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1、我国国库集中支付制度存在的问题及其完善摘 要摘要：国库集中支付制度改革是财政改革的一项重要举措。是我国建立公共财政体系的重要内容是我国现阶段建立现代财政国库制度的核心内客。推行几年来效果明显。不仅改变了资金拨付方式硬化了预算管理，加强了财政监督大大提高了我国宏观调控能力。但是，我国在改革国库支付制度过程中存在诸如基层预算单位人员对集中支付改革认识上不到位，代理银行服务不到位、清算系统落后，改革的相关配套措施不健全、监管滞后，相关工作人员素质偏低等问题，为了解决这些问题，我们应该采取转换观念，积极宣传，树立代理银行公共服务意识，完善国库集中支付制度的配套改革，加强单位财务人员培训，提高其业务素质
2、等措施，以便国库集中支付制度得以顺利贯彻。关键字：国库集中支付制度；意义；存在的问题；对策 AbstractTreasury centralized paying system reform of the fiscal reform is an important measure. Implement the concentration payment can achieve expenditure, the decrease of the intermediate links, and to reduce costs, can effectively improve the governme
3、nts macro-regulation capability and efficiency of resource allocation, strengthen and perfect the financial supervision, and also strengthened the budget management, prevent the corruption of a radical measures. But, our country in the reform process of the payment system, such as basic unit budget
4、on centralized payment reform on does not reach the designated position, agency service and settlement system reform of backward, the relevant measures is not perfect, the lagging regulation, staff of the low quality problems, in order to solve these problems, we should adopt positive transformation
5、 idea, propaganda, establish agency bank public service consciousness, improve the Treasury centralized paying system reform, strengthen the financial personnel training, improve the service quality, so that the Treasury centralized paying system smoothly implementation.Keyword：Treasury centralized
6、paying system, Meaning, Problems, Countermeasures一、导论从九十年代末期，我国一些省市财政部门就对国库集中支付制度改革进行了尝试。2001年2月28日，国务院第95次总理办公会批准了财政部上报的财政国库管理制度改革方案，宣布我国财政国库管理改革正式启动，中央所属的一级、二级预算单位基本全部纳入国库集中支付改革范围。我们知道国库集中支付制度是我国财政制度三项改革的重点之一，是预算支出管理制度改革的核心内容之一，是财政收支本身对财政资金账户设置和收支拨付方式的根本性变革，也是国际推行的财政支付制度做法之一。因此，实施好国库集中支付制度对我国的经济发展
7、而言意义重大。国库集中支付制度指的是将政府所有财政性资金(包括预算内和预算外资金)集中国库或国库指定的代理行开设账户，同时所有财政支出(包括预算内和预算外支出)均通过这一账户进行拨付。收入直接缴入国库或财政专户，支出由国库直接支付到商品和劳务供应者或用款单位，是“直通车”式的拨付，不再经过主管部门层层下拨。推行国库集中支付制度根本上就是要改变过去那种分散支付的做法，从根本上解决财政资金多环节支付，多头管理，多户头存放的弊端，提高财政资金的使用效益，降低财政资金运行成本，真实反映财政资金，提高资金到位速度。截至2004年年末,中央试点范围已扩大到140个部门的2680个单位，地方已有33个省、自
8、治区、直辖市及计划单列市及其所属的200多个地市和500多个县进行了改革试点。在过去几年的国库集中支付制度改革中，各地进行了不少尝试，最初一些省市财政部门基本做法有两种，一是取消了单位会计人员，实行了会计委派制度，会计委派制是政府和财政部门以所有者身份委派会计人员代表政府监督行政事业单位财务会计情况的一种制度，会计人员不再受被委派单位领导的直接控制，从某些方面遏制了腐败现象的发生，但会计委派制只是会计人员上的变动和交流，会计形式、收支程序并没有改变，没有从根本上改变财政资金拨付方式，容易出现新的弊端；二是成立了隶属于财政部门的会计核算中心，撤销了单位账户，对单位财务实行集中核算，体现了国库集中
9、支付管理的部分功能。但由于核算中心在商业银行开设了财政收入和支出过渡账户，不是真正意义上的国库单一账户。因此，这种集中支付制度不够规范和完善，我们试在本文中将阐述国库集中支付制度在我国的应用过程中出现的问题及解决对策。 二、国库集中支付制度概述1、国库集中支付制度的概念国库集中支付制度是指政府将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是整个财政管理体制改革的有机组成部分和主要内容。国库单一账户由五类账户体系构成：一是
10、财政部门在中国人民银行开设的国库存款账户；二是财政部门在商业银行开设的预算外资金财政专账；三是财政部门在商业银行开设的财政零余额账户，用于财政直接支付和清算；四是财政部门在商业银行为预算单位开设的预算单位零余额账户，用于财政授权支付和清算；五是经政府批准或授权财政部门开设特殊性资金专户。国库集中支付制度是发达国家普遍采用的一种财政资金支出管理模式，由于各国的实际情况不同，其具体形式也有差异。2.国库集中支付制度的内涵国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，预算单位需要购买商品和支付劳务款项时，由单位提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资
11、金通过国库单一账户体系支付给收款人的制度雌“。这一制度的具体做法是：(1)取消各部门各单位在商业银行开设的预算内和预算外资金支出账户，将这些资金统一集中到各级财政部门在中央银行或经批准的国有商业银行开设的单一账户中；(2)为准确核算、反映各支出部门的预算执行情况，财政和国库部门按支出部门、资金性质等设立国库分户账和分类账户；(3)支出一旦发生，财政资金由国库单一账户直接拨付给商品供应商和劳务提供者，不存在非单一账户下出现的多环节转账业务。其基本支出流程如图21所示。综上所述，国库集中支付制度是国库集中收付制度的重要组成部分，它是改变现行的财政资金层层拨付程序，以计算机网络技术为依托，以提高财政
12、资金使用效益为目的，由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户，将所有财政资金存入国库集中支付专户，单位在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金直接从集中支付专户支付给收款人的国库资金管理制度。（二）国库集中支付改革的现状近几年来，财政工作为适应市场经济的发展，实现宏观调控，稳定经济发展，加大监督力度，实现资金优化配置，建立国库集中收付制度，推行政府采购。实行国库集中支付制度，就是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，在预算单位动用财政性资金购买商品、劳务和支付款项时，由其提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通
13、过国库单一账户体系支付给收款人。这改变了过去先将财政资金层层拨付到预算单位，再由预算单位分散支付给收款人的做法，从而有效减少中间环节，减少资金占用，方便单位及时用款，提高资金使用效益。为了推进国库集中支付改革，经国务院批准，财政部、中国人民银行联合制订出台了财政国库管理制度改革方案，并由中央财政选择国家水利部等6家中央单位率先开始试点，财政部门对各试点单位的经费不再事先预拨，资金的使用，由各单位根据细化的预算自主决定，财政部门核对后由单一账户进行转账结算。在实际支付之前，所有的资金都集中在国库，财政部门可以统一调度。这种制度减少了财政支出的中间环节，有效防止了财政资金被挤占、截留、挪用等问题，
14、从源头上预防和遏制了腐败，确保了财政资金的使用效益。可以说，推行国库集中支付制度改革，具有重要的现实意义。2、实施国库集中支付制度的意义 我国国库集中支付制度实施不仅是因为国库集中支付制度可以解决过去分散支付制度存在的问题，更重要的是实施国库集中支付制度具有分散支付无法比拟的意义，主要体现在以下几方面：(1)解决了多环节拨付、多头管理等弊端，提高了财政资金使用效益 过去单位用款计划批准后，国库要一次将资金拨入单位银行账户，一方面形成财政资金结余多户头分散存放，另一方面却造成国库资金不足，调度困难。实行国库集中支付后，实现了单位用款计划与资金拨付相分离，使单位形成的结余体现为用款计划指标结余，而
15、实际资金结余却在国库集中支付专户。例如从陕西省2001年4月份的实际数据看，省级国库向会计中心集中支付专户拨款数占实际用款计划的57，财政可缓拨经费达43，较以前国库结余资金增加7677万元，加上会计中心集中支付专户资金余额，实际增加国库结余资金9533万元，占用款计划数的53。(2)降低了财政资金运行成本 实行国库集中支付后，单位未使用资金全部结余在国库，可减少短期借款或发行国债数量。其次，资金拨付由过去向多个户头拨款变为向一个户头拨款，大大减少了在途资金量，从而降低了财政资金运行成本，例如从陕西省2001年4月实行国库集中支付制度的运行结果来看，国库实际拨款次数仅7次，而在实施前，国库每月
16、要对170多个账户开出拨款凭证300多张。(3)强化了财政预算的执行，推进了部门预算改革步伐 过去是将资金直接拨入预算单位银行账户，而单位是否按既定的预算执行，执行进度如何，只能在事后检查监督，容易形成预算和执行两张皮。现在每笔支出都处在相应的预算指标控制之下，财政部门可随时掌握各项预算的实际支出进度，为制定更加合理的部门预算提供准确资料。(4)真实反映财政资金的实际支出数，对财经形势做出及时、准确的判断 按现行总预算会计制度的规定，财政资金的支出数以财政拨款数列报支出。由于财政资金是层层下拨，而单位往往是先把资金要到自己账户上后才开展业务，造成大量资金分散于各部门、各单位的商业银行的账户上，
17、各项支出的实际形成有一定的滞后期，财政总预算列报的支出并不能及时的反映财政资金的实际支出数，而且两者差距很大。这使得财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运转状况，给财政预算编制等各项工作带来一定困难，甚至造成资金的浪费。实行国库集中支付后，财政总预算支出和单位支出实际上是同时形成的，财政总预算支出能真实反映财政资金的实际支出数，有利于财政部门对财经形势做出及时、准确的判断。(5)有效防止对财政资金的挤占、挪用和截留，从源头上预防和遏制腐败 实行国库集中支付后，所有财政资金不再预拨到预算单位账户，在预算执行前就对其进行审核，结余都以指标体现，所以挤占、挪用和截留财政资金的可能性大大降低，
18、特别是截留财政资金已不可能。由于预算单位每笔支出均要通过财政的审核，随着部门预算改革的实施，预算更加细化，从而起到预防和遏制腐败的作用。(6)提高了资金到位速度 实行国库集中支付制度后，对各预算单位来说，省去了国库向单位拨款程序，国库处批准单位用款计划后，直接通过电子网络传送到会计中心，会计中心收到用款计划，单位即可使用资金，可提前资金到位时间35天。三、我国国库集中支付制度存在的主要问题实施国库集中支付制度能有效解决多环节拨付、多头管理等弊端，提高财政资金使用效益，降低财政资金运行成本，真实反映财政资金的实际支出数，从而对财经形势做出及时、准确的判断。但受多方面因素的影响在我国国库集中支付制
19、度的实施过程中还存在一些问题。1、基层预算单位人员对集中支付改革认识上不到位受几十年来分散支付方式的习惯影响，有的部门或者有些基层单位人员认为实行国库集中支付会削弱预算基层单位的财务管理权限、影响单位的局部利益，认为国库集中支付是取消单位的货币资金支配权或者取消预算单位的会计，把国库集中支付等同于会计集中核算。实际上在这一管理模式下，会计责任主体不变，单位资金使用权限不变，实行国库集中支付制度有助于规范财政支出行为，提高资金使用效率，并将在运行过程中与会计集中核算实现优势互补、有效地融合。由于部分预算单位还留恋原有的资金拨付方式，对改革的某些操作规定理解不够，从而在一定程度上影响了改革的实施和
20、成效，并可能阻碍改革的继续深入。出现这个问题的原因主要有以下几方面，首先，地方领导没有充分认识到这项改革的重要性和紧迫性，地方领导对于这项改革没有给予高度重视。其次，各有关部门没有了解这项改革的目的和内容，在思想上有顾虑，配合不积极，有的存在畏难情绪，有的不愿过早纳入改革试点，有的对改革存在错误认识，从而放松了对本单位的财务管理。再次，预算单位既得利益与国库统一支付之间的矛盾。在分散支付条件下，各部门和各单位拥有对资金的直接支付权，使用资金时不受预算刚性约束，自主性强，资金还可以存在商业银行生息。实行国库集中支付后，这些利益将不复存在。一些部门和单位可能会由于原先既得利益受损而对改革产生抵触情
21、绪。2、代理银行服务不到位，清算系统落后首先，代理银行处于国库集中支付流程的末端，是政府财政工作的延伸，但代理银行经常由于系统升级、设岗过多、业务不熟等原因而造成在职及离退休人员工资不能及时发放，一些重大工程项目资金、牵涉广大农民工工资的公共财政工程项目款项等直接支付款项支付时间过长等问题；有的代理银行违规对预算单位附加各种开户条件，时常引起投诉；支付数据信息不能及时、准确反馈到财政部门，影响了财政的相关决策等。其次，目前我国的国库集中支付系统清算采用人工清算，财政部门发出的支付指令必须人工传递到人民银行；代理银行垫付资金的凭证必须经过人工传递到人民银行国库部门并且经过人民银行内部传递以后，资
22、金才能划入代理银行在人民银行开设的账户。这种落后的人工清算系统，使国库集中支付系统不得不采取“上午支付，下午清算”的模式，大大减缓了资金的支付效率。这些无疑都损害了政府及财政工作形象的树立。3、改革的相关配套措施不健全，监管滞后国库集中支付制度改革是一项复杂的系统工程，涉及到财政管理体制和国库管理体制的变革及相互间的协调配合、信息沟通和共享等问题。国库目前的法律地位、监管权力和规章制度与国库监管的要求不相匹配。我国自试行国库集中支付制度以来，并没有相配套的法律法规出台。因为没有相应的法律法规条款作为执行的法律依据，导致金融部门对金融占压行为无权处理，对税务扣压财政存款或资金的行为也无权处置。这
23、些现实问题，如果不能及时通过法律法规的建立健全，并给予必要的严格规范，那么国库支付资金制度就难以有效执行。此外，国库集中支付业务改革，赋予人民银行国库部门许多新的任务和职责，对人民银行国库部门的监管范围、作用提出了许多新的要求。但对集中支付代理银行的监督与违规处罚，目前缺乏法律的规定和具体的处罚办法，国库监管职责和权限的不对等使得国库在对国库集中支付代理银行的监管处于进退两难的境地。4、国库支付工作的系统电子信息化、网络化程度不高国库集中支付改革后，无论是分月用款计划的编报还是支付指令的签发都必须通过网络进行，网络能否正常运行将直接影响工作效率。目前，财政、预算单位、银行之间的网络系统尚未完全
24、建立起来，财、税、库、行之间尚未实现横向计算机联网或联网程度不高，主要表现为，一是系统功能不够完善。目前系统仅实现了对预算指标和用款计划的控制，还未直接与政府采购管理系统衔接。二是信息记录不够完备。预算单位由支付系统获取的会计信息不够细化，会计记账的明细程度不够，给预算单位带来许多不便。三是内部控制体系也待进一步健全。四是支付系统软件稳定性较差。网络及支付系统经常出现故障，同样一个数据，同样的操作，在这一时间和另一时间结果不同。五是目前代理银行尚未与支付中心、人民银行联网，影响支付款项的效率与准确性，信息反馈不及时。由于大部分地区尚未真正实现财、税、库、行联网，延缓了收入、支出信息传递，不利于
25、资源共享，成为改革的瓶颈。5、流程较长，速度较慢，国库集中支付效率较低目前，一个项目从发生到预算单位或供应商收到资金环节过多(要经过业务处、预算处、支付中心、国库处、预算单位或供应商等20多个环节)，无论哪一关出现问题都会影响工作效率。例如，在计划审核阶段，单位财务人员不太清楚如何确定项目资金的支付形式，上报用款计划与支付中心的理解和要求不符，造成计划多次退回，重新申报影响了支付速度；在直接支付阶段，预算单位财务人员对项目指标的资金性质、科目、指标用途理解不全面，经常出现错误，造成反复，也影响了财政的支付效率。有些单位认为只要有直接支付额度，就要求支款，造成不能支款影响使用效率；在政府采购项目
26、支付上，一项政府采购用款计划要经过业务处室、政府采购、国库三家审核通过才可以使用。如上诸多原因造成预算单位资金不能及时到账，影响工作进行和资金使用效率。6、相关工作人员素质偏低实行国库集中支付制度，是一项重大财政管理制度的创新，需要相关的工作人员具有较高的业务素质，以便尽快地适应工作的需要。由于有些人员尤其是财务人员综合素质偏低，对国库支付制度政策理解不到位，执行过程中出现偏差，使制度不能得到很好的贯彻落实。从这个意义上讲，相关部门急需采取有效措施提高有关人员的综合素质，特别是在执行国家各项政策、规制度及国库集中支付相关办法的业务能力方面。7、集中支付中直接支付量占总量的比重偏低根据财政部财政
27、国库管理制度改革试点方案(财库200124号)规定: 财政资金有直接支付和授权支付两种支付方式，其中直接支付的范围包括工资支出、买卖支出以及中央对地方的专项转移支付，支付企业大型项目或大型设备采购的资金等，以及各类转移性支出，要直接支付到供应商或用款单位。从实施情况看，工资支出、政府采购支出基本实现了直接支付，但一些自主进行的采购活动和部分工程项目支出仍作为授权支付处理，由于部门预算细化程度不够，政府采购预算编制滞后；细分工程项目支出未纳入直接支付范围；预算执行的约束力不强等因素使得直接支付的比率偏低，影响财政监督职能的充分发挥。五、我国国库集中支付制度的完善1、转换观念，积极宣传实行国库集中
28、支付是一次渐进式的改革，政策性强，涉及面广，情况复杂，主要体现在三个“不改变”上：即不改变部门预算单位资金的所有权和使用权；不改变部门、单位财会人员的职责；不改变人民银行国库的职责。所以，各部门、各单位要高度重视，各级政府部门人员应充分认识到国库集中支付改革的重要性和迫切性，要摒弃错误认识和疑虑，尽快转换观念，增强改革意识和会计责任意识。为了保证这项改革的顺利实施，首先要加强宣传工作。利用广播、电视、报刊等宣传媒体做好宣传工作，争取全社会的支持。其次，要明确财政、人行、代理商业银行、预算单位等各方面的职责；要加强与各部门的联系，多做宣传解释工作，积极争取各部门的理解和配合；要与试点部门多沟通、
29、多协调，及时解决存在的问题，形成协调一致的力量，共同克服改革过程中遇到的困难。再次，财政部门需增强服务意识，主动把工作做深、做细、做实，举办各级领导及有关人员参加的培训班，通过培训，深刻认识目前财政资金支付体制存在的弊端和实行国库集中支付的必要性和紧迫性，使他们从思想上重视起来。2、 树立代理银行公共服务意识国库集中支付制度对全社会而言都是一个新事物，财政部门应加大其宣传力度，让人们真正了解到国库集中支付的优越性所在，使预算单位、银行等各行业各司其职、各负其责，都愿意积极配合这项改革。对银行这一盈利机构，一方面， 应依据代理银行服务成本，适当提高代理服务手续费，使代理银行有一个较合理的投资回报
30、，增强代理银行的工作积极性；另一方面，应引入竞争机制，每几年根据预算单位反馈信息更换一批服务质量差的代理银行，给代理银行以一定压力，促使其不断提高服务质量。对于清算系统建设，财政部门应加强与人民银行的沟通和联系，要在充分考虑国库安全的基础上，与人民银行协商先让财政部门与人民银行国库部门联网，待取得经验后，再逐步实施代理银行与人民银行清算部门的联网，最终取消手工传递单据的传统做法，进一步提高工作效率、树立政府及财政形象。3、完善国库集中支付制度的配套改革国库集中支付制度是财政资金运作方式的一场根本性变革，是整个预算执行机制和财政支出管理的制度创新，必须有相应配套的法律法规和管理方法为之保驾护航。
31、实行国库集中支付制度使原来建立在分散支付制度条件下的相关法规已不适应新的制度，影响最大的是现行的预算管理制度、预算会计制度和银行结算制度。要使改革顺利进行，必须对涉及的规章制度进行修改。在国库集中收付制度方面，主要是制定财政资金支付管理条例及实施细则、政府费税收入收缴管理暂行办法等为主体的系列制度和会计核算方面的法规。国家尽快出台我国现代化国库管理制度和法规，力求从宏观管理上理顺关系，根治混乱，通过科学规范，搞好国库支付工作。财政部门还应就会计核算、资金清算、财政国库支付中心内部管理和操作程序等问题，会同有关部门制定相应的制度和办法。4、加快国库系统网络化和电子化建设步伐我国财政预算管理具有覆
32、盖面广、层次多的特点，更需要建立高效率的网络信息处理系统。只有这样才能及时审核预算，使资金的支付快捷，信息反馈迅速。财政部门要按照“金财工程”要求，借鉴国外和国内其他领域成功的经验，尽快建立起功能强大、管理先进、操作方便、安全可靠的管理信息系统，实现预算单位、财政部门、人民银行、代理银行之间的联网和财政资金支付、审核的网络化管理，切实提高财政管理效率。为在它们之间建立完善的计算机网络系统，实现财政资金拨付全过程的网上运行，应采取相应的安全措施，确保数据安全，高效运转。健全的网络信息平台的建立，将会大大提高财政部门及其下属单位的工作效率，同时通过网络财务核算，使财政部门对于下属单位的财务监管突破
33、时间和空间上的概念，提高其管理水平，从而更加有利于其进行管理监督。5、简化流程，加快支付速度，提高集中支付工作效率深化部门预算改革，切实提高编制预算水平和管理水平。首先，在部门预算编制环节，在实施综合财政预算的基础上，努力做到零基预算和细化预算特别是在编制支出预算时，应从单位当年实际需要出发，结合当年财力状况，来核定具体支出额度，并明确各项支出的方向和用途，专项资金应力求细化到具体项目。只有在细化了的单位预算和年初预算到位的情况下，单位用款计划编制准确，集中支付才能确保单位工作的正常运转，国库集中支付制度改革目标才能得以顺利实现。其次，在部门预算执行环节，应进一步强化预算的刚性约束。一方面应在
34、集中支付环节强化预算执行，防止随意调整追加预算以及超预算、扩大预算范围等行为的发生；另一方面建议建立合理、规范的预算调节机制，赋予主管单位和财政部门一定的预算调整权力，使预算单位在实际情况发生变化时，可以快捷、简便、高效地调整预算。这样既能保证预算单位按预算列支，又可以促进其预算编制水平的逐步提高。6、加强单位财务人员培训，提高其业务素质各单位财务人员要及时掌握国库集中支付后出现的新制度、新业务、新方法，强化财会人员的操作技能，国库支付涉及预算编制、用款申请、计划下达、项目管理等多个环节，这就要求财会人员不仅要做财务核算员，还要做掌握全局的预算员。一是应加强单位财务人员专业知识的培训，至少应具
35、有会计从业资格证，经培训仍没有取得会计从业资格证的，一律调离，重新安排工作，把具有较高业务素质和较好职业道德的财务人员吸收到该岗位上来；二是建立起单位财务人员业绩考评机制。由财政部门具体负责，国库支付中心和各单位配合，每年对各预算单位财务人员进行一次客观、全面的考核，对业绩突出的，由财政部门给予表彰，使其积极性、创造性得到充分的发挥，业务素质得到较好的提高。7、扩大直接支付的范围，提高直接支付所占的比重完善政府采购办法，政府采购预算的编制尽量与部门预算同步，严格按照政府采购目录实行政府采购，把游离在直接支付执行范围之外的采购项目和工程项目纳入到直接支付中来。加大预算编制改革的力度，细化预算编制
36、的内容，把所有项目资金都编入部门预算，详尽地反映财政支出的金额、方向和用途，强化编制执行，预算编制后经财政部门审批，报人大通过，然后坚决执行。从内部监管来说，财政部门要从预算编制、下达、资金拨付到资金使用全部过程进行监管。整个预算编制与执行要求授权清晰、职责分明、监控到位，使预算真正成为监控资金安全、高效的制度保障。发挥财政监督职能，使国库集中支付的优越性得到充分发挥。六、结论长期以来，我国国库支付一直采用的是分散支付方式。随着经济社会的发展，分散支付方式由于其自身的局限性退出历史舞台，取而代之的是集中支付。实施国库集中支付从根本上解决了由于分散支付而导致的财政资金多环节支付、多头管理、多户头
37、存放等弊端。除此之外，还提高了提高财政资金的使用效益，降低财政资金运行成本，提高资金到位速度。总之，国库集中支付制度实施对于我国国库支付来说意义重大。我国国库集中支付制度在实施过程中由于多方面的原因，仍存在不完善的地方。改革的相关配套措施不健全，相关监管滞后，系统信息化、网络化程度不高，相关工作人员素质偏低等问题的存在，阻碍着我国国库集中支付改革的顺利进行。为了保证国库集中支付在我国的有效推进，妥善解决存在的问题，从而提出如完善国库集中支付制度的配套措施，加快国库系统网络化和电子化建设步伐，加强相关工作人员业务培训，提高其业务素质等措施。国库集中支付制度的改革是一项复杂的系统工程，由于我国传统
38、国库支付体制根深蒂固，再加之我国地域广阔、地区之间经济发展不平衡，中央部门之间和各级基层单位情况复杂，尤其是有些事业单位的体制改革步伐落后较多，没有能够及时跟上财政整体规划，所以以后的一段时间内进行财政体制改革的难度和压力会较大。推行国库支付制度改革必须根据我国社会主义市场经济自身发展情况，在吸收和消化国际上发达国家的国库支付制度管理成功经验基础上，边实践边总结完善，尽快探索出一条适合我国国情的国库集中支付制度之路。参考文献1王庆玲.财政国库集中支付工作中有关问题的探讨.财会研究，2007，（6）;2王云祥.当前国库集中支付改革存在的问题和对策.时代金融，2008，（4）;3包军.关于国库集中
39、支付有关问题的探讨.黑龙江金融,2008，（3）;4杨晓玲. 国库集中支付改革存在的问题及对策.中国水运,2007年9月;5王立勇.实施国库集中支付中的问题及思考.山西财税,2006,(1);6詹小涛.财政国库集中支付制实施中的几个问题.科技咨询导报,2007,（30);7戴俊敏、吴晓岚.国库集中支付改革存在的问题及建议.金融会计,2006，（5）;8张洪高.国库集中支付制度若干问题的探讨.会计经纬;9黎世才.目前国库集中支付改革存在的问题及建议.广西金融研究,2008(6);10林志保.实行国库集中支付制度面临的问题与对策.科技咨询导报，2007（12）；11郑玉洁.当前高校国库集中支付中存
40、在的问题及对策.老区建设，2008（14）;12孙福莲.国库集中支付存在的问题及建议.平顶山工学院学报,2007年9月;13崔喜娇.国库集中支付存在的问题及其完善的对策.决策探索,2007,(6);14闫卫东.国库集中支付制度执行中的问题及对策.池州师专学报,2006,(8);15刘婕琳.目前国库集中支付制度执行中存在的问题.财经广场,2008,(4) ;16徐蓉.对财政国库集中支付制度应用情况的思考.经济研究导刊,2008，(12);17宋楠楠.对国库集中支付制度改革的几点建议.经济研究，2008，（9）;18杨雯雯.高校国库集中支付存在的问题与对策.当代经济，2008，（10）;19周移红
41、.论国库集中支付制度执行的障碍及对策. 武汉船舶职业技术学院学报，2008，（4）;20 王静. 国库集中支付制度改革的回顾与展望.时代经贸，2008年10月.二、国库集中支付改革中存在的问题（一）国库集中支付制度在一定程度上调整了相关主体的既得利益，从而影响了制度执行的积极性 国库集中支付是一项需要代理银行和各级政府、单位全力配合协作的系统工程，一旦这些主体的既得利益受到破坏，制度执行起来就会异常困难。在传统的财政收支管理方式下，财政预算性比较弱，资金按额度拨付给各个预算部门，预算部门具有很大的自主权，可以通过挪用、挤占、坐收坐支等方式实现部门利益；对于银行来说能获得大量的信贷资金，并且就业
42、务处理而言也比较简单。在实施国库集中支付制度后，预算单位必须专款专用，在资金支配上受到很大的限制，并且由于账户分立核算，年底不能再像以前那样用事业经费冲抵行政经费的缺口，原有的一些不规范的资金使用行为被严格限制；而银行不仅需要投入大量的人力、物力和财力，来处理比以往复杂得多而手续费却很少的业务，而且还面临着诸如垫付资金、资金损失等风险，这些都对利益主体的积极性造成了非常严重的打击，使得该支付制度实施起来比较困难。 （二）支付流程比较繁琐并且难以依法理财 在国库集中支付制度下，从项目发生到预算单位或供应商收到资金需要经历二十多个环节，任何环节出问题就会影响整个工作流程，大大降低了工作效率。在政府
43、制定采购计划时，由于审批程序复杂致使财政资金不能及时到账，从而对工作进度和资金使用效率造成了很大的影响。并且由于财政资金性质复杂，涉及的业务和部门比较繁琐，不仅增加了相关部门的工作量，而且也使得支付效率相对低下。另外，由于年度预算批复时间在每年的3-4月份，而在此之前往往有些经常性专项由于没有预算指标无法支出，迫使预算单位利用其他项目资金垫付或者延迟专项支付，导致预算项目的混用和窜用，难以满足国库集中支付制度中依法理财的要求。 （三）业务模式存在一定的缺陷 由于国库集中支付方式处理每一笔支出均需要由预算单位主动发起，所以对于诸如银行代扣代缴业务（税款、电话费、水电费、物业费）的扣缴等被动扣款业
44、务还难以运用目前的业务模式进行处理，否则委托代收的“零余额”账户就会出现“负余额”，滞纳金的问题随机产生，致使需要保留一些预算单位的基本账户。并且现有的国库集中支付制度规定下一年的经费的拨付指标参照本年度资金的使用情况，这样容易导致预算单位年终大量支取零余额账户资金，把不该财政用款的支出也用财政经费支出或者采用提取现金方式、转储大额定期存单以及向本单位其他账户划拨资金的方式使年终零余额账户不会出现结余，以避免财政会因本年度的资金未用完而减少单位下一年度的经费。 三、国库集中支付改革的对策 （一）提高预算编制和管理水平 编制预算时应将以“基数加增长”编制方法为主的改变为“零基预算加项目预算”、“
45、因素编制法”为主再与其他方法相结合，这样可以综合考虑税源情况、政策性减收和经济增长预期等多因素的基础上进行预算编制；在编制支出预算时将预算工作分支细化，并结合单位当年的财力状况和实际需求对支出额度、方向和用途等做出具体核定。在执行预算时候要做到统筹兼顾，不断强化预算的刚性约束，严禁随意超越预算、扩大预算范围和调整预算等行为发生。 （二）要进一步推进和细化预算编制改革 财政资金不再区分预算内外。即将所有的财政资金都纳入预算，从而使国库收支真实反映所有的财政收支状况，并使所有的财政收支都纳入国库的管理和监督范围。改变预算年度的历年制为跨年制。我国的预算年度是1月1日到12月30日，即历年制，但审批
46、预算的各级人大一般都是在3月或更晚一些时候开会，这使得前几个月的预算执行缺乏法律依据。我国可以借鉴国外实行跨年制，这样可使预算草案在预算执行前就得以通过，全年的预算都有法律依据。细化预算科目，深化部门预算改革。国库集中支付制度要求部门预算具体而准确，而我国目前的预算编制比较粗糙、预算科目比较笼统，不利于国库集中支付制度的运行，所以有必要从功能上、性质上进行预算科目规范分类，建立多级预算体系，每项支出都要有相应的科目，并在一套科目中反映。（三）简化业务流程，提高资金支付效率 进一步优化业务流程，提高财政资金支付效率。进一步简化用款计划审批程序，特别是要简化财政内部对用款计划的审批环节。如对人员和
47、公用经费的审批程序可直接报送到国库部门予以审批，或直接按照均衡拨款的原则在每月底自动产生下达用款计划；进一步规范财政部门的审批时限，尽量在规定的时间内完成审批，保证单位及时用款；改进和简化资金清算程序，节省清算时间，延长单位使用资金的时间，方便单位用款。同时，建议人民银行制定电子住处的使用和管理办法，逐步取消纸技凭证的传递，实现网上资金的无纸化清算。（四）协调各利益主体的利益 财政会计、代理银行、国库和预算单位等都是国库集中支付制度下的利益主体，虽然它们之间存在着博弈关系，看似利益冲突，实际上只要它们相互鼎力配合协作，完全可以使各利益主体的利益最大化，实现“共赢”。例如，代理银行和国库之间加强
48、沟通和联系，代理银行认真把关，决不允套取国库资金的现象发生，否则取消其代理资格；与此同时，国库也应积极配合代理银行的工作，及时清算代理银行的代垫资金，如果由于财政困难等原因难以及时清算，则应该及时和代理银行沟通协商，把代理银行的代垫资金作为政府的贷款处理，及时还本付息。只有互惠互利，确保各方的利益，才能顺利推进国库集中支付制度的实施。 2011年是国库集中收付制度改革推行的第十年。被称为一场“财政革命”的国库集中收付制度改革，给我国预算执行管理制度带来了根本性变革，确立了国库集中收付制度在我国财政财务管理中的核心基础性地位。随着国库集中收付制度改革扎实有序推进，我国实现了财政资金运行由“中转”变为“直达”， 财政资金运行监控能力和使用效益大幅提高，基层预算单位每一笔收缴和支付信息，都可以实时传输到财政部门。同时，财政资金运行安全得到切实保障，通过建立预算执行动态监控机制，实现了财政部门对预算执行全过程的实时、明细和智能监控。推进国库集中支付制度改革存在问题浅析 国库集中支付制度改革的
