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1、行政许可法之解读,海南大学法学院 熊勇先,讲 座 内 容,1.行政许可法制定之原因,行政许可是政府行政管理的重要手段缓解市场失灵消解信息失衡防范危险行为转变政府职能之需要保护公民权利之需要,行政许可权需进行控制和规范权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败行政许可不规范，将导致规制过度，窒息市场活力。行政许可不规范，将导致垄断盛行，妨碍公平竞争。行政许可不规范，导致官僚主义盛行，效率低下，市场交易成本增加，影响经济效益和社会效益。,行政许可实践的需要关于行政许可法(草案)的说明中指出，我国行政许可存在过多、过滥的问题，究其原因有：设定权和设定主体不明确；设定事项不规范;实施程序繁、环节多、时限长
2、；重许可，轻监管或只许可，不监管；利用许可“寻租”；许可机关有权无监督，有权无责。,2.行政许可法的立法目的,关于行政许可法(草案)的说明中指出的我国行政许可存在过多、过滥的问题。行政许可法第一条：为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。,因此，行政许可法将规范行政许可的设定和实施作为行政许可立法的首要目的，通过对许可设定权、许可主体、许可程序和期限、许可费用以及许可的监督检查等规范行政许可权的行使。规范行政许可权的目的在于维护公益与保障私益,行政许可由具有行政许可权的行政机关在法定职权范
3、围内实施，并且应当严格按照行政许可法和其他法律、法规规定的程序进行。依法行政的六个基本条件，与法治政府的要求对应行政许可法的规定有利于促进程序法治，实现“权力政府”到“诚信政府”与“责任政府”的转变,有利于全面推进依法行政进程。,3.行政许可法实施之意义,行政许可法有利于建设有限政府明确规定行政许可的事项范围和设定权关于行政许可设定范围，公民自主优先、市场竞争机制优先、行业组织、中介机构自律优先、事后监督优先,都包含着有限政府的理念。关于行政许可设定权, 明文规定只有法律、行政法规、地方性法规和省级政府规章可以设立行政许可,行政许可法有利于建设服务政府法治政府同时还应是服务政府、效能政府, 依
4、法行政应做到高效便民。行政许可法确立的制度：相对集中行政许可权制度、“一个窗口”对外办公制度 “一站式”服务制度、“方便申请”制度、“一次性告知”制度、办理期限制度、“原则免费”制度, 等等,行政许可法有利于建设阳光政府法治政府必然要求消除行政权的腐败和滥用，而阳光是最好的防腐剂行政许可法确立了行政许可的公开原则及一套相应的“透明”制约机制:行政许可的依据公开；行政许可的过程公开；行政许可的结果公开。,行政许可法有利于建设诚信政府将“公平、公正”确定为行政许可的基本原则, 规定行政机关对任何许可申请人应一视同仁 凡符合法定条件和标准的, 均应平等地给予获得行政许可的机会, 不能厚此薄彼。信赖利
5、益保护原则的确立,行政许可法有利于建设责任政府对于行政机关而言, 职能、权力和责任三者是高度统一的行政许可法设专章规定了明确、具体的法律责任制度, 有助于行政权力与责任紧密挂钩, 落实权责统一, 建设“责任政府”。,1.行政法治原则,行政法治不能仅仅理解为理论上的阐释，关键是怎样正确理解、做到依法行政。行政权力的从属性，行政权力的有限性。行政法治原则的核心表现是行政行为必须接受司法审查。行政实体法治与行政程序法治,行政许可领域，行政法治原则的具体内容有三：行政许可依法设定，依法实施。包括许可设定主体法定、许可实施机关及其职权法定、许可的范围法定、许可的条件及程序法定行政许可权受法律控制。控权包
6、括事前限权、事中制约和事后监督三个环节。行政许可相对人权益受法律保障。权益保障包括人格尊重、权益保护和侵权救济三个方面。,2.公开、公平、公正原则,行政许可法第5条：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。”公开主要是针对“暗箱操作”而规定的，包括许可规定公开、许可实施公开、许可结果公开。公平主要是针对“歧视”而规定的，内容是要求在行政许可中，同样情况同样对待，不同情况不同对待，不厚此薄彼，对行政许可相对人一视同仁。,公正主要是针对“偏私”(如地方保护主义、部门保护主义、以权谋私等)而规定的，内容是要求在行政许可中，不考虑不相关因素和应考虑相关因素。所谓“不相关因素”，是指超越法
7、律的地方利益、部门利益、个人利益和各种“关系”等;所谓“相关因素”，是指法定条件、政策要求和社会正义。,3.便民原则,行政许可便民原则主要体现于行政许可法关于办理行政许可的管辖和程序的规定。行政许可法第25和26条确立的管辖规则设定了“相对集中管辖权”、“一个窗口对外”、“一站式服务”、“政府超市”等应采行或可采行的便民措施;行政许可法第29-50条就行政许可的申请、受理、审查、决定及变更、延续等确立了一系列便民的程序。,4.效率原则,行政许可效率原则主要通过行政许可法规定的期限制度和程序制度得以体现。就期限而言，行政许可法第4245条分别规定了20日、45日两种基本期限，此两种基本期限即使延
8、长，也分别不能超过30日和60日。就程序而言，行政许可法第2941条确立的程序规则无疑是效率原则得以实现的保障。,5.信赖利益保护原则,信赖利益保护原则是现代行政法的一项重要的基本原则：首先在于保障行政相对人的权益不受政府反复无常、滥用职权行为的侵犯；其次在于维护政府的信用，维护人民对政府诚信的信心。诚信是市场经济运作的基本条件，而政府诚信是市场诚信、社会诚信的基础。,信赖利益保护原则，是指当个人对行政机关作出的行政行为已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而得到保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益，而如果撤销就必须补偿其信赖利益损失。,行政许可法第8条规定：公民、法人或者其他组织依法
9、取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。,司法解释规定：行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。,构成要件：信赖保护存在的基础：构成信赖保护之基础是
10、行政行为存在信赖表现：行政相对人因信赖行政行为而采取的处分行为。信赖基础与信赖表现之间存在着因果关系信赖值得保护：信赖是否值得保护其判断基准主要是根据无过错原则，无过错原则主要强调了行政相对人对于违法行政行为没有过错。,1.行政许可设定制度,行政许可法第11条：设定行政许可的考虑因素行政许可法第12条和13条为行政许可的事项范围设定了两条界限：一是外限;一是内限。“外限”是可设定行政许可事项的范围(第12条);“内限”是在可设定行政许可事项的范围内排除可通过其他方式予以规范的部分(共4种情形)后剩下的部分（第13条）。,外限与内限的界限都不是很明晰，都具有较大的“弹性”，如“外限”中的“直接涉
11、及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动”，这类事项中的每一项几乎都具“弹性”。“内限”中的条件更是如此，如“公民、法人或者其他组织能够自主决定的”、“市场竞争机制能够有效调节的”，等等。,尽管所设定的界限并不是很明确的，但它宣示的立法目的或立法意向却是很明确的：尽量减少行政许可，放松政府规制，建立有限政府。,行政许可法第14-17条规定了行政许可的设定权的分配，确立了行政许可设定权限相对集中的制度，其目的在于统一法制、统一市场，消除各种形式的部门保护和地方封锁。,第14条：法律、行政法规的设定权法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规
12、可以设定行政许可。 必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。,第15条：地方性法规和省级政府规章的设定权尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。,第15条之限制：地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定
13、的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。,第16条第18条法规和规章可以在上位法规定范围内进行具体规定，但不得增设行政许可，不得增设违反上位法的其他条件其他规范性文件一律不得设定行政许可。设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。,第19条：行政许可设定的民主化起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明
14、设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。,第21条：行政许可设定的变通规定省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可。,2.行政许可实施主体制度,行政主体、授权组织、委托组织实施行政许可的权限经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许
15、可决定。,行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益。,3.行政许可申请制度,申请人可以委托代理人提出行政许可申请。行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提
16、交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。,行政许可申请的处理申请事项依法不需要取得许可的，应即时告知申请人不受理申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正,申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。,4.行政许可审查制度,申请人提交的申请材料齐全、
17、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。,依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。,5.行政许可信息公开制度,行政许可法第30、33条规定了许可信息公开制度。信息公开是指政府和各种组织机构向公众公开或开放自己所拥有的信
18、息，使其他组织机构和公众个人可以基于任何正当的理由和采用尽可能简便的方法获得上述信息。信息公开的意义：有利于公民参政；有利于公民行使和实现自己的权利；有利于防止腐败。,政府信息公开条例于2007年1月17日通过，自2008年5月1日起施行。条例从基本原则、公开的范围、公开的方式和程序、监督和保障等方面进行明确的规定，是我国政府信息公开的基本法规。信息公开以“公开为原则，不公开为例外”，方式有主动公开和申请公开。,行政许可法规定：行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。行政机关应当推行电子政
19、务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。,6.行政许可告知制度,第32、36、38、和72条规定了行政许可告知制度。告知制度是一种基本的行政许可程序制度，其具体要求是：行政机关作出影响行政相对人权益的行为，应事先告知该行为的内容，包括行为的时间、地点、主要过程，作出该行为的事实根据和法律依据，相对人对该行为依法享有的权利等。,告知制度的价值：第一，防止和避免行政机关违法，防止不当行政行为的发生，给相对人权益造成不可弥补的损失。相对人事先得知行政机关将采取某种行为的信息，如认为违法或不当，可依法采取措施组织其发生；第二，减少行政行为阻力，保障
20、行政行为的顺利实施；第三，体现了行政机关对相对人权益和人格的尊重,行政许可法规定：行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。,司法解释规定：公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。,说明理由制度与告知制度是行政法的基本制度，是正当法律程序的基本要求。行政主体作出涉及行政相对人权益的行为，特别是作出对其权益不利的行为(如拒绝
21、许可申请人的申请)，必须告知相对人其所作出的决定、相应决定所基于的事实根据和法律根据、相对人不服决定的申辩和救济途径。行政主体违反此种告知与说明理由义务，将导致相应决定的无效或可撤销。,7.听取陈述和申辩制度,第36条规定了行政许可听取陈述和申辩制度。行政机关拟实施一定行政行为，在告知相对人后，应认真听取相对人的意见，并加以考虑，如其合理、适当，则应予以采纳；如不合理、适当，虽不应采纳，但应向相对人予以解释、说明。该制度价值：保证行政决定的正确性；保护相对人权益；尊重相对人的人格尊严。,行政许可法规定：行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系
22、人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。,8.行政许可期限制度,行政许可法第42-45条规定了许可期限制度。许可期限制度的意义在于：其一，保障行政行为及时作出，避免因行政行为的拖延耽搁造成对相对人权益的损害;其二，提高行政效率;其三，减少许可成本；气；其四，督促行政机关及时作出行政行为，防止因时间拖延而导致有关证据散失、毁灭，或环境、条件变化，影响行政行为作出的准确性。,行政许可法规定：除当场作出外，行政许可的期限为20日；经机关负责人批准可延长10日，但应告知申请人理由采取统一办理或者联合办理、集中办理的，许可办理时间不得超过45日，经政府负责人批
23、准，可延长15日，但应告知申请人理由,行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起10日内向申请人颁发、送达行政许可证件行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在期限内。但行政机关应当将所需时间书面告知申请人。,9.行政许可听证制度,行政许可法第46-48条规定了许可听证制度。许可听证不完全同于行政处罚听证，许可听证包括两种类型：行政机关主动进行的听证和应行政相对人申请举行的听证(行政处罚法仅规定了后一种听证)。前一种听证适用条件是：法律、法规、规章对相应许可事项规定了应当听证的要求;许可事项为涉及公共利益的重大事项，且行政
24、机关认为需要听证。（第46条）,后一种听证适用的条件是：相应许可事项直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，且申请人或利害关系人提出了听证申请。（第47条）听证制度的目的主要在于保障行政许可申请人和利害关系人的权益以及保证行政许可行为的合法性、合理性，实现行政许可的“三公”原则。,行政许可听证的规则：（48条）通知：举行听证7日前，行政机关将听证时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告公开听证：听证应该公开举行内部职能分离：由审查该行政许可申请之外的人任主持人,行政案卷排他性规则：行政许可机关作出的影响申请人或利害关系人权利义务的决定所根据的证据，原则上必须是该决定作出前，行政案卷中已经
25、记载的，并经过当事人口头或者书面质辩的实施材料。不可在听证程序外接纳证据,招标、拍卖方式的行政许可：53条行政认可程序：54条行政核准程序：55条行政登记程序：56条有数量限制的行政许可问题：57条,10.行政许可特别程序制度,11.行政许可费用制度,行政许可法第58-59条规定了许可费用制度。实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查不得收取任何费用。行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。行政行为的不营利性,12.行政许可监督检查制度,行政许可法第60-69条规定了行政许可的监督检查制度。行政许可的监督包括三类：对许可机关的监督;对被许可人(持证人)的监督;对其他公民、法人和其他组织的
26、监督。监督的方式包括核查(通过报表和计算机联网方式等)、抽查、实地检查、定期检查和要求被监督人自查等。,监督主体通过对被监督人的监督，发现其有违法行为，可以对其采取责令改正、撤销许可、注销许可等监督措施。行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。,行政许可的撤销：行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的超越法定职权作出准予行政许可决定的违反法定程序作出准予行政许可决定的对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的,被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。销行政许可，可能对公共利益
27、造成重大损害的，不予撤销。撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。【例外规定】,行政许可的注销：行政许可有效期届满未延续的赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的法人或者其他组织依法终止的行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的因不可抗力导致行政许可事项无法实施的,13.行政许可法律责任制度,第71-81条规定了行政许可法律责任制度。行政许可法律责任分为六类：一是许可设定机关(包括有权设定机关和无权设定机关)违法设定许可的责任;二是许可实施机关违法实施许可的责任;三是行政机关工作人员违法办理行政许可的责任;,四是行政许可申请人申请许可
28、时隐瞒情况或提供虚假材料的责任;五是被许可人违法取得许可或违法实施被许可行为的责任;六是其他公民、法人或者其他组织未经许可，违法从事应经许可方能从事的活动的责任。,行政许可法律责任的形式包括：责令改正、撤销许可、行政处罚(对于行政相对人)行政处分(对于行政机关工作人员)行政赔偿(对于行政机关)刑事责任(对于行政相对人和行政机关工作人员),14.行政许可权利救济制度,第7条规定确立了行政许可的权利救济制度，权利和救济是紧密相联系的，有权利必有救济，没有救济就没有权利。该救济制度分事中救济和事后救济两个部分：事中救济的主要形式是行政相对人在行政许可过程中行使陈述权和申辩权;事后救济的主要形式是行政相对人在行政许可实施程序后行使复议权、诉权和申请国家赔偿权。,谢谢大家！,
