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1、第九章 排污收费,环境经济学,第九章 排污收费,第一节排污收费概念第二节 排污收费的基本理论 第三节 中国的排污收费标准第四节中国排污收费制度存在的问题第五节排污收费制度的改革,第一节 排污收费的概念,排污收费制度（Effluent Charge Regulation，简称ECR）是重要的环境管理经济手段，国内外实践表明，排污收费制度是控制污染的有效手段。排污收费制度是庇古税的一种，它是一种价格控制工具，其原理是根据排污者所排放的污染物的数量和种类向排污者征收费用，使其污染外部不经济性内部化。,1920年，英国经济学家庇古在福利经济学一书中首先提出对污染征收税或费的想法。他建议，应当根据污染所
2、造成的危害对排污者征税，用税收来弥补私人成本和社会成本之间的差距，使二者相等，这就是“庇古税”。现在，人们把针对污染物排放所征收的各种税费统称为庇古税。,排污收费（pollution charge）是指政府根据排污者排放污染物的数量和类型对其收缴的费用；超标排污收费（pollution charge of exceeding discharge standards）是指政府根据排污者排放污染物的数量和类型对其超过排放标准或许可证的部分收缴的费用。,排污收费制度中收费标准是核心，最佳的费率水平是边际处理费用等于边际损害费用。在实际的排污收费制度设计中，最困难同时也是最有异议的是如何得到污染边际损
3、失费用曲线。,排污标准概念：由管制部门制定并依法强制实施的每一污染源特定污染物排放的最高限度。,第二节 排污收费的基本理论,一、排污收费的理论基础1.环境资源的价值理论根据环境经济学理论，环境资源是有价值的，因此对环境资源必须实行有偿使用。根据环境科学理论，向环境排放污染物，实质上是利用了稀缺的环境容量资源。环境容量资源是一种环境资源，它也具有价值，对环境容量资源也应该实行有偿使用。因此，排污者向环境排放污染物，应该缴纳环境容量资源的有偿使用费。,环境容量（environmental capacity）是在人类生存和自然生态系统不致受害的前提下，某一环境所能容纳的污染物的最大负荷量。,2.经济
4、外部性理论向环境排放污染物，会造成环境污染，环境污染又会造成社会损害，即产生了外部不经济性。根据环境经济学理论，应该使外部不经济性内部化。因此，排污者向环境排放污染物，应该支付因污染而产生的外部不经济性后果。,3.污染者负担原则PPP原则又称污染者负担原则，即排污者应当承担治理污染源、消除环境污染、赔偿受害人损失的费用。污染者负担原则（PPP原则）可以分为欠量负担（污染者负担一部分费用）、等量负担（污染者负担全部费用）、超量负担（污染者负担除全部费用外，再追加罚款）。,二、排污收费的类型1.按收费依据分类按照收费依据，排污收费可以分为浓度收费和总量收费。（1）浓度收费。浓度收费是指根据污染物的
5、排放浓度计征排污费。我国在2003年7月以前实行的就是浓度收费。,（2）总量收费。总量收费是指根据排污者排放污染物的总量计征排污费。,2.按排污收费与排放标准的关系分类根据污染物排放标准，向环境排放污染物可以分为达标排放（污染物排放浓度低于排放标准）和超标排放（污染物排放浓度高于排放标准）两种情况，与此相对应，排污收费可以分为排污费和超标排污费。,（1）超标排污费。超标排污费是对超标排放污染物的行为征收超标排污费，而达标排放时，不征收排污费。2003年7月以前，我国的废气超标排污费、噪声超标排污费就是典型的超标排污费。一般说来，在排污收费制度的初期，大多采用超标收费。,（2）排污费。排污收费是
6、指对所有向环境排放污染物的排污者均应缴纳排污费，而不管其污染物浓度是否超标。我国从2003年7月在全国范围内实施的总量收费就是排污收费（噪声超标排污费除外）。,3 按受控污染因子分按受控污染因子，排污收费可以分为以下类型：（1）单因子收费。单因子收费是指当同一排污口排放的污染物中有多种污染物时，仅按收费额最高的一种污染物收取排污费。如我国1982年至2003年6月实行的污水超标排污费、废气超标排污费、噪声超标排污费就是典型的单因子收费。,（2）多因子收费。多因子收费是指当同一排污口排放的污染物中有多种污染物时，多种污染物的排污费应该叠加征收。我国现在实行的总量收费制度规定，污水、废气按三个污染
7、因子收费，实际是部分多因子收费。根据环境经济学理论，多因子收费是排污收费的发展方向。,三、排污收费的作用1.经济刺激通过征收排污费，给排污者施加了一定的经济刺激（排污者需支付一定数额的排污费），这将促使排污单位减少污染物排放量的积极性。,2.筹集资金排污收费的另一项功能是筹集资金，即通过实施排污收费制度，可以筹集到一部分专项资金。,江苏省1979-1980年征收排污费0.29亿元，六五期间征收排污费3.87亿元，七五期间征收排污费7.09亿元，八五期间征收排污费10.89亿元，九五期间征收排污费20.10亿元，1979-2000年共征收42.30亿元，20012008年征收92.63亿元，三十
8、年共征收135亿元。,3.降低监督实行环境标准的费用征收排污费从总体上控制环境污染的程度，与监督执行环境标准时逐个企业地确认其污染程度相比，所需要的交易成本应该是比较低的,第三节 中国的排污收费标准,总量收费是指一切排污单位和个体工商户按照排放污染物的种类和数量，以污染当量计征排污费。污染当量是指根据各种污染物或污染排放活动对环境的有害程度、对生物体的毒性以及处理的技术经济性，规定有关污染物或污染排放活动相对数量的一种关系。,某污染物的污染当量数=该污染物的排放量（Kg）除以该污染物的污染当量值（Kg）第一类水污染物污染当量值：总汞0.0005Kg；总镉0.005Kg；总铬0.04Kg；六价铬
9、0.02 Kg；总砷0.02Kg；总铅0.025Kg等第二类水污染物污染当量值：SS4Kg;BOD5 0.5Kg;COD 1Kg;TOC 0.49Kg;石油类0.1Kg；氨氮0.8Kg等,第一类水污染物污染当量值,1.第一、二类污染物的分类依据为污水综合排放标准(GB8978-1996)。2.同一排放口中的化学需氧量（COD）、生化需氧量（BOD5）和总有机碳（TOC），只征收一项。,中国的现行排污收费标准主要内容如下：1.水污染物收费标准污水排污费标准为0.7元/污染当量。2.大气污染物收费标准废气排污费征收标准为0.6元/污染当量。大气污染物污染当量值：SO20.95 Kg；NOx0.95
10、 Kg；CO16.7 Kg；烟尘2.18 Kg；苯0.05 Kg；苯并（a）芘0.000002 Kg等,经国家计委、财政部和国家环保局分别批准，1995年江苏省在全国率先开始按排放水污染物总量收费的试点工作。经江苏省政府批准，从2007年7月1日起在全国率先将废气排污费征收标准由0.6元/污染当量提高到1.2元/污染当量，废水排污费征收标准由0.7元/污染当量提高到0.9元/污染当量。,根据江苏省太湖流域污水处理单位氨氮、总磷超标排污费收费办法，2009年1月1日起江苏省太湖流域所有污水处理单位氨氮、总磷超标的均加倍征收排污费，从而使排污费征收标准基本接近污染治理成本，改变了排污者过去“宁愿缴
11、费，不愿治理”的局面，从而有力促进了污染物总量减排工作，有力促进了区域环境质量的改善。,3.固体废弃物收费标准,4.固定噪声源收费标准固定噪声源收费标准见表；,固定噪声收费标准,说明：一个单位边界上有多处环境噪声超标，征收额应根据最高一处超标声级计征；厂界外如有多点噪声超标，且沿厂界长度超过100米，则加一倍收费。一个单位若有不同地点的作业场所，收费金额逐一计征。昼、夜均超标的环境噪声，收费金额按本标准昼、夜分别计算，叠加征收。噪声源一月内超标不足15天的（昼或夜），超标排污费减半征收。夜间频繁突发噪声和夜间偶然突发噪声超标排污费按等效声级和峰值噪声两个指标中超标分贝值高的一项计算排污费。多个
12、建筑施工阶段同时进行时，按噪声限值最高的施工阶段计算超标噪声排污费。本标准以分贝为计征单位，不足1分贝的按四舍五入原则计算。,排污收费标准的4个转变：由超标收费向总量收费转变；由单一浓度收费向浓度与总量相结合的收费转变；由单因子收费向多因子收费转变；由低收费标准向补偿治理成本的目标收费转变。,第四节 中国排污收费制度存在的问题,一是主要污染物排污费征收标准偏低，不能弥补污染治理成本，不利于污染物的治理和减排。造成企业违法成本低、守法成本高，不利于调动企业治污积极性。,据杨金田、王金南统计分析，COD 的处理成本为1.4 元/t，但在排污收费标准中，下降到0.7 元/t COD，排污费标准远远低
13、于处理成本，所以企业愿意缴纳排污费，而不愿意处理污染物。对SO2 也一样，如某电厂的SO2 的平均处理成本为2.7 元/kg，而新排污收费标准为0.63 元/kg，远低于治理成本，所以对SO2 减排的刺激力度也不够。,二是排污费不能足额征收，影响了污染治理资金的筹集和环保设施的建设。排污费不能足额征收，除政府干预、执法不严等原因外，还与目前监测手段落后、底数不清，不能准确核定排放量有关。,三是部分地方有截留、挪用、挤占排污费的现象，影响环境污染防治。特别是有一些基层环保部门，征收的排污费严重不足，很大部分用于人员经费和办公费支出。,第四，排污费允许进入产品成本降低了排污收费制度的实际效率。根据
14、排污收费暂行办法的规定，企业缴纳的超标排污费和污水费允许进入产品成本。排污费可以转嫁给消费者，“污染者付费”的原则实际上已经被“消费者付费”所取代，此时在排污费与厂商产量之间的关联度已经弱化了。,第五，对单位超标排污量的统一收费导致排污者实际负担的不公平。比如企业甲和企业乙的污水超标排放量都是50吨，而企业甲治理每吨污水的成本仅为5元，而企业乙每吨污水的治理成本则高达8元，那么如果按照统一的超标排污收费标准对甲、乙两家企业实施征收的行为将产生事实上的不公平。,第六，政府对排污费的使用不当导致排污收费制度的低效率。首先，政府收取的排污费应当被企业有偿地使用，但是，政府在现实中却往往对这类企业实行
15、无息贷款甚至豁免本金，这对于这些得到优惠的企业而言，实际上发生了排污费的“返还”，于是大大降低了排污收费制度对排污者的制约效率。,其次，目前超标排污费中的20%以及对排污企业的提高征收标准费、加倍收费、滞纳金和罚款的100%都可以由政府的环保部门用于自身建设（如购置检测仪器、业务活动费、业务补助费、购置办公楼等）。,而对于提高征收标准费、加倍收费、滞纳金和罚款的收费办法都是由各级环保部门自行制定的，即从法规的制定、执行到收缴费用支配的权力都集中于同一个政府部门。权力一旦失去制衡，那么腐败等寻租行为便“自然”滋生了。如排污者与环保部门的“讨价还价”等。,第五节 排污收费制度的改革,（一）研究调整
16、排污费征收标准，提高企业治污积极性。按照“谁污染、谁付费”原则，推进环境污染外部成本内部化。二氧化硫排污费征收标准力争在“十二五”期间逐步提高到治理污染全部成本水平。,（二）切实加强排污费征收管理。各级环保部门应严格核定排污者污染物排污量，并严格按照国家规定的征收标准计征排污费，不得降低排污费征收标准或擅自减免排污费，也不得超越审批权限或违反审批程序批准减免排污费。建立排污量和排污费缴纳情况公告制度。,（三）积极开展排污费征收情况稽查，加强污染源自动监控设施建设。对不按国家规定核定排污量、计征排污费，或者违规减、免、缓征排污费的，上级有关部门（环境监察）要按照国家有关规定责令限期改正。对拒报、
17、瞒报、谎报排污量，以及不依法按时足额缴纳排污费的，要依法予以处罚。,（四）强化政府对排污费的有效监管，杜绝排污费的“无偿返还”。,（五）政府职能部门必须制衡，立法权、执行权、处置权必须相对的分离。排污费的征收都是按照国家制定的排污标准进行的，这在一定程度上保证了立法权与执行权的分离，但是，对于国家排污费征收标准中未作规定的部分，将由各个省、自治区、直辖市的环保部门制定地方的排污费征收标准，并由当地政府报国务院价格主管部门、财政部门、环境保护行政主管部门和经济贸易主管部门备案。,此外，县级以上政府的环保部门对本辖区内企业排污费的减、免、缓等申请均享有独立的裁定权，裁定结果在当地公告后即可生效。由
18、此看来，省、自治区、直辖市的环保部门仍然存在“既当裁判又当运动员”的机会，一旦政府所追求的经济增长目标与环保发生冲突，我们将无法确定这些部门制定排污费征收标准的公平性。,打个比方，A市为了招商引资而不惜牺牲环境，对于这种经济发展战略，当地环保部门其实是持反对意见的，但是由于环保部门归地方人民政府管理，最终往往是以环保部门的退让为结局。,（六）排污收费制度是否有效，在很大程度上取决于排污费使用的效率高低，我们应该思考如何创新排污费使用的监督评价机制，激励资金掌管者提高排污费的使用效率。如果缺乏有效的监督评价制度，很可能造成治污资金的浪费。截止2000年，共向70多万个单位征收排污费463亿元，其中277亿元用于污染治理。,在现实中，经常见到获得专项贷款的企业将治污资金挪作他用，再将所剩无几的基金投入治污项目中，最终治污项目由于资金不足而被迫“流产”。因此，治污费一旦列入治污资金，就必须强化对治污项目的效果评价，前期评价不仅作为后期贷款的依据，而且接受专项贷款的法人应该对贷款的用途承担行政或法律责任。,
