者是根据各地方的具体情况自行制定的、必须在一定期限内（通常为2-3年）达到的绩效管理目标。这些目标通常涉及地方政府的公共服务职能，如财务、住房、交通、教育等。 美国的政府绩效管理发展也较为成熟。1993年，克林顿总统上任伊始，就在联邦政府实施了战略化的绩效评价模式，成立了国家绩效评审委员会，并由国会立法通过了政府绩效与结果法（The Government Performance and Results Act ，简称GPRA），从而为美国联邦政府各部门实施政府绩效管理提供了法律实施依据。根据这部法律的要求，所有美国联邦政府机构都必须根据各自具体情
25、况制定未来5年的战略规划、年度绩效计划和绩效报告等三份文件。通过这三份文件，将战略目标分解成年度目标和行动计划，并通过绩效评价对年度计划执行结果进行评价和报告。GPRA还试图通过把每年的财政拨款同工作绩效相联系的方式来解决绩效评价的激励问题。2002年，小布什就任总统后，又将绩效评价工具应用到联邦政府项目管理中，引入项目等级评估工具（Program Assessing Rating ToolPART）。项目等级评估工具主要是用来对跨部门项目的绩效进行评估，从而在联邦政府范围内形成跨部门的项目绩效比较，促进联邦项目整体绩效水平的提高。奥巴马政府上台以后，又对原有的绩效管理模式进行重新调整。一是提
26、出加强政府绩效管理的三项战略：利用绩效信息来领导、学习和改善结果。部门领导设定少数优先考虑的目标，并且利用建设性的、以数据为基础的评审来促使组织实现目标。为实现更好的结果与透明而持续、简明地进行绩效沟通。联邦政府坦诚地与公众交流政府项目设定的优先目标、面临的问题以及最新进展，解释过去发展的背后成因、过去行动的影响以及未来的计划。部门将增强其从经验和试验中学习的能力。增强解决问题的网络。二是重新设置了绩效管理的流程。美国管理与预算局和各部门设立的绩效改善官一起设置了部门绩效管理流程：每个部门设置3-8个高度优先排序的目标；确定负责每一个目标的领导者；制订行动计划；季度更新；数据驱动的绩效评审；在
27、绩效门户网站面向公众及时更新。1.3.2国内研究现状改革开放之后，我国行政学也逐渐恢复建立，并开始把行政效率作为一项重要研究内容。周世逑、夏书章等早期行政学者对行政效率概念的确立和行政效率基本要素、测量标准及方法给予了专门阐述，为我国行政效率的研究做出了开拓性贡献，同时财政绩效研究方面也开始了萌芽研究，并取得了巨大的成就。1987年，何振一编写出理论财政学一书中对财政效果进行了系统分析，对财政效果内涵提出新的看法，指出分析财政效果不能局限于支出，更不能仅限于费用与效果的关系。对财政绩效管理进行了初步的研究，为之后的理论研究打下了基础。在社会主义市场经济体制时期，政府绩效和财政资金绩效的理论研究
28、和实践不断取得突破性发展。有关公共管理的译著、论著、教材大量涌现，1994年李俊生出版了专著财政效率论、1995年金立群出版了公共投资后评价、2001年康学军和侯荣华出版了中国财政支出效益研究、2002年申书海和陈学安出版了财政支出效益评价、2003年罗良清出版了非市场服务产出核算问题研究、2004年张得让出版了政府采购支出综合效益分析、2005年谭建立、昝志宏出版了财政学等；有关财政资金绩效管理的论文也大量涌现于各类经济类期刊，申书海2003年在财政研究发表财政支出绩效评价体系构成研究，袁志敏2005年在西部财会发表财政支出绩效评价的发展现状与思路，陈丽娟2009年在财会研究发表财政项目支出
29、绩效评价研究等等。马国贤2005年在政府绩效管理一书中通过剖析中外传统公共管理模式，得出了它们均属“过程管理”，因而无法克服官僚主义、浪费和腐败三大难题，认为绩效管理不只适用于西方，也适用于中国，它符合公共管理科学化和廉洁高效政府建设要求，是实践科学发展观，解决政府行政中三大难题的有效手段，与传统的过程管理不同，政府绩效管理是一种基于结果管理的制度，由战略目标、绩效预算和绩效评价等三个环节组成，而绩效评价是基础环节，并提出了“一观三论”（“花钱买效果”预算观、公共委托代理、目标-结果导向管理和为“顾客”服务）的论点，并被作为政府绩效管理的核心理论和建设绩效指标体系的理论依据。综上所述，学者们一
30、致认为，建立财政资金绩效评价体系已成为财政支出管理改革的当务之急。国家对财政绩效管理改革也做出了一定的努力，财政部及相关部委印发的一些文件法规中对财政资金绩效评价作了规定，2003年9月财政部实施的中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法（试行）；2004年4月，财政部制发了关于加强财政支出绩效监督工作的若干意见（财办监20049号）；2005年，财政部中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）（财预200586号）；2009年6月，财政部又制定并印发了财政支出绩效评价管理暂行办法（财预200978号）；2011年，财政部制定并印发财政支出绩效评价管理暂行办法（财预2011285号）。这些都突出了
31、中央部门的绩效考评主体地位，即绩效考评由中央部门具体组织实施。财政部的职责是负责制定统一的绩效考评规章制度，指导、监督、检查中央部门的绩效考评工作。加强和完善自身评价将是绩效考评工作近期的一个重要发展方向，加强财政资金绩效评价的实践更为紧迫。不少地方机构建设也已经开展此项工作，广东、湖南、北京等地，陆续成立了绩效评价处（中心），与财政监督工作形成互动。2008年至2013年基层政府考核中指标权重的调整已经证明，“自上而下”的考核指标将明显体现出对中央政府推行政策的执行，因此我们预期十八届三中全会中得到强调的改革领域，将在较快时间内落实在地方政府的考核体系中。总的来说，国内外对财政资金绩效评价研
32、究取得了一定的理论成果，并且国内部分城市进行了初步的实践研究。但是依然存在以下问题：（1）财政资金绩效评价缺乏系统、科学的理论指导；（2）对于财政资金绩效评价实践经验的总结和分析的研究不足。针对以上问题，尤其是第二个问题，选取实践经验丰富的省市，如山西省、上海市等，进行财政资金绩效评价实践研究显得十分重要。1.4研究的主要内容与方法1.4.1研究的主要内容第一、财政资金绩效评价理论体系的构建在总结分析国内外财政资金绩效评价研究现状的基础上，运用系统思维方法，从制度体系和评价指标体系两方面构建财政资金绩效评价理论体系。第二、财政资金绩效评价的实践研究对比国内外财政资金绩效评价的实践模式，总结中介
33、机构参与财政资金绩效评价的实践经验，从资产评估机构参与财政资金绩效评价的角度分析资产评估在财政资金绩效评价中的必要性，并探讨研究有效的实践模式。第三、资产评估行业参与财政资金绩效评价的实践案例分析选择财政资金绩效评价典型案例进行剖析，涵盖电力需求侧资金就业资金类产粮大县一事一议革命老区专项资金国际金融组织贷款六类财政资金绩效评价案例，总结各案例的特点经验与启示，分析资产评估机构参与财政资金绩效评价工作的重点和难点。第四、制定资产评估行业参与财政资金绩效评价指南和指引在总结剖析国内外财政资金绩效评价实践基础上，依据财政资金绩效评价有关规定和办法，制定了资产评估行业参与财政资金绩效评价指南和指引，
34、为资产评估行业参与财政资金绩效评价提供操作指南。1.4.2研究的主要方法第一、文献分析与逻辑推演法通过传统与现代检索方法搜集相关研究文献，在此基础上，运用系统科学思想和理论，构建财政资金绩效评价理论体系。第二、案例分析法选取国内外典型地区的财政资金绩效评价事件，进行案例剖析，分析资产评估行业参与财政资金绩效评价的特点及面临的实际问题，结合理论研究和实践研究成果，提出资产评估行业参与财政资金绩效评价的指导性意见，实现实践递进。1.5研究的技术路线图1-1 技术路线图2相关理论概述开展财政资金绩效评价已成为市场经济国家政府加强宏观调控管理，提高政府资金运行效率，增强政府公共支出效果的关键手段。随着
35、市场经济的不断完善和公共财政逐步建立，财政资金支出绩效评价工作正在被全国各地积极的探索。2.1相关概念界定2.1.1财政资金财政资金(Financial Fund)，指的是财政支出资金，包括纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金。按照预算级次，可将其分为本级部门预算管理的资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。其中，本级部门预算管理的资金包括基本支出资金、项目支出资金和部门整体支出资金；上级政府对下级政府的转移支付资金包括一般性转移支付资金和专项转移支付资金。根据2012年12月6日财政部新制定的行政单位财务规划（财政部令第71号），删除了预算外资金收入管理的内容，将预算外资金全部纳入
36、预算管理，明确行政单位的收入包括财政拨款收入和其他收入，增加了收入管理的有关要求，明确行政单位的各项收入应当全部纳入单位预算，统一核算管理。财政资金的特征表现在：是政府及其所属机构直接掌握支配的资金，其资金的使用是直接为行使和实现国家职能的需要；资金的征集和拨付主要是采取无偿分配，部分地采取国家信用的方式，即以国家为债务人或债权人形式征集或发放；资金的运动都是以国家为主体，缴款者或接受拨款者都是直接与国家政权发生关系；财政资金体现了国家在社会产品分配中占有的份额，以及在分配中与社会各集团及其成员之间的分配关系。2.1.2绩效评价绩效(Performance)一词最早来源于人力资源管理、公共部门
37、管理、工商管理和社会经济管理方面。“绩”就是成绩，“效”就是效率、效益。在人力资源管理和公共部门管理中，“绩效是指一个组织、群体和个体在一定环境中表现出来的成绩和贡献”张泰峰、美EriCRedaer.公共部门绩效管理M.郑州大学出版社，2004，1-2。在工商管理和社会经济管理中，“绩效是指单位将投入通过一个过程转化为产出，再转化为结果的工作”美孙克姆霍姆斯.公共支出管理手册M.经济管理出版社，2002，146。为了衡量财政支出结果，最准确的就是用“绩效”概念。绩效的内涵比效益、效率的内涵更加广泛，“绩效包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所做的贡献与质量，包含了节约、效益和效率”普雷母詹德
38、.公共支出管理M.中国金融出版社，1995，192-193)。运用“绩效”概念衡量财政支出行为，所指的不单纯是一个政绩层面的概念，也不仅仅是工作态度、工作过程的范畴，主要包括财政支出成本、支出效率、政治稳定、社会进步、发展前景等内涵。所谓评价(Evaluation或Measurement)，是指为达到一定目的，运用特定的指标、设定的标准和规定的方法，对一个组织、群体和个体发展结果所处的状态或水平进行分析判断的计量或表达的过程。简单地说，评价就是一个比较分析做出全面判断的过程。为此，评价必须具有以下特征：一是评价的依据具有合理性；二是评价的标准具有客观公正性；三是评价的方法具有科学性；四是评价的
39、结果具有可比性。绩效评价(Performance Evaluation或Performance Assessment)，指运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对职能部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度，及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评价。从人力资源管理上来定义，绩效评价是“对员工一个既定时期内对组织的贡献做出评价的过程，从数量和质量两方面对其工作的优缺点进行系统地描述，绩效评价是一个复杂的过程”张一驰.人力资源管理M.北京大学出版社，1999，185。从企业管理上来定义，是“对企业占有、使用、管理与配置经济资源的效果进行的评判”孟建民.中国企业绩效评价M.中国财政
40、经济出版社，2002，2-2。从公共部门管理上来定义，是指“绩效评价指政府体系的产出产品在多大程度上满足社会公众需要”胡宁生.中国政府形象战略M.中共中央党校出版社，1998，1078。2.2财政资金绩效评价的内涵及其特征2.2.1财政资金绩效评价的内涵财政资金绩效评价是指运用一定的考核方法和考核指标对财政资金绩效目标实现程度进行的综合性考核与评价。它是按照公共财政改革的总体部署和要求，把绩效管理理念和方式引入到财政资金支出管理之中，逐步建立起与公共财政相适应、以提高管理效能和财政资金使用效益为核心、科学、规范的财政资金绩效评价制度体系。财政支出绩效评价管理暂行办法（财预2011285号）中给
41、出了财政资金绩效评价的概念，是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政资金的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。财政资金绩效评价不仅是对财政资金使用情况进行评价和监督，其根本意义更是以财政资金支出效果为最终目标，考核政府的职能实现程序，也就是考核政府提供的公共产品和公共服务的数量和质量。其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系，形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。2.2.2财政资金绩效评价的特征 第一、政策性强每项资金都紧紧围绕党和国家政策取向进行安
42、排，有明确的用途和使用范围。财政资金的安排应体现量入为出、统筹兼顾、讲求效益的原则，而这些原则均体现在国家的各个方针政策中，财政支出项目是否严格执行各项政策，便成为财政资金绩效评价的首要任务。第二、项目种类多以2010年政府收支分类科目为例，我国财政支出设置了一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育等23个大类，类下再分款、项两级，涉及范围广。2011年财政部印发的财政支出绩效评价管理暂行办法规定，财政资金绩效评价的对象按照预算级次可分为本级部门预算支出和上下级政府间转移支付两类。第三、专业性突出财政支出项目种类繁多，几乎涉及全社会各个领域；评价方法日益更新、评价指标体系不断深化，涉及的专业基
43、础知识涵盖了政治学、财政学、社会学、管理学、经济学、统筹学、统计学、财务学、工学等多方面，专业技术性越来越强。第四、时效性强财政资金要结合经济和社会情况变化的特点，按照财政宏观经济政策的走势和要求进行支出，绩效评价也随着政策的变化而应相应调整。随着公共财政改革的逐步深化，以往“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的绩效管理模式正在逐渐转变为部门内部资金分配尝试“以绩效为导向”的新理念，在绩效评价中直接的影响就是评价指标的不断更新、评价方法的不断创新。理念的转变、政策的导向，将使得绩效评价不再是静态的管理，而逐步走向动态管理模式，具有了时效性。第五、客观、公正公共财政在根本上强调的是与市场经济相适应
44、，满足社会公共需求。本质要求是科学使用纳税人的钱，尽量提高公共利益。推进财政资金绩效评价，就是要确保财政资金使用的公开、透明、安全、高效。财政资金绩效评价是对政府投资成效的评判，评价者对评价质量要求的核心是客观公正，财政资金绩效评价应具有公正性。2.3财政资金绩效评价的基本理论2.3.1市场经济理论市场经济理论是财政资金项目绩效评价的基本理论支柱。市场经济依靠价值规律调控经济的运行，本身就是等于“看不见的手”和“看得见的手”相结合来管理经济。市场经济是在积极有效的国家宏观调控下，市场对资源配置起基础性作用，能够实现效率与公平的经济体制，是市场经济国家依法理财的必然选择，也是公共财政的本质与客观
45、要求。市场经济体制下的财政是公共财政，这是由市场经济体制本身所决定的。我国建立的社会主义市场经济是现代市场经济体制，在市场起着配置资源基础性作用的同时，政府也发挥配置资源的作用，而政府配置资源的职能也就是财政配置资源的职能。所以我国财政职能定位其重点是财政配置资源的职能。因此，市场经济体制是财政职能发挥的基础，也是财政资金绩效评价的理论基础。2.3.2公共经济学需要理论公共经济学需要理论是政府财政分配工作基本理论依据，也是财政资金绩效评价的主要理论基石。社会公共需要是当众多个人作为一个整体时所产生的需求。区别于个人消费的需要，是市场不能满足的需要，满足公共需要的产品具有两重性，即具有非排他性和
46、非竞争性的需要。非排他性是指一部分人对同一公共产品或服务的消费，不会或无法排斥其他人的消费。非竞争性，一般说政府是公共产品与服务的主要生产及提供者，政府本身就是一种社会需要的公共产品，提供公共服务，政府利用自身收入满足社会公共需要的有形商品与无形服务的提供。正因为社会公共需要的非竞争性和非排他性，所以只能由政府或国家承担社会公共需求的供给，表现为财政支出，由于财政的非赢利性特点，容易造成财政资金的低效率或者资金的浪费使用，由此，财政资金绩效评价就显的尤为重要，以更好的满足社会公共需要。2.3.3委托代理理论委托代理理论是研究委托代理关系的，属于制度经济学契约理论，根据这一理论的要求，为财政资金绩效评价提供一个比较规范理论依据。委托代理理论是关于如何建立合理的风险分担机制与有效的激励和监督机制，促使代理人采取适当行动，最大限度地增进委托人利益的学说。委托
